從碎片化到整體性：基于整體性治理的湘江流域合作治理研究

摘 要：目前，湘江流域地方政府間的合作治理在治理理念、權力分配、組織權威、激勵機制等方面還存在碎片化傾向，導致合作治理難以取得實質性效果。整體性治理理論在價值取向、治理結構、運行機制及治理方式等方面與湘江流域合作治理中地方政府關系的協調具有內在耦合性。因此，要改變湘江流域地方政府合作中的碎片化現狀，需要以整體性治理理論的核心思想為指導，樹立整體協同的治理理念，形成扁平化網絡治理結構，建立垂直統一的治理體制，構建協調整合的治理機制，從而促使湘江流域從碎片化治理走向整體性治理。

關 鍵 詞：湘江流域；整體性治理；碎片化；整體性

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）08-0014-010

收稿日期：2015-03-16

作者簡介：豐云（1980—），女，湖北黃岡人，湖南廣播電視大學副教授，研究方向為公共服務與區域管理。

湘江是湖南省的母親河，流經湖南省13個地級市中的8個，但湘江的污染問題非常突出，特別是近年來相繼發生了多起污染事件。湖南省委省政府高度重視湘江流域的治理與保護工作，投入了大量的人力、財力和物力，出臺了一系列的治理政策，就整體而言，治理成效顯著。然而，從長遠來看，湘江流域面臨的生態問題仍然十分嚴峻，治理之路困難重重。

一、碎片化：湘江流域治理中地方政府間

合作的現實困境

為共同應對湘江流域邊治理邊污染的局面，自2008年湖南省政府成立湘江流域水污染綜合整治委員會以來，在湘江流域治理歷史上首次形成了流域同防同治的格局，使合作治理取得了一定的成效，但合作治理中存在的碎片化問題仍十分明顯。

（一）合作治理共享理念的碎片化

湘江以水為紐帶，將流域內上、中、下游捆綁成一個具有復雜關系的統一整體，使流域各地具有不可分割性。但是，流域內相關地方政府并沒有達成合作治理的共識，沒有樹立整體性的合作治理理念。各地方政府都是各自行政區利益的集中代表，都有獨立的價值取向和利益選擇，在具體行動中，都從本地區的利益出發，而對跨域公共治理問題認識不足。受這種傳統的碎片化的行政思想影響，湘江流域內地方政府在參與湘江流域合作治理前，奉行的是狹隘的地方利益觀，即都以各自地方利益為根本出發點來權衡參與合作治理的投入和收益，并以此為標準來決定是否參與湘江流域合作治理。在政府關系上，受分割的行政區劃的影響，流域內地方政府多注重縱向上與上級政府的關系，沒有認識到其與流域內的其他地方政府之間的整體性與利益的一致性，沒有意識到與流域內其他地方政府之間的橫向合作關系。目前，關于湘江流域的治理，基本上奉行政府壟斷治理的理念，強調政府在湘江治理中的決定性作用，缺乏相應的激勵機制，也沒有將社會組織和公眾納入合作治理中并發揮積極作用。

（二）合作治理權力分配的碎片化

首先，湘江流域合作治理權力分配的碎片化表現為流域管理體制上的權力分配碎片化。湘江流域現行的管理體制是一種流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，即湘江流域分屬于8個不同的行政區。如水利部門是水資源管理的行政主管部門，但水利部門缺乏配套的機構設置和有效的管理措施，監控權和執行權有限，很難承擔起跨區域、跨部門的整體協調和綜合治理重任。因此，在實踐中，由于缺乏統一、權威、強有力的流域管理機構，使得湘江流域的水管理權力基本被8大權力平等的行政區分割，行政分割下的流域管理體制忽視了流域生態系統的平衡性，忽視了流域的整體性與行政區的分割性之間的矛盾，導致了流域內各有關部門各自為政的局面以及流域治理權威的碎片化。其次，湘江流域合作治理權力分配碎片化還表現為流域不同部門之間的權力分割上。在現有的湘江流域管理體制框架中，一直面臨著“九龍治水”的局面。如：水利部門作為水行政主管部門，主要負責水量調度問題；環保部門作為水污染防治行政主管部門，主要負責水質問題；農業部門負責水生生物保護問題；林業部門負責濕地資源保護問題，等等，由此產生了政策沖突、管理漏洞和責任模糊等一系列問題。

