中國社會法的理性求變與制度創新

湯黎虹

內容摘要：適應中國社會轉型的需要，社會法的理性求變正在“進行時”，不僅力求創造中國自己的理論基礎，而且理念上也正在形成從突出管理到重視治理、從突出國家到重視社會、從突出權力到重視責任的要求;相應的，社會法理論和制度建設也必將隨之創新;其將表現為：從原來僅限于勞動和社會保障制度擴展到更加廣泛的制度領域，而且許多具體的新的制度也會逐步向適應市場化改革的深度展開。

關鍵詞：社會法 理性 制度創新 社會組織

一、問題的緣起

當前，中國社會法理論研究已經發展到如何順應全面深化改革的需要、促進社會和諧的新階段，要回答中國社會法向何處去的問題，理論上必須弄清楚深刻影響社會法制度建設的理論基礎和理念問題。學界曾經有一段時期認同西方國家的社會法理論基礎，可是，在分析中國的國情后發現，其并不適合或者不完全適合中國，例如西方高福利的社會理念及其影響下的社會福利制度不可能適合有近14億人口、資源相對貧乏的中國。天真的福利目的不能解決中國供求矛盾下的社會問題，反而會使更多的社會矛盾積累和深化。

進入21世紀，中國越來越快地邁開了社會建設的步伐，社會法理論研究也越來越多地出現了貼近中國實際和反映中國社會建設需要的學說和觀點，對中國社會法治產生了積極的影響。隨著市場經濟體制改革的深化和力度的加大，不同類型的新的社會矛盾不斷出現，對社會法的發展提出了更高的要求。黨的十八大特別是十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了中國社會建設的全新理念，黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了中國社會法治建設的全新理念，為新時期社會法理論和社會法治建設指明了方向。

上述兩項《決定》，是全黨和全國各族人民智慧的結晶，其提出的理論和作出的戰略部署及各項要求，一定會在全國各個方面和各個層次貫徹落實，其提出的中國社會建設和社會法治建設的全新理念，是審視和把握中國社會建設全局和戰略走向的指針，繼而對推進社會法的理論創新和制度創新產生直接影響。

二、中國社會法理論基礎的探索

社會法起源于國外，所以中國學者對其認識也基本上追尋西方的社會法理論。從20世紀30年代至今，仍然有多數人認同西方社會法的如下兩種理論 〔1 〕：

一是“法域論”。這一理論是指社會法為公法與私法之外的或者公法與私法融合的第三法域理論。德國19世紀70年就有人提出社會法為公法與私法之外的第三法域的論斷;后來，在法國、日本和中國（20世紀30年代中國、中國臺灣地區、近期中國大陸）的一些學者也相繼提出社會法是區別于公法和私法的第三法域的法的觀點。例如，最近中國大陸有學者指出，社會法是“公私融合性法律”，“公私法的融合或傳統私法的公法化是社會法產生的法律基礎”?！? 〕

二是“目的”論。這一理論是指圍繞社會法以保障基本生存權為抓手，以人群的特定福祉為目的而展開的理論，主要包括三個典型的理論：（1）保護弱者論，即從保護勞動者階級或者從保護經濟弱者的目的來理解社會法。從美國學者海倫·克拉克提出社會法的立法意義是為了保護在特別風險下的人群利益開始，日本學者也提出社會法具有保護經濟弱者之功效，是保護經濟上處于從屬地位的勞動者階級這一特殊具體的主體。中國學者認為，社會法立法的共性在于均注重“扶持社會弱勢群體”。（2）社會福利論，即從保障社會福利和社會利益的目的來理解社會法。在德國《社會法典》制定后，若干學者主張的所謂社會法通說就是從保障社會福利給付的目的來理解社會法的。后來，日本學者也強調，社會法就是以個人的利害從屬于社會的統一整體利益為基本法理的法，是以維持福利的增進為目的的諸法律;中國20世紀30年代有學者同樣認為，社會法是用以普遍促進社會大眾福利的法。（3）社會安全論，即將社會法等同于社會安全法或者上升至整個“社會安全網”的高度來理解。第二次世界大戰后，德國有些學者就將社會法等同于社會安全法，后來這一觀點成了社會法的主流觀點，并成為德國學術、司法實務之共同話語與共同概念。中國臺灣地區學者認為，社會法即系以社會安全法為主軸展開的。

