法律監督系統存在的不足與完善措施

劉俊伶

【摘要】我國的法律監督機構臃腫、功能重疊，結構離散、功能紊亂，內容單一，機制不健全，措施不得力。完善我國的法律監督體系，要改革政治體制，完善上層建筑；要用科學發展觀構建監督機制，使監督落到實處；要加強黨內監督和人大監督；要加大懲治腐敗力度、嚴格執法；要充分發揮人民監督的作用；要高度重視新聞、輿論監督。

【關鍵詞】法律監督體系 問題 措施

【中圖分類號】DF84 【文獻標識碼】A

法律監督體系及作用

法律監督及法律監督體系。法律監督，是指國家機關、政治黨派、企業事業單位、社會團體及其它相關組織、全體公民和輿論媒介等主體依據法律、法規賦予的權利，按照既定的法律程序對組織或其他公民立法、執法、司法以及守法等涉法活動的合法性所實施的監察和督促以及由此而形成的法律制度。法律監督體系是指由國家機關、政治黨派、企業事業單位、社會團體及其他社會組織、公民、新聞媒介，社會輿論等依法對立法、執法、司法、守法等各種法律活動的合法性進行監督所構成的既分工又協作的多層次的系統或網絡。

作為一個完備的體系，法律監督體系是由一個國家各種形式的法律監督構成的有機聯系的系統。一個健全的法律監督體系是上行監督、平行監督和下行監督的合理配置、緊密聯系和有機統一。

法律監督體系的作用。法律監督體系作為一個完整的系統，具有整體性的功能和作用。第一，法律監督體系通過監督主體對監督客體法律活動的監察、督促和控制來有效地預防、制止和糾正立法、執法、司法、守法活動中可能發生、正在發生或已經發生的偏差及錯誤， 有效制約各種權力的不當行使，防止權力濫用，抵制腐敗和保護公民的合法權益，保證各種法律活動得到統一、正確的貫徹實施。

第二，法律監督體系通過密切配合、集體協作，能夠樹立憲法的最高權威，維護法制的統一和尊嚴，督促全體公民培育法制意識，具備法治思維，尊重和遵守法律；能夠保障公民基本權利和義務的實現，維護法律適用的合法性和司法公正。

我國法律監督體系的不足

監督功能重疊。當前，在我國的法律監督體系中，監督的主體多、部門多，并且以本部門自上而下的監督為主。這些監督主體誰監督什么，如何監督，監督到什么程度等分工缺乏規范化，責任主體不明確，責權關系不清晰，內容重復，功能交叉，且部門之間缺乏相互制約和監督。

以行政監察部門、黨的紀律檢查機構和反貪部門為例。它們在在法律監督中發揮著重要作用，也取得了一定的成績，但在監督對象上分工不規范，內容重復嚴重，致使反腐倡廉工作不是交叉錯位就是空白缺位。特別是在實際工作中很多監督客體不但是行政人員，而且還是中共黨員，監察部門、紀檢機關和反貪機構都有發揮監督作用的職能，但在具體操作中，要么都來插手，齊頭并進，要么無人問津，誰也不管，導致監督環節中沖突紛起，很難控制。

監督結構離散。法律監督是以法律的存在為前提，監督活動必須遵循法定程序和其它法律上的要求。然而，當前我國正處于新舊體制的轉型時期，不少急需的新法律、法規和新體制未曾形成，而一些舊的法律法規和體制則還未退出歷史舞臺，導致“法出多門”，法律之間不夠協調甚至相互沖突的現象普遍存在。盡管我國擁有門類齊全的法律監督機構以及相關的程序、方法和規則，但缺乏協調統一，尚未形成有序的關聯結構，監督效率低下，弊病甚多。

