基層公務員高效培訓系統(tǒng)的構建與實施路徑選擇

摘 要：基層公務員執(zhí)政能力與水平的高低直接影響著基層公共組織的效率。為此，本文結合湖南基層公務員培訓的現(xiàn)狀，探討了適合基層公務員高效培訓系統(tǒng)的思路、原則，整體設計了高效培訓系統(tǒng)的架構與運行機制。在此基礎上，提出了建立和完善基層公務員培訓制度，立足培訓需求，全面統(tǒng)籌規(guī)劃和注重全過程管理，提升培訓質(zhì)量等適合湖南基層公務員高效培訓系統(tǒng)運行的相關措施。

關 鍵 詞：基層公務員；培訓質(zhì)量；培訓系統(tǒng)

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）08-0001-06

收稿日期：2015-05-20

作者簡介：李丙紅（1976—），女，湖北荊州人，湘潭大學公共管理學院副教授，碩士生導師，管理學博士，研究方向為公共部門人力資源管理。

基層公務員是指在縣、市級（含縣、市級）以下機關工作或行政級別為處級（含處級）以下職位，依法履行公職、納入國家行政事業(yè)編制，工資福利由國家承擔的公務人員。[1]基層公務員作為縣、市級（含縣、市級）以下政府各項職能的主要承擔者和直接執(zhí)行者，其素質(zhì)和能力直接關系到公共組織的效率，關系到執(zhí)政能力與水平的高低。可以說，在行政手段日趨多元的情況下，基層公務員培訓有必要提升到一定的層次與高度。我國自1993年起即頒布了公務員（含基層公務員）培訓的相關規(guī)定，但從實際培訓情況來看，效果不盡理想。因此，構建基層公務員高效培訓系統(tǒng)，確定有針對性和實效性的培訓內(nèi)容，建立有效的、可操作執(zhí)行的培訓效果評估體系，是建立高素質(zhì)、適應性強的基層公務員隊伍，改變基層國家政策執(zhí)行者的思維方式和工作理念的根本途徑。[2]

一、湖南省基層公務員培訓存在的問題

從目前湖南省基層公務員培訓與效果評估情況來看，大多數(shù)培訓主體與培訓對象對基層公務員的培訓理念和重要性認識不夠，甚至有相當多的培訓主體認為只要根據(jù)國家相關政策或上級部門要求舉辦培訓即可，至于怎么培訓、達到了什么樣的效果、如何進行有效評估則無關緊要。筆者認為，之所以出現(xiàn)上述情況，除了培訓主客體存在認知上的偏差之外，更多地是因為現(xiàn)有的培訓系統(tǒng)與效果評估體系存在問題。基于對湖南省基層公務員培訓主客體的抽樣調(diào)查與部分訪談結果，湖南省基層公務員培訓存在的主要問題體現(xiàn)為以下兩個方面：

（一）缺乏對基層公務員培訓系統(tǒng)的整體設計

⒈培訓主體單一。就目前湖南省基層公務員的培訓主體而言，基本上沿用了我國干部管理培訓主體制度，形成了在中央領導下，中組部主管，各級黨校、行政學院、干部學院為主的培訓主體。培訓主體的開放度和競爭性不強，[3]沒有構建起高校、社會培訓機構積極參與的培訓主體網(wǎng)絡體系，培訓主體的師資主要來源于黨校、行政學院的專職教師，沒有建立起由具有實踐經(jīng)驗的企業(yè)經(jīng)營管理人員和各類各級專業(yè)人員組成的兼職教師隊伍。因此而導致的結果是：由于基層工作的實際情況，在培訓時間與精力上基層公務員很難滿足現(xiàn)有培訓主體的培訓要求，培訓效果不夠明顯。