當然，絕大多數學者也承認，中國有著自身的文化和經濟、政治、社會的發展特點，不可能完全按照西方的理論來支撐中國的社會法治建設，應當提出中國自己的理論。筆者較早認識到，新的歷史時期，中國的經濟、政治、文化和社會正在經歷深刻的變革，不變已經不能適應這種變化，改革和理論創新是必然的。

筆者經過多年探索，提出了“過程論”。這一理論是指社會法調整社會主體在實現“公平生存權” 〔3 〕的“過程”中發生的幫扶關系的理論，簡稱為“扶權論”。其將實現“公平生存權”作為目的，將幫扶權利義務的運行作為過程。該理論認為，由于經濟、政治和文化的運行以及自然等因素影響，分散的個體可能或者正在面臨著許多自身難以解決的困難或者難以擺脫的困境，而個體性的關系無力使其脫困，于是需要生成歸類匯合的功能，使其有需要相關主體提供幫扶來脫困的權利，這個脫困權利（社會權）與相關主體履行解困義務構成實現公平生存權“過程”中的幫扶關系。凡是規定這樣義務和權利的法律法規，都是社會法?！? 〕筆者將這一理論形象稱為“橋論”，即將被幫扶主體實現被幫扶權利比喻為“過橋”，將幫扶主體履行幫扶義務比喻為“建橋”和“引導過橋”，認為被幫扶主體遇到自身難以解決的困難或者難以擺脫的困境，就是“過河”的困難或者困境，“過橋”的過程就是被幫扶主體脫困的過程，過了“橋”即實現了社會權。至于“過橋”后公平生存權能否實現，則是另一些法律關系問題了。例如，就業促進是“建橋”，但是擬就業人員“過橋”（脫困）后選擇哪個用人單位甚至不選擇，是自己的事，屬于民事關系。

社會法的“扶權”理論，是在批判“法域論”和“目的論”基礎上形成的。

對于“第三法域論”，有的學者指出 〔5 〕：學術界在渾然未覺之際接納的第三法域即為社會法的觀念，其實充滿著矛盾和不確定性。（1）理論基礎不堅實。公法與私法的劃分起初就不是依托于法律實踐，不是對實定法的劃分，而是保障私法獨立發展的理論概念，在當時主要的功能在于使私人利益獨立于政治國家，從理論上保障私法的發展不受變動不居的公法的影響。（2）公法與私法的劃分標準未取得共識。在當今，清晰地劃分哪些法律是純粹的公法，哪些法律是純粹的私法，哪些法律是第三法域的法，是無法做到的。（3）由于國家干預的廣泛適用，“私法公法化”和“公法私法化”模糊了公法與私法的界限，出現了大量不能簡單地歸入傳統公法或私法的法律，公法與私法的劃分越來越受到挑戰和質疑。（4）社會法關于既非公法又非私法的法的性質，還是一個未有定論的問題;而且學者們對于第三法域何以就是社會法并未有充分的論證，尚欠理論抽象。筆者亦曾經撰文認為，新中國自誕生以來就沒有“私法”，即沒有第一法域，又從何談起第二法域和第三法域;如果硬要在中國建立“私法”，也已經不合時宜，當今世界包括發達國家在內的許多國家都因私法社會化而放棄“私法”、“公法”說。應當看到，關于第一法域（私法）、第二法域（公法）、第三法域（社會法）的劃分，從根本上說已經不符合現實。公法私法化、私法公法化的現實，已難劃清法域 〔6 〕，各部門法本質歸屬已無指向;憲法、行政法、民法等都已是公、私法交融，按照第三法域說都是社會法，這樣就跑到“法社會學”上去了，而且也不可能劃分出部門法的特有本質;中國構建和諧社會需要建構特有的社會法體系及中國特色的社會法理論，第三法域說則因外延寬泛且不符合中國國情而不具備這一特質?！? 〕

