注重頂層設計 發揮人大作用

鄒紹平

黨的十八大以來，中央對加強社會主義政治文明建設、推進人民代表大會制度與時俱進、全面推進依法治國作出重大部署。習近平總書記系列重要講話，就堅持和完善人民代表大會制度、加強民主法治建設提出了許多新思想新觀點新要求。特別是在2014年9月慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平總書記發表了重要講話，為新形勢下堅持和完善人民代表大會制度、加強人大工作指明了方向，提供了遵循。張德江委員長在慶祝全國人大成立60周年理論研討會上等重要講話，對加強人大工作和建設提出了具體要求。這些對于推動人大制度和人大工作與時俱進、發展和完善具有重大意義。

當前，我省經濟進入“新常態”，改革進入“深水區”，社會進入“轉型期”，改革發展穩定任務更加艱巨，推進民主法治建設更加迫切，人大工作面臨新的機遇和挑戰。省委準確把握新形勢新任務新要求，認真總結實踐經驗，再次召開省委人大工作會議，并出臺《關于進一步加強人大工作和建設充分發揮人大作用的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》以習近平總書記系列重要講話精神為指導，深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會、四中全會精神，全面提出了加強人大工作和建設的措施，其中有不少新的任務和要求。這對于落實好中央關于加強民主法治建設、推進人大制度與時俱進的部署要求，具有十分重要的指導意義。

加大人大工作在法治浙江建設中的考核權重

“按照總攬全局、協調各方的原則，進一步加強和改進黨對人大工作的領導，把人大工作和建設統籌納入黨委總體工作布局，定期研究人大工作，及時答復問題請示，健全黨委主要負責人聯系人大工作制度，加大人大工作在法治浙江建設中的考核權重。”（《意見》文件第3條）

考慮到浙委〔2004〕12號和浙委〔2009〕59號兩個文件對黨委領導人大工作制度規定比較具體，實際執行效果較好。從推進長效機制來講，迫切需要考核這一抓手。內蒙古等兄弟省級黨委文件都提出，建立健全黨委領導人大工作的考核機制。目前，我省各級黨委在法治浙江建設中雖有對人大工作的考核內容，但需要進一步深化。《意見》對加大考核權重作出規定，將有利于推進黨委加強對人大工作的領導，從機制上確保發揮人大在全面深化法治浙江中的作用。

注重發揮地方國家權力機關的整體作用

“注重發揮地方國家權力機關的整體作用，支持人大及其常委會依法行使職權，集中精力做好本職工作。”（《意見》第3條）

人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排。各級人大及其常委會處在社會主義民主法治建設的第一線，在全面推進依法治國、維護憲法和法律權威中擔負著重要職責，具有重要地位。當前一些地方在人大職能作用發揮方面存在認識誤區，工作中容易把人大當成黨委的工作機構或零部件使用，安排專職常委會組成人員和鄉鎮人大主席、副主席直接負責招商引資、建設項目等具體政府工作，即所謂“種了別人的田、荒了自家的地”，導致人大存在職能偏移、職責錯位的現象。根據全國人大常委會有關要求和張德江委員長講話精神，《意見》提出注重發揮地方國家權力機關的整體作用，有利于從整體上把握人大的功能定位，確保人大緊緊圍繞黨委工作大局依法行使職權、開展工作。