⒉培訓形式簡單。目前，湖南省基層公務員的培訓方式主要以課堂講授為主，強調(diào)理論教育，同時輔以參觀學習和調(diào)研等方式。在時間上以短期培訓為主，并且課堂教學局限于培訓機構提供的教室內(nèi)，研究式、教師學員相互探討式、案例講解與分享體驗以及角色模擬與拓展訓練等培訓形式很少。其結果是大多數(shù)參與培訓的基層公務員對現(xiàn)有培訓缺乏興趣，學習的積極性、主觀能動性不強。

⒊培訓內(nèi)容缺乏針對性。據(jù)參加過培訓的基層公務員反映，目前的培訓內(nèi)容更多地關注宏觀層面的能力培訓，培訓內(nèi)容比較陳舊，更新較慢，與實際聯(lián)系不緊密。沒有對新入職公務員、中層公務員以及高級公務員的崗位勝任能力進行區(qū)分，在培訓內(nèi)容上沒有分層級、分職位、按需求進行設計，沒有考慮不同培訓主體的能力差異，特別是對于不同職位的基層公務員所涉及的具體培訓內(nèi)容很少。

（二）效果評估體系不完善

⒈評估指標設計不合理。對于基層公務員培訓效果評估指標的研究一直是學者們研究的熱點問題，但從目前的實踐操作來看，其對于評估指標體系的研究大部分集中在理論層面，僅有對培訓教材、師資等方面的研究，沒有針對培訓對象在實際工作崗位的能力提升以及組織績效改進與否方面進行指標設計。由于評估指標設計不合理，導致政府部門花費了大量人力、物力與財力的培訓工作流于形式。

⒉評估流程不完整。對于評估流程的研究，最早來源于Kirkpatrick于1959年提出的柯式模型。在該模型中，完整的評估流程至少包括培訓前、培訓中與培訓后三個方面。但就目前湖南省基層公務員的評估流程看，往往集中在培訓后這一流程或環(huán)節(jié)。現(xiàn)有的評估流程不完整，導致了基層公務員培訓“重數(shù)量不重質(zhì)量、重結果不重過程”，進而使培訓難以收到令人滿意的效果。

⒊評估內(nèi)容片面化。現(xiàn)有評估流程的不完整也在一定程度上導致了評估內(nèi)容的片面化。現(xiàn)有的評估內(nèi)容大多集中在學員對于培訓機構教學組織管理各個方面的評價上，缺乏對培訓對象需求的分析，缺乏對培訓項目的可執(zhí)行性分析以及培訓中的培訓計劃執(zhí)行情況、參與者的參與狀況等方面的內(nèi)容。評估內(nèi)容的片面化在很大程度上影響了評估效果的準確性。

二、湖南省基層公務員高效

培訓系統(tǒng)的構建

（一）構建思路

重點對接國內(nèi)外宏觀環(huán)境與組織現(xiàn)狀，結合培訓對象的層級與崗位任職要求，確定培訓目標。依據(jù)培訓目標，合理安排培訓內(nèi)容；依據(jù)培訓內(nèi)容的實際要求，選擇培訓主體和培訓方法；根據(jù)培訓方法的具體要求，投放相應的培訓設施，配置相應的培訓經(jīng)費。即以培訓目標為突破口，以提升基層公務員的理論素質(zhì)和實際能力為根本出發(fā)點，注重培訓課程的多元化，建立起專兼結合的師資隊伍。在提高基層公務員實踐能力、綜合能力的基礎上，切實提高基層公務員培訓的整體質(zhì)量和水平。

（二）構建原則

1.高效性原則。首先，基層公務員培訓系統(tǒng)的高效性體現(xiàn)在確立以提升基層公務員的實踐能力和綜合能力為重點的培訓目標上，即深入分析基層公務員的個體差異，對組織需要和崗位任職的實際情況有所掌握。其次，對培訓要素做到高標準，嚴要求，如培訓師資隊伍素質(zhì)高、培訓內(nèi)容具有針對性、培訓方法靈活、培訓設施先進、培訓經(jīng)費充足等。再次，應具有良好的培訓內(nèi)外部環(huán)境以及高效能的運行機制。換言之，要使基層公務員培訓質(zhì)量與水平達到培訓設置的預期目標，必須貫徹高效性原則。