關于“目的論”，筆者同樣持批評態度，認為其不符合中國這樣一個發展中國家的階段特征和人口多、底子薄、發展不平衡的特色。雖然保護弱者論、社會福利論、社會安全論在當時一些國家的背景下有一定的合理性，但是將其放到現今特別是中國則不通。（1）關于保護弱者論。其中保護勞動者的觀點，由于勞動者幾乎包括所有職業人群，使其幾乎成為無法界定的群體;而且，其摒棄未成年人、老年人等非勞動者的權益保護于社會法之外，也明顯欠缺。至于保護經濟弱者，也具有含混性，其在現實中如何界定，可以說是永遠爭論不休的問題。例如，許多需要社會保險、社會促進的群體不一定就是經濟弱者，對此法律也難以界定或者劃分。（2）關于社會福利論。主要是國家為福利目的履行給付義務，與經濟發展周期變化產生矛盾。如果經濟不景氣，國家收入減少，便要以舉債和赤字為繼，從而會導致債務危機和不可持續等越來越多的困擾和諸多尖銳的社會矛盾;如果這些“福利國家”進行“改革”或者削減福利，那么，社會福利論的現實基礎就會出現動搖甚至被否定。（3）關于社會安全論。主要是安全權保障的范圍很廣泛，例如社會保障的“社會安全網”，人群的經濟生活安全、社會安全維護等等。綜合起來，似乎所有涉及社會安全權的威脅都要由社會法解決。其實，現實中威脅社會安全權的因素很多，涉及經濟、政治、狹義社會 〔8 〕、文化等多方面。例如腐敗、恐怖主義、民族矛盾、宗教、婚姻家庭等，都可能引發社會安全問題，而這些因素往往需要通過經濟、政治、文化、狹義社會等系統及其諸多部門法來解決，僅僅通過社會法來解決是不可能的。

不破不立，但破后要立。對西方理論的批判后，需要建立完整的中國的社會法理論體系。對此，筆者進行了長時間的探究。

筆者首先提出了社會問題論。在2002年所著的《經濟法——政府經濟管理的法律形式》一書中提出社會法是解決社會問題之法的觀點 〔9 〕，2004年在所著的《社會法通論》一書中正式提出了社會問題論，即社會主體解決社會問題是社會法內涵的理論 〔10 〕。當時認為，這樣理解可以使社會立法更具有現實性、針對性和可操作性。此后，又經過幾年研究，感到社會問題論似乎缺少社會主體的權利和義務表達，于是將“協同論”楔入社會問題論，提出社會主體“協同”解決社會問題的理論，并認為“解決社會問題不可能僅靠政府或者某幾個人，既然是社會問題，就要靠社會群體的力量來解決。這個社會群體是解決社會問題的社會力量的主體形式，由各個相關的國家機關、團體、社會組織、群眾代表等構成，活動范圍視社會問題而定，或在具體領域，或在綜合領域。在法治社會，為了保證這些社會群體有序解決社會問題，就必須由社會法來確認和認可各個社會群體參與解決社會問題的權利（力）、為解決社會問題而必須履行的義務（責任）”。由此推論，認為社會問題實際上就是社會群體出現了自身難以解決的困難而得不到社會幫扶解決的問題，因此應當由社會法規定相關主體協同幫扶解決社會問題的義務，于是將“協同論”作為社會法理論基礎?！?1 〕

后來發現，社會問題論是基于社會主體協同解決社會問題的義務而立意的，同時也是基于協同解決社會問題的義務主體的作用而立意的，沒有涉于社會權利主體及其中社會權利和社會義務關系的研究，這不僅與其他部門法突出“法權”的路徑不一致，而且與法是以權利義務為內容的法理不符。于是在2008年后進行了具體的研究，特別是對社會權的研究，進而對社會問題論和“協同論”作出了修正，提出了“扶權論”?！?2 〕筆者將該理論設定為三個層次：一是個體性主體在意思自治中遇到自身解困或者脫困的困難，需要社會幫扶;二是社會幫扶系統成立并運行;三是解困或者脫困的困難得到解決。這樣的理論，符合中國社會建設的實際需要，容易在中國的社會法理論研究、法律制定和實施的實踐中操作。

