預算監督：打造陽光財政

余凱

財政收入取之于民，用之于民。政府怎么花錢要對人民有個交代，要把每一分錢都花在刀刃上，讓百姓看得明明白白。 審查和監督財政預決算，是人大發揮監督職權的題中應有之義。

據介紹，為加強人大對政府全口徑預算決算的審查和監督，省十二屆人大三次會議將創新審查程序和工作機制：首次開展部門專項資金績效目標審查，首次舉辦預算編制說明會，首次將財經委的初步審查意見以及財政部門反饋的處理情況報告，印發省人大代表……

探索建立全口徑預決算體系

2014年1月16日，是浙江省十二屆人大二次會議開幕的日子。細心的人大代表們已注意到，包括公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的“四本預算”，在此次人代會上首次全部提交大會審查。

黨的十八大要求，“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，就是要將政府所有收支全部納入預算并予以審查監督。然而，從實際操作來看，并非那么簡單。

據浙江省人大財經委的工作人員介紹，在深入開展調查研究，邀請專家學者座談討論，對全省101個市、縣（區）進行問卷調查的基礎上，對政府全口徑預算進行了界定，至少包括三層含義：首先，“政府”是指廣義的概念，除權力機關、行政機關、國有企業事業單位外，還應包括黨的機關、群團組織以及一切“吃財政飯”的機構和組織;其次，凡是利用國家權力、國家資源、國家信用依法取得的收入都要納入預算，凡是履行政府職責義務的支出，包括提供公共產品和公共服務等形式的支出都應納入預算;再者，基于上述兩個原因以及經中央批準的地方發債收入須納入預算外，地方其他政府性債務也必須納入預算。

目前，省級層面雖已將四本預算草案提交人代會審查，做到了形式上的完整，但各類預決算草案編制的完整性還有所欠缺。從現狀來看，納入預算管理資金還沒有做到“橫到邊縱到底”。 預決算草案的細化程度還不夠高，如果政府項目支出預算不能細化到“項”和“目”，很難判斷政府的錢花得是否合理。同時，政府預算決算還未能覆蓋所有政府收支，各級政府之間的事權和財權劃分還不夠科學，轉移支付分配還不盡合理。

為解決上述問題，省十二屆人大三次會議對預算審查有了新的工作部署。據介紹，在將四本預算草案提交人大審查的基礎上，還對推進全省政府全口徑預算體系建設制定了更為明確的“路線圖”。在完整性上，積極探索獨立編制地方政府性債務計劃，納入預算管理;在規范性上，按照修訂后的預算法要求，逐步厘清各項預算收入和支出的勾稽關系，各項預算之間建立規范、明確、透明的資金往來渠道，規范細化各本預算格式文本。

認真落實新預算法，推進全面規范、公開透明的全口徑預算決算體系建設，審核支出預算和政策、財政專項資金績效，規范審查程序、創新方式方法，加強人大對政府全口徑預算決算的審查力度，正成為新時期浙江省人大及其常委會財政審查監督的目標和方向。

首次開展部門專項資金績效目標審查

如果說“四本預算”提交省人代會審查，標志著全口徑預決算在浙江省級層面的初步實現，那么，加強對部門預算的審查監督、對專項資金的審查監督、對地方政府性債務的審查監督，正成為浙江省人大深化預決算審查監督的3項重點內容。

據介紹，在省十二屆人大三次會議上，重點審查的部門預算實現了兩個突破。代表們對省發展和改革委員會、質量技術監督局兩個部門預算草案進行重點審查，首次將部門預算重點審查對象由省政府組成部門拓展至直屬機構;在審查部門預算收支的完整性、規范性、科學性基礎上，首次開展部門專項資金績效目標審查。

省人大重點開展部門預算監督工作，已走過好多個年頭，其中部門預算審查會已成為浙江省人大深化預決算審查監督工作的重要抓手。2012年1月13日下午，省十一屆人大五次會議預算專題審查會舉行，來自各代表團的24名代表，專題審查省商務廳、省文化廳的2012年部門預算草案。當時有人大代表指出，2012年的預算編制說明更為詳細，增加了與往年項目支出的數據對比，部門預算草案與以往相比，有很大進步。2012年1月，共有69個部門預算提交省十一屆人大五次會議審議，比2007年20個部門預算上會審議有了大幅提高。