深入開展憲法教育

“扎實做好國家憲法日宣傳活動，深入開展憲法教育和法治宣傳，著力提高全社會的憲法意識和法治觀念，弘揚社會主義法治精神。”（《意見》第4條）

黨的十八屆四中全會指出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。這再次向世界宣示，憲法是中國特色社會主義法律體系的核心，在建設社會主義政治文明和社會主義法治國家中處于根本層面和基礎地位，實行依法治國基本方略的首要任務是全面貫徹實施憲法。目前，在憲法實施過程中存在的主要問題之一，就是公民包括一些領導干部的憲法意識還有待進一步提高，一些國家工作人員特別是領導干部依憲執政意識不強，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。黨的十八屆四中全會決定提出將每年12月4日定為國家憲法日，全國人大常委會決定將12月4日設立為國家憲法日，要求在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。新形勢新任務迫切要求我們以開展國家憲法日教育活動為重點，加強憲法宣傳教育，推動憲法宣傳教育常態化、長效化，使憲法精神深入人心，以憲法精神凝心聚力。《意見》對開展憲法教育提出要求，有利于提高全社會憲法意識，維護憲法法律權威，推進憲法貫徹實施，更好發揮憲法在全面深化改革、全面推進依法治國中的重大作用。

研究總體改革方案和具體改革措施時要吸收立法部門提前介入、全程參與

“實現立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要，在研究總體改革方案和具體改革措施時，同步考慮改革涉及的立法問題，吸收立法部門提前介入、全程參與。”（《意見》第5條）

黨的十八屆四中全會決定把立法作為全面推進依法治國的首要環節，作出了具體部署，對充分發揮立法的引領和推動作用提出明確要求。發揮立法的引領和推動作用，關鍵是實現立法與改革決策相銜接，堅持在法治框架內推進改革。按照黨的十八屆三中全會的決策部署，各地各部門都希望在深化改革上有所突破。但是，無論是面上推進，還是點上試驗，都要依法進行，做到于法有據。當前，中央非常重視將立法工作納入改革總體布局，在研究總體改革方案和具體改革措施時，都注意同步考慮改革涉及的立法問題;全國人大專門委員會和常委會工作機構，在許多領域都承擔分工任務，積極參與有關改革事宜。我省在全面深化改革、再創體制機制新優勢過程中，要十分注意同步考慮改革涉及的立法問題，充分發揮立法推動和保障改革發展的作用。《意見》對此提出明確要求，將有利于黨委加強對立法工作的領導，加強重點領域和關鍵環節改革的立法，發揮地方國家權力機關立法的功能，保證我省改革工作在法治軌道上有序推進。

加強對政府全口徑預決算審查監督有四方面任務要求

“認真貫徹實施新預算法，修改完善我省預算審查監督相關地方性法規，建立健全加強對全口徑預決算審查監督和國有資產監督的工作制度…………擴大公開范圍，細化公開內容。”（《意見》第6條）

黨的十八以來，全省各級人大及其常委會積極探索實踐，積累了不少經驗。各地普遍反映這項工作存在缺少具體可行的操作辦法，全口徑預決算審查監督、國有資產監督的內容和程序需要進一步明確，預算編制需要更加科學合理，審查質量有待提高，預算執行剛性約束不足等問題。為貫徹落實黨的十八大以來中央和省委關于加強對政府全口徑預決算審查監督的部署要求，《意見》對此著墨較多，重點提出了四個方面任務要求。一是為貫徹落實新預算法，要修改完善我省預算審查監督相關地方性法規，建立健全相關工作制度，推進這項工作法治化。二是為增強預算執行剛性，在強調嚴格執行人代會審查批準的預算的同時，要加強對審計查出問題整改情況的監督。三是為突出審查監督的重點，要求深化計劃執行、部門預決算、財政專項資金、地方性政府性債務、政府重大投資項目等審查監督。四是為更好地貫徹公開原則，要求加快推進財政預決算、部門預決算、“三公”經費和重點專項資金公開，擴大公開范圍，細化公開內容。《意見》這樣規定，有利于各地明確努力方向，把握任務要求，推進全口徑預決算審查監督工作在全省深入開展。