以紀律檢查機關、行政監察部門和檢察院的反貪機構為例。紀檢部門位高權重，管理面寬，但長期以來編制不足，人員匱乏，很難對一些案件進行有效監督。行政監察部門在依法對相關行政人員的公務活動及其依法行政的情況進行檢查、糾舉和懲戒的時候，由于地方保護或有求于相關部門等原因，很難做到及時、有效。此外，監督很難對一些行政領導與公職人員進行約束、檢查、督促，很難做到及時糾正偏差和失誤，防止官僚主義、貪污腐敗、濫用職權等不正之風，保證政務活動合法、合理，結果不是造成虛監、漏監，就是造成難監、失監。

這種監督結構離散的狀況使得有些監督主體對法律的執行和適用以及法律的遵守該監督的不監督，不該監督的亂插手，“荒了自己的地種了別人的田”。

監督運行單向。法律監督具有強制性，監督的權威高于被監督的權威，無論被監督人員愿意與否都要接受。監督的實質是以權力制約權力，監督主體與監督客體之間是一種權力制約關系。

真正的監督應該既有上級對下級的下行監督，又有同級平等主體之間的平行監督，還有下級對上級的上行監督。但在實踐中，監督在一些人看來就是居高臨下的單向監督。眾所周知，同級黨委應該接受同級紀委的監督。但事實上由于紀委書記本身只是同級黨委的副書記，必須接受同級黨委的領導，因此不具有獨立的地位和較高的權威，“氣不足、力不夠”，很難對同級黨委大權在握的某些成員進行強有力的監督，而對同級領導干部的監督往往是監督的核心。這樣，上級紀委只能對下級黨委進行監督。又如，按照現行體制，監察機關屬于行政機關序列，無權監督國家檢察機關審判機關和人大機關的公職人員。

因此，在我國雖然監督形式多樣，但實際運作起來，很大程度上還是一個人說了算，只有在上者對在下者的監督，而在上者由誰來監督并沒有得到真正解決。這種單向運行的監督必然使監督環節出現空檔，形成監督真空。

監督機構不獨立。在法律監督中，監督主體必須超脫于監督客體，以保證監督的客觀性和公正性。同時監督主體的地位必須獨立，在各方面都不能受制于監督客體，即有效的監督必須以監督客體受制于監督主體為前提，而我國的部分監督機構既受上級主管部門的領導，又受同級黨委和行政領導。雖然法律或文件上規定監督主體擁有監督監督客體的權力，但是由于監督主體所在的機構人、財、物不獨立，需要監督客體予以提供，需要看監督客體的臉色行事。這種情況下，專門監督機構就會缺乏應有的地位而顯得蒼白無力，必然造成眾多的弱監和虛監。

總之，法律監督功能的重疊、結構的離散、運行的單向、機構的依附，讓我國法律監督體系存在一些嚴重缺陷，導致了上級監督晚、同級監督軟、下級和群眾監督遠，造成法律監督不是錯位、越位就是缺位。

完善我國法律監督體系的措施

完善我國法律監督體系是一項綜合、龐大的系統工程，需要政治力量、經濟規則、法律制度、社會環境等多種因素的介入，需要政治體制、經濟制度、文化氛圍、法律方式和行政手段等的綜合運用。

改革政治體制，完善上層建筑。第一，堅持民主集中制，擴大社會主義民主。進行陽光操作，公開權力和透明權力。各級黨委和政府以及相關部門要樹立群眾觀點，遵循群眾路線，充分尊重民意，建立權力部門工作定期通報制度，增強權力透明度，建立人民議政征詢熱線和群眾舉報網，對容易產生謀私行為的重要流程一定要透明操作，使人民群眾和相關人員享有廣泛的知情權、選舉權、彈劾權、監督權、審議權、罷免權。

預防權力的濫用，制衡和監督權力的運行。首先要加強權力行使主體的制約，對領導者特別是一把手個人的權力要做出適當限制，以防其權力的無所不管、無所不在。對領導干部既有事前誡勉、事中控制還有事后懲戒，進一步保證了對領導干部經常性監督，保證權力行使到哪里，監督就跟到哪里，把運用權力的各個環節置于制約之中。其次要完善內部監督，建立常態化的內部監督機制。