（三）合作治理組織權威的碎片化

為有效推進湘江流域合作治理工作，湖南省于2008年成立了湘江流域水污染綜合整治委員會，但由于其只是一個協調性機構，主要職責局限于水利開發、工程建設和防災減災，對湘江水量和水質沒有管理權，其行政管理主體地位和行政執法地位沒有得到法律法規的確認，因而缺少權威性，在機構運行與協調方面，難以實現對流域的統一管理。2013年，湖南省政府又成立了湘江保護協調委員會和湘江重金屬污染治理委員會，但這兩個委員會掛靠在不同的管理部門，仍沒有突破對湘江水資源的利用和對湘江水環境保護的分割治理模式。湘江流域合作組織權威的碎片化導致了合作協調組織被架空或虛置，雖然湖南省政府也出臺了一些相關政策，但大多都是從行政管理角度做出的指導性規定，可操作性不強。在實踐中，湘江流域8市地方政府之間的合作不是依靠法律手段或市場機制，而是依靠地方領導人之間的協商或上級政府的命令，依靠領導人之間的承諾。這種合作一般采取協商或會談的形式，沒有固定的談判機制，政府之間合作的組織化、行動的制度化程度相對較低，缺少一個統一的權威組織機構，缺少一個長效而穩定的平等對話平臺，缺少制度化的協商與決策機制和相應的法律救助機制。不僅如此，現有的合作也基本停留在各種會議層面，停留在地方領導人的個人承諾層面，一旦地方領導人職務變動，將會導致合作共識的喪失和合作權威的分散，最終使合作治理不了了之。

（四）合作治理激勵機制的碎片化

合作治理激勵機制的碎片化難以發揮流域內相關主體的積極作用。主要表現為：一是利益補償機制不健全。湘江流域覆蓋面廣，流域內環境問題較為復雜，各地方經濟發展不平衡。目前，湘江流域治理仍是以行政區為單位，各地方政府承擔行政區內的所有污染治理成本，既不考慮其污染源是否在本行政區內，也不考慮治理的最大受益者是否在該行政區內。如湘江流域上游的永州、郴州等地區，相對于下游的長株潭地區而言，經濟發展水平相對落后，地方政府難以提供流域治理所需的大量財政資金；但其水質相對較好，因而治污的真正受益者是下游長株潭地區。根據我國區域治理財政分擔原則，盡管下游長株潭地區財政實力明顯優于上游的永州、郴州等地區，但永州、郴州等地區仍得不到下游地區相應的資金補償。由于缺乏協調流域上下游的利益補償機制，因此，挫傷了上游地方政府合作治理的積極性，甚至有可能選擇不合作。二是信息共享機制不健全。湘江流域相關政府部門掌握著與流域管理相關的信息，在實踐中，盡管某些部門對于地方信息共享已取得了共識，但受分散式的要素管理體制的限制，出于部門管理慣性或自身利益，各相關部門往往不愿意或至少不會主動將其掌握的信息與其他部門共享。同時，因為湘江流域沒有權威的專門合作組織，缺乏有效的信息共享平臺，也使得各地方政府無法有效地共享信息。三是社會參與機制不健全。湘江流域治理是個復雜工程，離不開流域內社會組織與公眾的大力支持與廣泛參與。雖然在湘江流域治理過程中有一些志愿組織的參與，但不可否認的是，由于參與機制及參與條件缺失，參與湘江流域治理的個人和社會組織不僅數量有限，而且力量也比較薄弱，大部分公眾和社會組織對參與湘江流域治理的熱情并不高。此外，交界水質聯合監測機制、聯合監測執法機制、行為約束機制等不完善以及相關處罰力度不夠等也都制約了湘江流域合作治理的成效。