對“兩院”司法工作人員履職情況要進行監督

“加強和改進對司法工作的監督，探索建立對人大常委會任命的‘兩院’司法工作人員履職監督機制，切實發揮檢察機關法律監督職能。”（《意見》第6條）

當前，群眾越來越關注公平正義和司法公正，越來越關注自身的合法權益和正當訴求，但“兩院”司法工作和隊伍建設中還確實存在著一些問題和薄弱環節，比如辦關系案、人情案的現象，極少數審判、檢察人員甚至違法亂紀、執法犯法，在群眾中造成了不良的影響。為貫徹黨的十八以來中央和省委對公正司法的部署要求，人大對司法工作和司法活動的監督只能加強，不能削弱。在總結我省一些地方加強對司法人員履職監督實踐的基礎上，《意見》要求探索建立對人大常委會任命的“兩院”司法工作人員履職監督機制，這是加強對司法活動監督的重要抓手，有利于推動公正司法、提高司法公信力。

對各類園區要進一步理順監督體制機制

“進一步理順監督體制機制，人大及其常委會要加強對轄區內各類開發區、高新區、功能區的監督。”（《意見》第6條）

改革開放以來，我省各類開發區、高新區、功能區如雨后春筍般發展壯大起來，在推動我省經濟建設和城市化進程中發揮了重要作用。我省不少園區享有一級財政和部分執法權，有的園區往往是跨行政區域設立的，功能比較完備，是一級“準政權”組織。但是，人大對于轄區內各類園區的監督，特別是園區預算方面的監督長期處于虛置甚至空白。各地普遍反映人大對轄區內園區的監督體制不順，職責定位不清，在開展監督工作、代表活動、辦理代表建議等方面存在諸多問題，迫切希望對此予以明確。《意見》在提出進一步理順監督體制機制的同時，著重強調了人大及其常委會要對轄區內的各類園區加強監督，也就是說各類園區都要依法接受所在行政區域內人大及其常委會的監督。這是貫徹落實憲法和法律規定精神的具體舉措，為基層人大開展監督明確了思路和對象，提供了尚方寶劍。

探索建立提交人大及其常委會討論、決定重大事項清單

“協調人大及其常委會和‘一府兩院’，健全人大討論、決定重大事項具體制度，探索建立提交人大及其常委會討論、決定重大事項清單。”（《意見》第7條）

討論決定本行政區域內的重大事項，是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權。在討論決定重大事項工作方面，我省各地不斷探索實踐，取得了較好的成效。但是，各地反映較多的是這項職權涉及黨委與人大、人大與政府關系處理，思想上有顧慮，不敢輕易行使;尤其是現行我省地方性法規對重大事項范圍的規定比較原則，缺乏對具體內容、程序等明確界定和規范，操作起來有難度。考慮到全國人大尚未出臺討論決定重大事項工作的專門性法律，為落實好黨的十八屆三中全會提出的“健全人大討論、決定重大事項制度”的要求，借鑒“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度”，《意見》提出黨委要協調人大及其常委會和“一府兩院”，探索建立人大及其常委會討論、決定重大事項清單，目的是要對人大及其常委會討論決定重大事項的范圍邊界、運行程序作規定，規范和明確重大事項決定權運行的環節、過程和責任，做到可執行、可考核、可問責，增強討論決定重大事項工作的科學性、計劃性，更好地保障這項職權的行使。

加強對任命干部的任后監督

“積極探索對人大常委會任命干部履職情況的監督途徑，加強對任命干部的任后監督。”（《意見》第8條）

黨的十八大強調，健全權力運行制約和監督體系。習近平總書記強調，要把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制;人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。這為人大加強對任命干部的監督指明了方向，提出了新要求。地方人大常委會設立以來，我省各級人大常委會始終堅持黨管干部原則與依法任免相統一，認真做好任免工作，確保經過法定程序使黨組推薦的人選成為國家機關領導人員。監督法出臺后，各地按照在做好規范的基礎上，結合法律規定精神，對任命干部監督的途徑和形式開展了探索，如結合工作監督和法律監督開展工作評議、履職評議、測評等，取得了較好的成效。在借鑒上海、廣東、重慶等兄弟省市做法的基礎上，《意見》對此提出要求，既體現了堅持對黨負責、對人民負責相統一的原則，又貫徹落實了中央新要求新精神，有利于加強國家政權機關建設，促進嚴格執法、公正司法。