當然，“扶權論”也僅僅是中國社會法理論的一個探索，隨著社會法理念的轉換和社會建設新的要求的出現，中國社會法理論必定會有全面的發展和更加深刻的創新。

三、中國社會法理念的新的要求

從中國社會法的內容看，以前的社會法規定的主體及其權利義務較多強調國家的一元化地位和政府的管理權力，與經濟法和行政法的關聯度較高，突出了縱向的至上而下管理型模式，其理念也自然地凸顯加強管理、國家中心和權力配置等。黨的十八大特別是十八屆三中全會的文件，將上述理念作了全面的修正，凸顯了國家治理和社會治理以及建立服務型政府等思想，提出了從管理型模式向治理型模式轉變的訴求，突出了社會的主體地位，強調政府和社會組織的義務，使社會法的理念有了全面的提升和深化。黨的十八屆四中全會的文件與上述理念相銜接，用以民生為核心的社會法治體系建設的宏大戰略，進一步明確了上述理念與社會法律制度建設的關系。

筆者認為，這種社會法理念的全面提升和深化是一種新的要求，主要體現在如下三個方面：

（一）從突出管理到重視治理

以前的社會法注重社會管理（政府的管理）及其創新（加強基層政府的管理）內容。翻開社會法的條款，我們不難發現，從社會護救、社會促進、社會扶持到社會維權，都體現了政府的地位和作用，其中，主要是政府給付（資金給付和政策給付）及與之運行相應的行政化逐層級的系統管理，許多社會法的總則中都有管理體制的規定，許多具體條款都充斥著各級政府的管理規定，例如，基礎養老金由政府全額支付并管理;費由政府補助及管理;國務院和地方各級人民政府對安全生產工作的領導、督促等監督管理;縣級以上各級人民政府及有關部門負責交通運輸安全管理;國務院和地方各級人民政府的教育經費投入及管理;縣級以上人民政府的衛生行政部門對醫師進行定期考核、對醫療機構執業許可、對傳染病疫情監測和控制;城市人民政府市容環境衛生部門對市容衛生的管理;縣級以上各級人民政府對計劃生育調節、獎勵、控制的管理;縣級以上各級人民政府對體育事業經費投入和管理，凡此種種，不勝枚舉。其實這在理論上似乎也是說得通的，政府拿出“公共資源”，就要管好，誰拿錢誰說了算;同時，管理的理念深深植根于中國傳統文化，又有新中國建立后的體制經歷，從發展效率看，是有道理的選擇?？墒羌毤毧疾?，又不一定準確。其一，近現代信托理論的深入和全面鋪開，使出錢和管錢的得以適當的分離;其二，許多發達國家的實踐證明，許多政府給付越來越多地與社會給付融合并成為社會給付的重要部分。

進入20世紀90年代后，隨著志愿團體、慈善組織、社區組織、民間互助組織等社會自治組織力量的不斷壯大，它們以公共生活的影響日益重要，理論界開始重新反思政府與市場、政府與社會的關系問題。如果說新公共管理運動主要關注公共部門對市場機制和企業管理技術的引進，治理理論的興起，則進一步拓展了政府改革的視角，它對現實問題的處理涉及政治、經濟、社會、文化等諸多領域，成為引領公共管理未來發展的潮流?！?3 〕

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出創新社會治理水平的新要求，并強調創新社會治理體制，要求改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系。這一部署和要求，一方面是與“推進國家治理體系”的總目標相呼應，另一方面是適應新形勢下我國社會結構和社會組織形式發生深刻變動、社會管理環境發生深刻變化的需要。