二、耦合點：整體性治理理論與湘江流域

合作治理中地方政府關系的考量

整體性治理理論的最早提出者為佩里·希克斯。整體性治理理論著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。[1]其核心思想在于立足于整體主義思維方式，通過協調、整合機制的構建，充分發揮多元主體的整體優勢，為公眾提供無縫隙的公共產品和服務。毋庸置疑，整體性治理理論與湘江流域合作治理中地方政府關系的協調具有高度的相容性，具體而言：

（一）價值取向耦合：合作共贏

由于流域生態的整體性與不可分割性，使得流域內的公共問題突破了傳統行政區劃的剛性約束，超越了單一行政區政府的功能范圍，單靠某一個地方政府、某一個主體，不但不可能解決問題，而且由于單個主體的自身利益最大化考量及本身固有的經濟理性，容易導致流域治理“公地悲劇”的發生。因此，流域公共問題的復雜性以及單一治理主體的局限性決定了流域治理應樹立合作共贏的理念。整體性治理理論以整體主義為思維方式，倡導以滿足需求、解決問題而非原來的以行政邊界、以政府職能來配置各種資源，強調各行動主體之間的合作、共享、協調、整合，這一理念恰恰符合流域治理所追求的價值特性。可見，整體性治理理論與流域公共治理在價值取向上具有內在契合性。整體性治理著眼于整體，可以打通流域的行政區邊界，促使流域內各地方政府不再以地方利益為行動導向；整體性治理強調協作與共享，可以打破政府單獨治理的格局，促使各地方政府、各政府部門、各相關社會組織和公眾共同參與治理；整體性治理著眼于問題的解決，各相關治理主體將以合理配置資源為行動指南。

（二）治理結構耦合：橫向網狀

流域治理由縱橫交錯多樣化的行動者所組成，但在實踐中，流域管理機構權威不夠，難以統一管理流域內的公共事務，其他相關社會組織和公眾雖然也有一定程度的參與但話語權相對較少，因此，現行流域治理結構是一個以流域內各地方政府為主體的單邊科層制治理結構。而整體性治理的治理結構既不能是以權威和行政命令為協調手段的科層制，也不可能是合同制和契約關系的市場組織，整體性治理與網絡狀結構是耦合的，[2]各相關主體的行動基礎是基于一種共同的使命，他們之間的關系是橫向的、平等的。可見，整體性治理倡導基于共同使命、共同準則的扁平化、平等式的跨界網絡治理結構設計，強調治理層級的整合及公私部門之間的整合，這種網絡狀的組織設計能夠促使湘江流域治理消除分割管理模式下地方政府各自為政的弊端，能夠引導流域治理走出碎片化的思維定勢，構建一種多元參與、跨界協作、運轉協調的治理結構，形成流域內不同治理主體之間的平等、和諧、伙伴關系。

（三）運行機制耦合：協調整合

在流域網絡治理結構中，各行動者代表不同的利益，有不同的價值與行動取向，而且某些利益與政策取向是相互沖突的，但各行動者之間的地位是平等的，沒有一個行動者能夠擁有絕對的權威和足夠的權力來影響并支配其他行動者的行動，因此，政出多門、職責交叉、各自為政的現象大量存在。而整體性治理以部門間相互信任與自覺承擔責任為前提，采用溝通、協商、談判等整合、協調的運作機制，通過政策整合、規章整合、服務整合和監督整合，協調不同主體之間的利益關系，以實現各政策目標的一致性，政策執行手段的相互聯合性。可見，整體性治理強調通過內部合作、外部協調的整體性運作方式，整合不同主體之間的資源和政策，協調政府縱向層級結構和橫向部門結構之間的利益關系。這不僅是對流域內多元主體碎片化治理現實困境的有力回應，而且有利于整合流域內相關資源和政策，有利于多元主體利益關系的協調，有利于推動流域治理的可持續發展。