要確保代表選舉工作風清氣正

“人大常委會和選舉工作機構要根據選舉法有關規定，加強監督檢查，認真受理投訴舉報，會同紀檢監察等部門及時依法調查處理破壞選舉行為，確保代表選舉工作風清氣正。”（《意見》第9條）

代表選舉是人民代表大會制度的基礎。選舉環節出了問題，不僅破壞人民代表大會的形象，而且嚴重損害國家權力機關的權威。2012年底至2013年初發生的湖南衡陽破壞選舉案，是新中國成立以來從未有過的以賄賂手段破壞人大代表選舉案件，性質嚴重、影響惡劣。習近平總書記對查處湖南衡陽破壞選舉案作出重要指示，中央嚴肅查處了這次案件，并對各地各有關方面做好人大代表選舉工作提出了新的要求。為貫徹落實好中央重要指示精神，《意見》根據選舉法有關規定，對做好代表選舉工作進一步提出了要求，明確人大常委會和選舉工作機構、紀檢監察等部門的職責任務，有利于確保代表選舉工作風清氣正，維護國家權力機關的形象和權威。

加強代表聯絡站規范化制度化建設

“建立健全人大常委會聯系代表和代表聯系群眾的制度，加強代表聯絡站規范化、制度化建設，推動人大代表聯系群眾經常化、制度化，完善人大代表履職服務網絡平臺，暢通社情民意反映和表達渠道，實現對代表和群眾的全方位、全天候聯系。”（《意見》第9條）

黨的十八大提出，要在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度。黨的十八屆三中全會進一步要求，通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系。2014年，省委把加強與代表的聯系作為民主法制建設領域深化改革需要突破的重要任務之一，予以部署推進。在各地努力下，目前已建成代表聯絡站2478個，在全省范圍內實現了全覆蓋。代表聯絡站是加強代表聯系工作的基礎依托，是實現代表聯系工作常態化的陣地保障。下一步，要按照“全覆蓋、制度化、常活動”的原則，大力推進代表聯絡站規范化制度化建設。《意見》對此提出要求，有利于加強和規范代表聯絡站建設，充分發揮代表聯絡站的作用，進一步密切同代表和人民群眾的聯系。

常委會、專委會組成人員結構要進一步優化

“注重從本級人大及其常委會工作機構、辦事機構負責人中考慮人大常委會組成人員人選。增加人大專門委員會和常委會工作委員會中法律、財經、科技等方面的專業人員，充實人員配置，專門委員會和工作委員會要有較年輕、熟悉人大工作的副職。”（《意見》第10條）

從浙委〔2009〕59號文件調研和督查情況來看，人大常委會組成人員結構還不盡合理，一些地方人大常委會專職委員沒有按規定達到委員總數的50%以上，兼職委員很少用精力做人大工作，甚至連參加人大會議的時間都難以保證，影響到人大常委會職權行使。一些人大常委會組成人員屆中因年齡到杠離崗退休，影響到人大工作的連續性和穩定性。常委會、專委會組成人員中法律、財經、科技的專業人員相對比較缺少。為貫徹落實黨的十八大精神，從組織上確保人大事業不斷向前發展，借鑒兄弟省級黨委相關文件規定，《意見》對優化常委會、專委會組成人員年齡和知識結構提出明確要求，這比前兩個省委文件規定更細化、更具有可操作性，為人大及其常委會依法行使職權提供了有力的組織保證。

人大常委會工作機構和隊伍建設要加強

“加強人大常委會立法、預算審查、代表聯絡、理論研究等工作機構和隊伍建設，切實解決市、縣（市、區）人大專門委員會和常委會工作委員會設置不一致、名稱不統一、工作力量不足等問題。”（《意見》第10條）