（二）從突出國家到重視社會

以前的社會法注重國家機關力量（國家給付、國家援救、國家促進等）內容。因為行政機關即政府及其所屬部門作為權力機關的執行機關，必須按照權力機關的意志行事并接受其監督，同時，必須依靠權力機關和司法機關等國家機關來保障其管理措施的貫徹實施，因此社會法更加強調國家機關的整體力量，甚至在社會救援法中強調軍隊的力量，在教育事業促進和健康事業中多強調“國家舉辦”，在社會維權中強化信訪機構（特別是黨和政府合署的信訪機構和權力機關、司法機關的信訪機構）的力量，等等。在社會法的規定中，許多條款直接明確“國家”的主體資格。例如，國家建立社會保險制度;國家建立自然災害救助物資儲備制度;國家加強地震監測預報工作;國家對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進行監測;國家對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估;國家對機動車實行登記制度;國家采取各種形式開展全民禁毒宣傳教育;國家建立健全突發事件應急預案體系;國家建立孤兒基本生活保障制度;國家對經濟困難的老年人給予基本生活、醫療、居住或者其他幫助;國家建立和完善計劃生育家庭老年人扶助制度以及獨生子女死亡傷殘家庭困難扶助制度;國家鼓勵資源開采型城市和獨立工礦區發展與市場需求相適應的產業，引導勞動者轉移就業;國家統一實施所有適齡兒童、少年的九年“義務”教育制度;國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制;國家教育考試;國家建立傳染病疫情信息公布制度;國家根據國民經濟和社會發展狀況逐步提高人口生育經費投入的總體水平;國家穩定現行生育政策;國家提倡和支持社會體育事業;如此等等，不勝枚舉。這樣以國家作為主體的條款，說明上述事項的重要性和國家的統攬性，在社會法中是一個特例。

國家是指擁有共同的語言及文化、領土和政權的人群的載體，以整體性權力為象征。社會（社會法的社會，筆者稱為狹義社會）是指特定人群以對社會援救、社會促進、社會優待、社會維權的現實需要為基礎，以幫扶為紐帶，脫離或者避免某種痛苦和危險的系統?！?4 〕國家與社會的關系是對立統一的關系。當國家對社會的運行和發展起著保障、推動作用，特別是積極構建社會幫扶系統的時候，則凸顯統一的一面，當國家對社會的運行和發展起著阻礙甚至限制作用的時候，諸如阻斷和減少社會幫扶，則凸顯對立的一面。馬克思和恩格斯早就對此作了深刻的揭示?！?5 〕我國改革開放后的相當長時期，重視經濟建設，國家對經濟的運行和發展著重保障和推動，忽視社會建設，因而積累了諸多的社會矛盾，形成了許多幫扶不到位的社會問題，在個別具體領域出現國家和社會的對立，典型的就是不斷爆發的突發群體性事件。黨的十六大后，國家越來越重視與社會建設，不斷調整國家與社會的關系。

繼黨的十七大明確提出加強社會建設的新要求后，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制的要求，強調鼓勵和支持社會各方面參與：其一，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔;其二，支持和發展志愿服務組織;其三，強調社會建設的公眾參與。這種突出社會力量的理念，將深刻影響中國的社會建設發展方向和模式。