第二，健全社會主義法制，依法治國。增強法制觀念，依法治權。必須合理設置權力結構和科學配置權力，確保權力的行使按章操作，有序運行，方式得當，推動權力運行中的決策科學、執行堅決和監督有力。要建立健全民主監督制度，保證監督權力的行使不脫離法治軌道，使一切權力操作更加公開公正公平，使一切權力行為規范化、制度化、程序化。

加快監督立法，與現行監督配套。要盡快制定人大監督法、黨政監督法、人民監督法、新聞輿論監督法、公職人員財產申報審計制等，科學設定監督職責，嚴密監督程序，使監督工作有法可依、有章可循。同時要完善已有的監督法規，進一步增強法規的可操作性，以避免在案件處理過程中人為的伸縮性而造成的失之于寬、失之于軟的現象發生。

完善司法機關的監督。首先要加強檢察機關對司法活動的監督，完善其行使監督權的法律制度，進一步明確和規范檢察機關監督的范圍、方式、程序和保障措施，推動監督水平和力度的提高，維護司法公正和廉潔。其次要完善人民監督員制度，使人民監督員的選任和管理方式走向科學化、民主化和規范化，使人民監督員的監督范圍得以拓展，知情權得以保障。再次要完善人民陪審員制度，突破“陪而不審、審而不議”的窘境。通過擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，讓人民陪審員精力更加集中于審理事實的認定，提高司法的公信力。

第三，建立監督垂直領導體制，增強監督機關獨立性。將現行紀檢監察、行政監督的雙重領導體制進行改革，建立垂直領導體制，由上級黨委和行政直接領導，不再直屬于同級黨委和政府，不再與相關部門存在藕斷絲連的利益聯系，以實現上級黨政與同級黨政的共同管理，上級紀委與同級黨委的雙重領導。同時還要提高監督機關在法律中的權威和地位，增強其獨立性，將其變成起主導監督作用的強勢機構，把強勢監督落到實處。

構建科學的監督機制，使監督落到實處。第一，優化組合監督機構。精簡監督機構，黨和國家各級機構和部門必須從大局出發，抱著對黨和人民高度負責的態度，堅決遏制監督機構進一步擴大和監督人員進一步增多的勢頭，堅決把經過考查、證實確實是多余的、無力的監督機構和人員精減下去，避免人力、財力和物力的極大浪費，避免各機構和部門之間職能的交叉和重復，相互推諉。整合監督力量、優化監督結構。首先組建統帥全國的主干監督機構，促進不同監督主體之間的互相銜接和互相補充，強化各監督主體的信息溝通和工作聯系與合作，充分發揮其整體聚合功能和強大合力作用，發現問題及時提醒教育和糾正，進一步提高監督效益。其次是建立一支政治素質高、業務能力強、廉潔奉公、高度負責的穩定的專業監督隊伍，強化人才的培養、培訓和使用，加強經常性、日常性的檢查與重點檢查。只有這樣，才能改變過去那種單靠增加機構、人員、經費等的效率低下、效益不好的粗放式監督，真正建立并實施資源節約型、效益良好型的集約式監督。

第二，實施全方位、全程式的可持續監督。監督是由具體的監督制度和相關措施組成的系統工程，加強監督不能只是一時一事，而是要實行全方位全過程的監督，以形成封閉式監督體系轉變監督方式，變先腐后治為邊防邊治，變“開放”監督為封閉監督。在監督程序上，我們過去只重視事后監督、事后懲戒。這是一種以損失及影響難以挽回為代價、成本極高的監督。今后既要強化事前防范，又要強化事中控制，前移監督關口，治理腐敗源頭，把監督滲透到權力運行的全過程中去，使各種紊亂行為或違規行為在出事前就能被及時制止；同時對腐敗要發現一起，嚴肅處理一起，絕不心慈手軟，讓腐敗分子和欲腐敗分子的僥幸心理和幻想化為泡影。在監督運行上，從單向監督走向雙向監督。科學有效的監督機制既包括自上而下的下行監督，也包括自下而上的上行監督。任何人都有監督和被監督的權利和義務，我國的現狀是自上而下的監督容易進行，而自下而上的監督以及同級之間的橫向監督很難實施。因此，我們一定要相信群眾、依靠群眾，讓群眾和普通黨員監督干部特別是領導干部，鼓勵和加強同級之間的橫向監督，使法律監督突破時空的限制，不留監督空檔。