貫徹落實中央關于逐步增加有地方立法權的較大市的數量、加強人大預算審查、代表聯絡、理論創新等要求，必須要有相應的工作機構和工作力量，而目前我省各地在這些方面工作機構還不夠健全，還不能滿足形勢任務發展的需要，加強相關工作機構和隊伍建設尤為必要。北京、重慶、廣西等兄弟省級黨委相關文件對加強這些工作機構和隊伍建設的要求比較具體，實際執行也很有成效。《意見》據此提出明確要求，有利于推動各地人大相關工作機構設立和人員配備，進一步增強人大工作力量。

鄉鎮一般設專職人大主席

“鄉鎮一般設專職人大主席，可配備專職工作人員;經濟比較發達或人口比較多的鄉鎮應配備專職副主席。”（《意見》第12條）

根據地方組織法規定，鄉鎮人大不設常設機構，而是設主席、副主席，負責辦理鄉鎮人大日常工作，并明確了主席、副主席的主要職責。從實際工作來看，鄉鎮人大職能作用發揮，關鍵是主席、副主席主要精力用于從事人大工作，因此設立專職人大主席十分重要。2014年5月，張德江委員長專程就加強鄉鎮（街道）人大工作赴浙江考察調研，對加強鄉鎮人大組織建設，尤其是配強配好鄉鎮人大主席、副主席提出了重要的意見。根據問卷調查，目前我省已有70.9%的鄉鎮配備了專職人大主席，這些配備了專職主席的鄉鎮人大工作普遍開展得較好，鄉鎮人大履職較到位。在深入調查研究的基礎上，文件提出鄉鎮一般設專職人大主席，這在以往文件規定的基礎上前進了一步，對于進一步加強鄉鎮人大工作、推進基層民主法治建設發展，將產生積極而深遠的作用。

人大街道工委負責人及工作人員要配齊配好

“進一步加強和規范街道人大工作，市、縣（市、區）黨委可根據本地實際，進一步明確街道人大工作職責任務，配齊配好人大街道工委負責人及工作人員，充分發揮人大街道工委在組織轄區內代表開展活動、協助縣級人大常委會開展工作、推進基層民主等方面的作用。”（《意見》第12條）

街道人大工作是經濟社會和基層民主發展的必然產物，是基層人大工作的重要組成部分。要充分發揮人大街道工委的作用，關鍵是要做“人”的文章，解決有力量組織開展工作的問題。目前全省426個街道中，只有159個配備了專職工作人員，只占街道總數的37.3%，一些地方人大街道工委負責人甚至成了“光桿司令”，影響了正常工作開展。根據張德江委員長2014年5月在浙江調研考察講話重要精神，結合工作需要，《意見》要求配齊配好人大街道工委負責人及工作人員，有利于各地加強人大街道工委組織建設，推動街道人大工作健康有序發展。

各地各有關部門要認真抓好組織實施

“各地各有關部門要按照本意見，結合實際制定貫徹落實的具體措施，認真抓好組織實施”。（《意見》最后一段）

自2004年以來，每屆召開一次省委人大工作會議，是省委加強對人大工作領導的一項制度安排。這次省委出臺的《關于進一步加強人大工作和建設充分發揮人大作用的意見》，是今后一個時期加強黨對人大工作領導、充分發揮人大職能作用的重要文件。制定一份文件只是開始，抓好落實才是關鍵。習近平總書記強調，堅持“一分部署、九分落實”;要抓實、再抓實，不抓實，再好的藍圖只能是一紙空文，再近的目標只能是鏡花水月。這對我們抓好省委文件貫徹落實提出了要求。廣東、福建、湖北、重慶、云南、山西、河北等兄弟省級黨委相關文件，明確要求各級黨委和人大常委會、人民政府、人民法院、人民檢察院及相關部門，結合實際制定貫徹落實的具體意見，認真抓好組織實施。總結前兩個文件貫徹落實的經驗，這次《意見》增加了抓好組織實施方面的要求，有利于進一步明確各地各有關方面的職責任務，做好責任分解，進一步推動省委文件的細化和落實。 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?攝影 ? 蔡榮章