（三）從突出權力到重視責任

以前的社會法注重從中央到地方直到社區管理權力，而且特別注重上層的權力。其與重視管理的理念和重視國家力量的理念密切相關，在具體制度設計和安排中，落實到每一個可操作環節和調整關系的許多節點上，將國家機關特別是行政機關的強制影響和制約社會運行的能力（即權力）凸顯出來。在許多社會法條款中，都充斥著這種權力的規定，例如，工傷保險行業差別費率和行業內費率檔次由國務院社會保險行政部門制定;生育保險費的提取比例由當地人民政府確定;各級人民政府負責消防工作;縣級以上人民政府對氣象災害防御工作負責組織、領導和協調;基層政府對最低生活保障的審批;特殊困難人員就醫補助由政府統籌協調，民政部門組織實施，衛生、財政部門配合;就學、住房等補助標準由省級人民政府確定;孤兒由地方縣級以上民政部門認定;臨時救濟家庭申請由鄉（鎮）政府直接受理并經審核后簽署意見報縣級人民政府民政部門審批;各級人民政府及有關部門對食品安全風險負有監測和評估、制定標準和檢驗的職責;縣級以上人民政府及其有關部門制定突發事件應急預案并按其要求保證應急物資儲備;省級人民政府及有關部門主導確定和調整最低工資標準的方案、最低生活保障線;縣級以上人民政府民政部門負責流浪乞討人員的救助工作;縣級以上人民政府負有對就業工作的領導和統籌協調、考核和獎勵的職責;如此等等，不一一列舉。這種強調國家機關特別是行政機關以職責的方式強制影響和制約其他主體在社會運行中的能力的規定，無疑會形成特有的“強力”形象，雖然有助于推動社會工作運行，但也將許多社會矛盾集中到國家機關特別是行政機關身上，構成所謂的“官民矛盾”。黨的十六大后，黨和國家特別重視所謂“官民矛盾”的化解，強調三個下放：一是將政府不該管的事下放給市場中的經濟組織和社會組織;二是將上層的部分職責下放到基層，此后全國范圍的社會管理制度和機制創新，就將許多上層政府的職責下放到基層直至社區;三是將“強力”推動的職能下放給能夠“緩和”矛盾的組織和機構，逐步重視社會矛盾的多元解決機制。黨的十七大后，更加重視建設服務型政府和加強社會服務的制度建設。其實，建設服務型政府和加強社會服務，早就得到了應有的重視，一些社會法的規定也早有體現。例如，《人口和計劃生育法》規定的人口計劃生育服務，《就業促進法》規定的就業服務等，只是沒有更大范圍的展開而已。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出建設法治政府和服務型政府及具體要求。一是從經濟體制改革入手，強調健全宏觀調控體系，特別是深化投資體制改革，確立企業投資主體地位，完善發展成果考核評價體系，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況;二是全面正確履行政府職能，特別是加強各類公共服務提供，推廣政府購買服務，加快事業單位分類改革，推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織;三是優化政府組織結構。這一決定及具體要求，無疑將會對中國社會建設領域的政府權力更多轉化為服務義務發揮決定性的深遠影響。

四、中國社會法制度的全面創新

中國社會法制度的全面創新，不僅依賴于理念的創新，而且還直接依靠社會法范圍確定的條件限定。社會法制度的范圍確定，是依據社會法理論創新和理念轉換的衍生品，是社會法具體制度創新的直接依據，其主要是明確社會法制度創新的廣度和深度及其具體制度的運行方式。因為社會法理論創新和理念轉換最終要落實到制度創新上，而社會法的制度創新首先要明確社會法的范圍，這是社會法理論創新和理念轉換的首要著力領域和銜接具體制度的橋梁，不明確社會法的范圍，具體制度創新就難以確定是否屬于社會法制度領域，也難以深度考量與其他制度銜接和協調構成體系。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調：“更好統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為”，“依法維護人民權益、維護社會公平正義、維護國家安全穩定”，通過建立和完善各項法律制度，推進以“著力保障和改善民生”為核心的社會法治發展。

在歷史上，社會法范圍的確定出現過各種學說，主要是：“一分”說，即將社會保障法定位為社會法的學說;〔16 〕“二分”說，即認為社會法既包括勞動法又包括社會保障法的學說;〔17 〕“三分”說，即認為社會法既包括經濟法又包括勞動法和社會保障法的學說;〔18 〕“多分”說，即認為社會法是包括諸多分法律門類的法的學說。日本的星野英一就認為，勞動法、環保法、社會保障法、消費者保護法、公用事業法、教育法、婦女權益保護法、未成年人保護法、老年人權益保障法都是社會法的組成部分。日本的沼田稻次郎所列社會法體系包括勞動法、社會保障法、環境法、消費者保護法和教育文化法?！?9 〕《元照英美法律詞典》將社會立法定義為：“是對具有顯著社會意義事項立法的統稱，例如涉及教育、住房、租金、保健、福利、撫恤養老金及其他社會保障等方面?！?〔20 〕中國有學者認為：“社會法主要規定社會保險、社會補償、社會福利、社會救濟等制度?！?〔21 〕“‘社會法’應當涵蓋這些領域，即由人口立法、勞動立法、社會保障立法、環境保護立法等組成社會法的體系。” 〔22 〕筆者曾經將上述觀點歸納起來，提出社會法是包括人口法、勞動法、社會保障法、環境法、城鄉建設法、社區安全法的體系?！?3 〕