（四）治理方式耦合：多元參與

從治理主體的構成看，湘江流域治理涉及流域管理機構、流域地方政府、流域相關社會組織及公眾在內等多元主體，但實際上，在現行條塊分割流域治理體制下，管理權基本上被流域行政區所分割，而將作為利益關聯者的流域服務對象——社會公眾遠遠排除在流域管理體制之外，公眾只能被動地接受各相關利益者的安排和政策調整。而整體性治理所倡導的治理方式不再是依靠政府發號施令、自上而下實現的，而是以公眾需求為基本出發點，以相關利益者的自愿參與、自下而上的方式實現的。可見，整體性治理理念下的流域治理，政府不是流域治理中的唯一權威，而是流域管理中的主導者、組織者、利益關系協調者，因此，流域治理應該發揮多元主體特別是公眾自愿參與的作用。治理方式也由此呈現出多樣化的趨勢：既包括政府機制，也包括非正式、非政府機制；既實行正式的強制管理，又有行為主體之間的民主協商與談判妥協；既采取正統的法規制度，有時所有行為主體都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施約束也同樣發揮作用。[3]

三、整體性：湘江流域地方政府合作

治理模式的路徑

（一）樹立整體協同的治理理念

理念是行動的先導，只有樹立了正確的理念，才能有效地引導行動。湘江流域治理是個系統工程，這個系統是由具有特定功能、相互聯系的諸多要素構成的整體。湘江流域內各地方政府之間在經濟上具有互補性和依存性，流域各地區之間存在著“一榮俱榮，一損俱損”的區域聯動效應。湘江流域治理是個復雜工程，在當前形勢下，流域公共問題的復雜性、突發性、跨域性使得流域內任何一個地方政府都無法獨立解決問題。湘江流域治理是個長期工程，“打造東方萊茵河”的治理目標不是一朝一夕就能實現的。因此，要保證湘江流域治理的可持續性和時效性，應進行治理理念革新，樹立整體性治理理念。要轉變流域內地方政府和部門各自為政、“自掃門前雪”的舊的治理理念，破除“發展主義”和“GDP至上”的發展觀；要打破行政區界限，打破部門和行業界限，統籌考慮流域上游與下游、干流與支流、城市與鄉村、用水與護水、水量與水質之間的關系，改變過去以行政區劃為單位的治理方式，整合流域內的資源，樹立“共生共贏”和“協同合作”的發展理念，從而實現各地方的優勢互補，實現流域的整體發展。在這一理念指導下，湘江流域內任何政策、制度、法律的出臺都應該把流域當做一個整體，充分考慮流域內各相關利益者的整體需要，以促進流域上下游、干支流之間的可持續發展。在涉及到流域內相關區域利益時，不能只考慮本地區經濟的發展，而應該突破行政區劃的剛性約束，從大局和長遠利益出發，以責任和公共利益為導向，堅持流域公共利益至上、流域整體發展優先原則，以整合與協作的方式進行流域治理。