第三，加強黨內監督和人大監督。加強和完善對黨政領導干部的多方監督機制。要發揚黨內民主，提高黨員的監督意識，保證黨員的基本權利。首先要貫徹落實黨員以及黨員干部民主生活會制度，在一定范圍內公布生活會情況，接受上級紀委和組織部門以及黨內外群眾的監督；公開評議干部，接受群眾的質詢、批評和建議；健全完善民主集中制，發揮黨委會、常委會的民主決策、民主監督作用，加強對“一把手”的監督。另外還要保障黨員的民主監督權利，確保這種權利不受侵犯，真正發揮其應有的作用。其次，建立健全黨內監督約束機制。要依靠黨員切實大膽的行使監督權利，促進黨的監督順利進行；要強化對黨員干部的橫向監督，切實做好事前預防、事中控制和事后懲戒；要強化對黨員干部的縱向監督，讓上、下級黨員干部之間展開有序的互相監督。每個黨員要嚴格遵守黨章，把領導權力作為監督重點，加強對關鍵崗位領導的工作圈生活圈社交圈的監督，強化對權力的制約，通過消減權力、分解權力、制衡權力、公開權力，鏟除孵化絕對權力的土壤，確保領導干部依法用權。再次，充分發揮紀檢監察機關與組織部門的職能監督。各級紀檢監察機關要堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，工作中狠抓落實，嚴格履行職責，建立和完善巡視制度，依法多渠道、多方位地對干部進行全程監督，發現問題及時嚴肅處理，不留尾巴，同時還要加強對下級領導班子及其成員的監督。最后，加強人大監督。加強人大監督要完善全國人大及其常委會的的憲法監督制度，健全監督機制和監督程序，明確監督的對象和范圍、方式和途徑等，推進憲法監督的具體化、程序化和規范化；要強化立法監督，不斷健全和完善法律制度，加快廉政建設步伐，堵塞現行監督體制和立法上的漏洞；要強化執法監督，充分發揮其最高層次監督的威力，加強對一府兩院的法律監督和工作監督，使各種權力包括監督權力都納入法制的軌道；同時，強化質詢和詢問功能，堅決受理各種申訴、控告、檢舉，對違法、違紀人員，一經查實，該罷免的罷免，該撤職的撤職，最大限度地維護人大的權威，維護人民的權威。

第四，加大懲治腐敗力度、嚴格執法。全國各級、各地、各部門要貫徹從嚴治黨，從嚴治政的方針，旗幟鮮明、態度堅決、措施有力地加強法律、黨紀和經濟執法力度，堅決破除“打擊經濟犯罪有礙經濟建設”的錯誤思想，高度重視反腐敗工作，不插手、不干預執法部門的合法行為，不給違法違紀人員講情、留面子，不以黨代政、以黨代法。各執法部門要加大辦案力度，提高案件的查處率；對任何腐敗分子，不管職位多高，功勞多大，隱藏多深，都要嚴肅查處，決不姑息遷就，要堅決使其政治上身敗名裂、經濟上一無所有、名譽上一敗涂地；要堅決使其“一失足成千古恨”，使其得不償失，直到傾家蕩產，避免“難受一陣子，享受一輩子”的情況再度出現。

總之，我國法律監督體系的完善必須通過深化改革和體制創新，促進反腐倡廉，鏟除腐敗現象滋生的土壤和條件，從而建立起不想腐敗的防范機制；通過轉變監督方式，強化對權力的監督，從而建立起不能腐敗的制約機制；通過嚴懲腐敗，嚴格執法，對腐敗分子形成震懾，從而建立起不敢腐敗的懲治機制。

（作者單位：中國地質大學（北京））

責編 /豐家衛（實習）