2.實際運用原則。制定基層公務員培訓計劃，既要以國家公務員培訓的相關規(guī)定為指導或依據(jù)，又要對培訓對象的培訓需求進行分析。即認真分析所屬區(qū)域公務員的職級層次與本崗位的任職資格能力需求，以此為培訓內(nèi)容的制定提供依據(jù)；同時，結合本區(qū)域政府工作的重點與要解決的難點問題，合理安排培訓內(nèi)容。只有堅持實際運用原則，基層公務員培訓才能收到良好的效果。

3.全面性與動態(tài)性相結合原則。基層公務員培訓所涉及的人力、物力等諸多要素之間存在必然聯(lián)系，因此，構建基層公務員高效培訓系統(tǒng)，必須遵循全面性原則，追求整個系統(tǒng)的成本最小化與收益最大化。同時，基層公務員培訓系統(tǒng)不是封閉的，在實施過程中必然受到內(nèi)外部環(huán)境的影響，對此，必須依據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化與培訓對象的需求不斷進行調(diào)整，形成一個可持續(xù)發(fā)展的動態(tài)系統(tǒng)。

（三）系統(tǒng)構成

按照系統(tǒng)構成的基本要件及我國公務員培訓的實際情況，可以將基層公務員培訓系統(tǒng)的構建分為三大部分，即基層公務員培訓的輸入子系統(tǒng)、轉換處理子系統(tǒng)和輸出子系統(tǒng)。具體構建圖如下所示：

1.輸入子系統(tǒng)。基層公務員培訓系統(tǒng)的輸入子系統(tǒng)主要由外部環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境、培訓對象以及與之相適應的培訓目標構成。該子系統(tǒng)的外部環(huán)境指的是國際、國內(nèi)政治與經(jīng)濟形勢，我國政府制定的方針政策以及區(qū)域發(fā)展形勢等。內(nèi)部環(huán)境指的是培訓對象的組織發(fā)展狀況、發(fā)展目標以及組織績效、公眾對組織的滿意度等。結合內(nèi)外部環(huán)境與培訓對象的實際情況（崗位任職要求、個體素質(zhì)差異）確定有針對性的培訓目標，共同構成了基層公務員培訓輸入子系統(tǒng)。

2.處理子系統(tǒng)。基層公務員處理子系統(tǒng)指的是如何將培訓目標有效地轉化為擬達到的培訓效果時所必須具備的要素，如行之有效的培訓內(nèi)容，高效的培訓主體與相關師資，適當?shù)呐嘤柗绞健⒎椒ㄒ约盀橥瓿上嚓P培訓任務，達到培訓目的所具備的相關設施與所需要的培訓經(jīng)費等。從以往基層公務員培訓的實踐來看，處理子系統(tǒng)運行與實施的好壞是影響整個培訓目標能否實現(xiàn)的關鍵因素。因此，在構建基層公務員培訓系統(tǒng)時要注重對處理子系統(tǒng)功能要素的有效配置與設計。

3.輸出子系統(tǒng)。基層公務員培訓系統(tǒng)的輸出子系統(tǒng)主要包括個人能力提升等級、組織效果以及社會效益三個方面。如公務員個人的理論素養(yǎng)提升，實踐技能與溝通協(xié)調(diào)能力的提升，基層領導的決策、組織執(zhí)行能力以及組織的凝聚力與組織服務水平、公眾滿意度以及社會效益等。

以上三個子系統(tǒng)之間相互影響，相互作用。輸入子系統(tǒng)為輸出結果的評價提供了有效的依據(jù)；反之，輸出子系統(tǒng)輸出的結果能有效檢驗培訓是否達到了相應的培訓目標，這也是基層公務員培訓效果評價的主要指標之一。