（二）形成扁平化的網絡治理結構

湘江流域現行的治理結構是一種以流域內各地方政府為主體的單邊科層制治理結構。從縱向上看，這一治理結構上下級之間的行動主要基于垂直的行政命令，行動遲緩，溝通效率低下；從橫向上看，各地方政府各自為政，難以解決日益復雜、動態的流域公共問題。為此，湘江流域治理必須從整體性治理理論出發，從協作與協調著手，形成扁平化的網絡流域治理結構。在這個治理結構中，來自于流域各相關政府、企業、社會組織、公眾等多元化的治理主體間構成了交叉重疊的網絡關系，這種網絡關系強調的是合作主體之間的平等、信任與協作。基于整體性治理的湘江流域網絡治理，一方面，要強調協作，拓寬參與渠道，將社會組織及公眾在內的各利益相關方納入治理體系內，構建一種平等的網絡型組織關系。具體而言，湘江流域治理除了要調動各地方政府、各相關部門的參與積極性外，還要加大宣傳力度，完善相應的公眾參與機制，加大對環保NGO的扶持力度，提高環保NGO的社會公信力；充分調動政府部門之外的市場、企業、社會組織、志愿者等社會力量和公眾等在內的行動者的積極性，并將其納入到流域治理的整體網絡之中，通過信息共通、知識共享、技術共用、資源共享等實現不同主體之間的整合。換言之，社會組織及公眾在內的各利益相關方與相關政府部門之間不是上下級關系，而是一種基于權、責、利不同而形成的復雜網絡型組織關系。另一方面，要調整和理順流域內不同治理主體之間錯綜復雜的關系。要充分利用信息技術的優勢，搭建不同形式的溝通與協作平臺，采用溝通、協商、談判等整合、協調運作機制，在尊重各相關主體協作意愿的基礎上，利用控制與管理手段，協調不同治理主體之間的利益關系，從而使網絡內相關主體之間處于協同一致的狀態。

（三）建立垂直統一的治理體制

目前，湘江流域的管理體制仍是以區域管理為主、以流域管理為輔，或者說并不是真正意義上的流域管理。而整體性治理所倡導的理想化的湘江流域管理體制應該是在突出流域整體利益的基礎上，構建流域管理與區域管理相結合，以流域管理為主、以區域管理為輔的同防同治管理體制。具體到組織結構上，要干部改變地區、部門之間的碎片化現狀，以湘江流域整體為單元，設立一個跨區域的湘江流域綜合管理機構。筆者認為，這個管理機構具體由以下部門組成：

1.湘江流域水資源管理決策部門——湘江流域綜合治理協調委員會。建議將現有湘江保護協調委員會和湘江重金屬污染治理委員會的相關職能合并，在此基礎上成立專門的湘江流域綜合治理協調委員會。由湖南省委書記任組長，由發改委、財政、國土、環保、水利、旅游等涉水職能部門及流域內8市市長任組員，同時，要有相應的專家和公眾代表加入。綜合治理協調委員會作為湘江流域水資源管理的決策部門，是流域管理的最高權力機構，主要職能是圍繞湘江流域水資源的開發、分配、使用與保護等重大事項進行整體規劃，制定流域協作的章程和相應政策并對相關信息、資源等進行協調，對相關利益交換與利益補償等問題進行磋商，對流域綜合治理的具體工作進行指導、監督與檢查等。

2.湘江流域水資源管理執行部門——湘江流域綜合治理最高執行局。要從法律上賦予該執行局在湘江流域治理中的最高執行權與地位，保證其行政級別高于市級地方政府，實施省級垂直統一管理。該局主要依據相關法規、規劃直接向湘江流域綜合治理協調委員會負責，其主要職責在于具體執行湘江流域綜合治理協調委員會的各項決策，包括對全流域水質水量的監測、相關信息的發布、相關政策的落實、相關水工程建設項目的審查等。流域內相關市、縣成立相應的執行部門，負責執行湘江流域綜合治理最高執行局下達的具體命令。

3.湘江流域水資源管理監督部門——湘江流域綜合治理監督委員會。在現行湘江流域環境保護管理體制中，環保部門是政府的職能部門，與其他政府部門擁有平等的執法地位，監督能力有限。目前，在無法改變環保體制的基礎上，建議依托湖南省環保廳，成立湘江流域綜合治理監督委員會，其主要職能是在統一執法標準，統一執法程序的基礎上監督湘江流域綜合治理協調委員會和湘江流域綜合治理執行局的具體行為，督促相關部門公正、有效地履行合作約定，并對執行中遇到的問題給予公正、公平的解決。流域內8市依托各地環保局成立相應的監督分會。不論是監督委員會還是分會，雖然都掛靠在當地環保部門，但機構應該獨立設置，實行垂直統一的管理體制，各分會直接對監督委員會負責，不受當地政府部門的制約。