盡管取得了一些成效，但在實踐中，預算審查也遭遇了“成長中的煩惱”。預算審查大多是關注收支平衡、資金規模、安排方向等，許多部門預算并沒有完全按照零基預算編制，不能很好地體現新形勢下的預算管理和財政資金使用績效的要求。

對部門專項資金開展績效審查，按照精細化和科學化管理理念，運用信息化、專業化和系統化管理技術，建立健全工作規范、責任制度和評價機制，不但可以揭露財政專項資金存在的管理不規范、損失浪費等績效性問題，更能注重從資金管理的體制、機制和制度完善方面進行分析，提高資金使用效益，加大財政監督和信息公開工作力度，讓百姓清楚財政的錢花在哪里，有沒有效益。因此，在省十二屆人大三次會議上，在審查兩個部門預算收入情況的同時，將重點對兩個部門專項資金開展績效目標審查。

此外，在省十二屆人大二次會議審查69個部門預算草案的基礎上，省十二屆人大三次會議將進一步擴大部門預算草案提交人代會審查的范圍，原則上除涉密單位和涉密事項的部門預算外，都將提交大會審查。為保證公開透明，上會的部門預算草案全部在浙江省人大代表履職平臺上公布。

解決代表“看不懂”、“審不上”難題

人大代表是預算審查監督的重要力量。但從目前人大代表的構成看，具備預算審查監督專業知識的代表占比還不高，日常對人大代表預算審查監督的培訓也不夠系統。由于專業知識存在“盲區”，預算審查報告顯得“艱澀難懂”，在預算審查監督工作中人大代表的作用還未得到充分的發揮。

為解決代表反映的“看不懂”、“審不上”等問題，省人大財經委通過代表履職平臺及時為代表提供財政審查監督方面的資料;與財政部門合編《政府全口徑預決算100問》一書，為代表審查預算提供參考;進一步修改、細化和提升《浙江財政預算讀本》，并制作了光盤，以提供便捷有效的服務。在十二屆人大三次會議期間，還會將新預算法文本和財政廳編印的《政府預算解讀》發給省人大代表，為代表更好地理解和掌握預算報告的主要內容提供參考。

此外，省人大財經委將首次舉行預算編制說明會。屆時將邀請各代表小組召集人、省人大專門委員會負責人、設區的市人大財經（工）委負責人和專家評審組成員參加會議，由省財政廳和發改委、質監局介紹政府預算草案和部門預算草案的編制情況。此舉旨在讓人大代表真正讀懂并充分消化政府預算草案，更好地履行監督政府預算的職責，替老百姓投出踏踏實實的一票。

此外，省人大財經咨詢專家庫自2013年成立以來，在預算草案的審查上發揮了積極的作用。借助“外腦”，在2014年人代會前，省人大財經委提前一周將4本政府預算和2個重點部門預算草案送交14位專家，邀請他們進行為期2天的詳細評審，分別提出了6類39條意見建議交省財政廳和相關部門研究，修改后的預算草案再提交財經委全體會議討論，修改完善后提交人代會審查。今年擬再次從省人大財經咨詢專家庫中組織專家評審組，對政府預算草案和兩個重點審查的部門預算草案進行評審。

為了進一步提升預算草案的透明性，加強人大的監督力度，按照新預算法相關規定，首次將財經委的初步審查意見以及財政部門反饋的處理情況報告，印發省人大代表。十二屆人大三次會議期間將召開財經委全體會議，提出對政府預算草案及兩個重點審查部門預算草案的審查報告。這樣做既彌補了人代會時間短、審查審議不足的問題，又拓寬了監督渠道，豐富了監督內容，提升了監督的針對性，增強了人大預算監督的力度和實效。

人大看緊政府“錢袋子”的背后，是對每一位納稅人的鄭重承諾。通過這些形式，有助于人大代表對相關問題有更全面深入的認識，找準監督重點，提高監督實效。

攝影 ?蔡榮章