（四）運行機制

湖南省基層公務員培訓系統(tǒng)的運行機制主要包括以下幾個方面：

1.做好基層公務員培訓需求分析，包括組織的內(nèi)在要求，崗位認知能力需要和個人知識、能力的需求差異。只有詳細分析基層公務員培訓中的有效需求信息，才能為培訓內(nèi)容的制定、培訓方式的選擇、相關師資的選用提供決策依據(jù)，才能夠進一步提高基層公務員培訓的針對性，使培訓質(zhì)量與水平得到明顯提升。

2.確定培訓擬達成的目標。培訓目標的確定依據(jù)來源于對基層公務員培訓效果的分析。基層公務員培訓的目標既可以是基層領導能力與決策能力的提升，也可以是基層公務員道德標準、職業(yè)規(guī)范、組織行為等的強化，還可以是基層公務員個人職業(yè)能力提升、職業(yè)生涯規(guī)劃與心理調(diào)適等等。

3.選擇合理的培訓內(nèi)容、培訓方式與師資隊伍。 對于培訓主體而言，要實現(xiàn)培訓目標，就要對培訓內(nèi)容進行合理的選擇，針對培訓內(nèi)容與學員的差異，確定哪些是必須培訓的內(nèi)容，哪些應普遍講授，哪些應按照個體差異有所側重等等。在選擇合理的培訓內(nèi)容的基礎上，要按照內(nèi)容的難易程度與培訓對象的個體差異與接受程度選擇行之有效的教學與培訓方式，并輔以具有較高理論水平與實踐經(jīng)驗的師資隊伍來完成培訓工作。

4.實施方案與結果反饋。基于已經(jīng)選擇的培訓內(nèi)容、方式與師資隊伍，合理安排實施方案，因為基層公務員培訓方案的實施是整個培訓系統(tǒng)運行的核心環(huán)節(jié)。實施方案的優(yōu)劣（培訓內(nèi)容是否合理、培訓方法是否得當、培訓設施是否完備、培訓經(jīng)費是否充足）能夠?qū)ε嘤栃Чa(chǎn)生直接的影響。同時，作為實施效果檢驗與評價的結果反饋是整個培訓系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)之一。培訓結果反饋不僅有利于評價基層公務員個體的能力差異，而且可以有效指導培訓工作的改進以及基層公務員培訓系統(tǒng)要素的優(yōu)化與合理配置，進而促使其效能最大化。

三、湖南省基層公務員高效培訓

系統(tǒng)的實施路徑

（一）建立和完善基層公務員培訓制度

基層公務員培訓制度體系的主要內(nèi)容為：分層分類管理制度、激勵制度、考核制度、經(jīng)費管理制度，以及為基層公務員培訓提供必要的政策支持等。[4]

分層分類制度主要是指在對公務員培訓之前，對不同崗位的基層公務員培訓的側重點進行分層，對不同崗位、不同級別、不同類型的基層公務員進行分類。只有在基層公務員培訓過程中做好分級管理、分類指導，才能形成省級政府指導、市縣執(zhí)行，同級不同崗、同崗不同內(nèi)容的高效運行的培訓體系，才能確保基層公務員培訓收到良好的培訓效果。

激勵制度與考核制度是充分調(diào)動基層公務員參與培訓的積極性和充分發(fā)揮學習主觀能動性的制度保障。目前，湖南省基層公務員參與培訓積極性不高的原因之一就是缺乏有效的激勵制度。為此，對基層公務員參與學歷進修、繼續(xù)教育以及函授教育的要給予相應的學費報銷和物質(zhì)獎勵。同時，應建立基層公務員培訓與錄用相結合的考核制度，即新入職的基層公務員必須參與崗位培訓，培訓不合格的一律不得從事基層公務員工作；應著重考量擬晉升的基層公務員的培訓結果，對培訓不合格的不得提拔、晉升。