近期筆者依據“扶權論”，并對“扶權”對象類型化，提出社會法的體系 〔24 〕：（1）社會護救法。包括：社會預護法（對應可能面臨痛苦或危險的人群，包括社會保險法、安全預護法）;社會扶助法（對應貧困人群，包括社會低保法、特殊困難人員補助和援助法、社會扶貧法）;社會解救法（對應身臨危境的人群，包括生活無著人員解救法、事故的危難解救法、災害和突發公共事件的危難解救法）。（2）社會促進法。包括：就業促進法（對應勞動就業的人群，包括就業服務法、就業援助法）;社會事業促進法（對應社會事業保障的人力資源，包括教育事業促進法、衛生事業促進法、人口服務事業促進法）;社會捐贈促進法（對應需要社會接濟的人群，主要是社會捐助法）。（3）社會優待法。包括：社會照顧法（對應老年人、未成年人、殘疾人，包括老年人社會照顧法、未成年人社會照顧法、殘疾人社會照顧法）;社會補償法（對應自愿履行道德義務中遭受人身和財產損失的人群，包括軍人社會補償法、見義勇為者社會補償法、志愿者致害的社會補償法）。（4）社會維權法。包括：職工和婦女權益維護法（對應需要維護權益的職工和婦女，包括工會維權法、婦女維權法）;勞動爭議處理法（對應勞動爭議雙方，包括勞動調解仲裁法、勞動爭議訴訟法）;信訪維權法（對應需要維護除勞動權益和司法受理的維權案件之外的合法權益的人群）。

當然，目前仍然有相當一部分學者認為社會法的制度只包含勞動法律制度和社會保障法律制度。

對于勞動法律制度，是否全部屬于社會法，在學界是有爭論的。筆者認為，其既涉及民事法關系，又涉及經濟法關系，還涉及社會法關系，應當歸入民法、經濟法、社會法等制度中。例如，勞動合同法實質體現了平等、等價有償的原則，應當歸于民法，盡管其中存在社會基準，但平等、等價有償的核心沒有變;工資總量的宏觀調控制度，應當歸于經濟法;勞動就業制度、職業培訓制度，應當歸于社會法的社會促進（就業促進、教育事業促進）制度;社會保險制度、最低工資制度、勞動安全制度，應當歸于社會法的社會護救（社會預護、社會扶助、社會解救）制度;集體談判制度（實質是社會力量主導的維護勞動者權益制度）、工會維權制度、勞動爭議處理制度，應當歸于社會法的社會維權（維護勞動權益）制度。

關于社會保障法律制度，學界多認為應當包括社會保險法、社會救助法、社會優撫法和社會福利（公共福利、職業福利、專門福利）法?！?5 〕筆者認為，應當對其作出重新分割，即將其中的社會保險法律制度、社會救助法律制度、公共福利中的住房福利制度歸于社會護救制度;將社會優撫法律制度和部分社會福利（職業福利、專門福利）法律制度歸于社會優待制度;將公共福利中的教育福利、醫療保健福利制度歸于社會促進制度。這是基于各項制度針對人群的特定范圍和基本特質的劃分等得出的結論。

但也必須看到，有越來越多的學者持“多分說”，也有許多學者專門研究勞動法律制度和社會保障法律制度之外的社會法制度，例如關于社會促進等制度的研究，多見于學術論文，也有相關著作和教材。〔26 〕近些年來，關于就業促進法律制度的研究以及與此聯系密切的人口生育、未成年人、婦女、老年人（包括延遲退休）和教育培訓、醫療保健等制度的研究越來越多，內容越來越豐富;不僅如此，學界也越來越重視社會組織維權、社會捐贈等方面的研究。