經(jīng)費一直是制約湖南省基層公務員培訓效果提升的因素之一。作為基層培訓主體，由于經(jīng)費不足，導致培訓師資水平不高，培訓方式局限于課堂理論講授，培訓的軟硬件設施落后，進而使得培訓效果不夠明顯。要實現(xiàn)基層公務員培訓所設置的目標，首先，各級政府部門應加大對基層公務員培訓經(jīng)費的投入力度，各級財政部門應將各縣區(qū)、街道的基層公務員培訓經(jīng)費列入年度財政預算之中，以確保基層公務員培訓任務的順利完成。其次，各級政府應當鼓勵不同的培訓機構承擔基層公務員培訓任務，通過公開招投標的方式選擇合適的社會機構完成培訓工作，以節(jié)約相應的培訓經(jīng)費，提升培訓的效果。

（二）立足培訓需求，全面統(tǒng)籌規(guī)劃

基層公務員培訓要嚴格按照需求分析結果進行多層次、多維度的系統(tǒng)設計。只有依據(jù)培訓需求分析，才能有的放矢地確定培訓目標，設計適當?shù)呐嘤杻?nèi)容，選取有效的培訓方法，配備合適的培訓師資。與此同時，應依據(jù)需求分析結果，全面統(tǒng)籌規(guī)劃實施方案，做好培訓工作的頂崗設計，做到培訓工作重實踐、重能力、重發(fā)展。筆者認為，基層公務員培訓的全面性與統(tǒng)籌性主要表現(xiàn)為：首先，要注重培訓與基層公務員成長規(guī)律相結合，統(tǒng)籌基層公務員培訓與個人成長之間的關系或內(nèi)在聯(lián)系；[5]其次，要全面了解和掌握基層公務員在不同工作崗位所需的基本工作能力、文化知識以及應具備的政治理論水平；再次，要做到統(tǒng)籌安排基層公務員培訓對象、培訓主體以及培訓設施與經(jīng)費。

（三）注重全過程管理，提升培訓質(zhì)量

提升湖南省基層公務員培訓質(zhì)量，必須最大限度地提升基層公務員的執(zhí)政能力和個人素養(yǎng)以及組織的整體形象。[6]必須做好培訓前期的培訓需求調(diào)研工作，加強對培訓過程的管理以及培訓后的評估體系和評估結果的應用。運用PDCA全面循環(huán)的質(zhì)量管理理念和方法，強調(diào)全員參與、全面管理。在培訓過程中，做好培訓主體之間的有效協(xié)調(diào)，保障培訓各環(huán)節(jié)銜接流暢。對培訓結果的應用要合理精細，不能采用粗放的評估管理方式來對待評估結果。要做到培訓活動程序化、教學環(huán)節(jié)合理化以及評估環(huán)節(jié)與質(zhì)量標準化。只有運用全過程、全員參與式的管理手段和方法，才能有效地提升湖南省基層公務員培訓的整體質(zhì)量與效益。

【參考文獻】

[1]繆裕玲.服務型政府視角下的基層公務員培訓系統(tǒng)研究[D].南京工業(yè)大學碩士學位論文，2014.9-10.

[2]李曉玲.河北省鄉(xiāng)級公務員培訓效果評估體系研究[D].河北科技大學碩士學位論文，2012.2-3.

[3]曉山.努力創(chuàng)建中國特色世界先進的干部教育培訓體系[J].中國浦東干部學院學報，2014，（07），6-9.

[4]施慧蓉.基于能力開發(fā)的基層公務員培訓體系研究[D].蘇州大學碩士學位論文，2010.30-34.

[5]魯春艷.加強統(tǒng)籌培訓性 提高干部教育培訓質(zhì)量[J].東方企業(yè)文化，2015，（02）：60-61.

[6]康寧.加拿大公務員培訓的特點及啟示[J].宏觀經(jīng)濟管理，2014，（03）：91-92.

（責任編輯：高 靜）