根據社會法的理性求變，社會法制度的創新將會隨之更加全面和具體的展開。筆者通過如下列舉方式來表達這一展開的情形，雖然不構成全部，但亦可說明問題。

新的時期，社會治理的理念將深刻影響社會法的制度建設。治理既包括各方面的科學管理，也包括法治、德治、自治、共治等內涵。社會治理強調政府治理和社會自我調節、自治良性互動，更強調在市場經濟條件下發揮經濟手段、法律手段、道德手段、宣傳教育手段的作用，是一種“扁平化”的社會規則運行方式。社會治理也是社會建設過程中的治理，主要是社會護救方面、社會促進方面、社會扶持方面、社會維權方面的治理，是一個整體機制和體制的體系。筆者認為，今后社會法的立法和修訂，將遵循上述理念展開。例如，社會保險，將轉向注重保險機構的中心地位，被保險人選擇保險公司和醫務人員，醫務人員與保險公司掛鉤并接受醫療費用的監督，國家根據保險公司的投保人數給付相應的社?；?。再如，社會扶助和社會救援的資金給付，將轉向慈善機構和相關組織為給付主體，他們以分工內的給付對象為支點和基準，吸納社會公眾的捐贈資金，國家根據基準比例投入一定的基金，慈善機構和相關組織在公開原則下運作;教育事業促進也越來越向自主辦學方向發展，國家和社會共同出資并且明確分工，學校以基金會或者董事會形式進行管理和運營，國家進行考核和評估，如此等等。這樣的以社會組織為中心的市場化運作模式應當是今后一段時期社會治理創新的立腳點和歸宿。

新的時期，社會作用的理念將深刻影響社會法的制度建設。首先，發揮社會組織作用的重要舉措是政府向社會力量購買服務。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，推廣政府購買服務，加大政府購買公共服務力度。2013年9月26日國務院辦公廳下發的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》規定了購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理、績效管理等內容。其次，社會建設的公眾參與是一個更為寬泛的、很難操作的系統，其主體、權利義務和運行方式等都很難明確。但是，這些并不能阻礙社會建設公眾參與的進程。從理論上說，任何主體都可以被塑造，其權利義務和運行方式等也可以根據客觀條件和量變程度展開制度安排。從實踐來看，黨的十七大以來，已經出現了許多社會建設公共參與的方式;一些發達國家也有許多值得借鑒的經驗。筆者認為，中國的社會建設公共參與將會向更加寬泛和制度化建設方向發展，包括在公共參與社會護救、社會促進、社會優待、社會維權等方面展開制度化建設。

新的時期，社會義務的理念將深刻影響社會法的制度建設。首先，政府履行服務義務，就是將為社會、為公眾服務作為政府存在的、運行和發展的基本宗旨，在社會本位和公民本位理念指導下，按照法定分工，通過法定程序，履行的為社會和公眾服務的義務。筆者前些年曾撰文認為，政府在社會建設中應當成為義務主體，成為社會服務的主體?！?7 〕近一百多年來，許多資本主義國家為了減少社會與國家的矛盾，維護統治集團的根本利益，都紛紛通過立法賦予政府一定的社會責任，諸如救助貧困人群的社會責任、應對突發事件維護社會安全的社會責任以及與福利國家理念相應的增進社會公益的社會責任，等等。中國從維護廣大勞動人民的根本利益出發，也通過立法賦予政府在社會護救、社會促進、社會扶持、社會維權等方面的社會責任。這里體現了社會公眾的共同受益。在這樣的法律關系中，國家是社會利益的提供者和保障者，并由此形成政府一方對全體社會公眾的提供和保障社會利益的行政責任?？梢?，增大政府對全體社會公眾的提供和保障社會利益的行政責任，是社會義務的本質的體現。其次，社會服務義務還包括基層組織和社會組織的社會服務義務。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要以社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺;適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔?？梢哉f，政府的社會服務義務加上基層組織和社會組織的社會服務義務，構成全部社會服務義務，是社會義務的主要部分。其中，因為政府手中的資源較為豐厚，因此政府的社會服務義務在相當長的時期中仍占突出的地位。