（四）構建協調整合的治理機制

⒈構建整體性治理的利益分享與生態補償機制。湘江流域上游的永州、郴州等地區經濟發展比較落后，而流域中下游的長株潭地區經濟發展水平較高，但對湘江水的依賴和污染較大，現有利益格局無法實現湘江全流域社會利益和生態利益的協同共享。為協調湘江流域治理中上下游之間的利益關系，湖南省環保廳與財政廳聯合頒布了《2013年湖南省湘江流域水質目標考核生態補償暫行辦法》，力求推動上下游各級地方政府建立生態補償機制，但目前對湘江流域生態補償機制的探索還處于試點階段，還存在上下游補償標準不一致、補償資金來源單一、監管機制不完善等問題，因此，消除和緩解不同利益主體之間的利益摩擦與利益沖突，構建一個相對公平、合理的利益分享和補償機制至關重要。一是要建立湘江流域生態補償專項基金。一方面，生態補償基金的來源要按照“誰污染、誰治理”的原則，依法足額征收社會排污費及生態補償費；另一方面，政府應建立專門的生態補償專項基金，并鼓勵各種社會資本參與湘江水污染治理。同時，要保證專項基金專款專用，真正用于湘江水環境建設與修復。二是要完善湘江流域生態補償制度。一方面，要強調省政府對流域內各行政區的財政轉移支付；另一方面，要在湘江保護協調委員會的充分協調下推動流域內各縣市之間的橫向財政轉移支付。[4]要按照“誰受益、誰補償”的原則，由合作中生態受益方向生態受損方予以補償，也可以由經濟實力強的地方政府向經濟實力相對弱的地方政府予以補償。探索建立市場化生態補償機制，設立水資源環境產權交易所，推行綠色生態產品認證制度，完善企業排污許可制度，探索統一、開放、有序的資源初始產權有償分配機制和二級市場交易機制。例如：長沙市率先試點所做的跨縣境河流生態補償，就是運用利益補償機制實現了縣級地方政府參與區域公共事務的合作治理。流域生態補償是實現流域水資源公平、合理開發與利用的重要機制，對于促進湘江流域不同主體之間的整體性治理具有非常重要的意義。

⒉構建整體性治理的信息公開與資源整合機制。在希克斯看來，整合是整體性治理的重要特征，整合包括信息共享與資源整合，而實現整體性治理的遠大目標從某種程度上需要依賴信息技術的發展。埃莉諾·奧斯特羅姆在分析“囚徒困境博弈”時認為，之所以產生囚徒之間的非合作博弈，是因為在囚犯困境中給定了固定的約束條件，即兩個囚徒是分別關押，彼此之間的信息交流是不暢通的。經濟學理論認為，達到帕累托效率最優狀態的條件是擁有完全信息。但從經濟學上講，信息是一種資源，對信息的占有就意味著對資源的控制。目前，在湘江流域整體性治理中，《湘江保護條例》要求政府相關部門要對湘江的水質、水污染及企業的相關環境行為等信息進行公布，但該規定過于簡單模糊，沒有對具體的信息公開制度做出詳細的規定。受行政區劃的限制，流域治理中8市地方政府之間的信息交流和協作有限，信息的公開化、透明化還遠遠不夠，而信息不對稱和資源碎片化導致了8市地方政府間的不信任，進而使彼此之間的合作受到了一定程度的阻礙。可見，實現湘江流域整體性治理的目標，一是要搭建湘江流域信息公開電子政務平臺，完善信息公開制度。一方面，要公布8市地方政府在湘江流域治理方面的相關信息。突破傳統、僵化的行政區局限，在充分利用各地已有的電子政務平臺的基礎上，構筑縱橫相連、快捷暢通的“網絡層級”管理信息系統，搭建專門、統一的跨區域協作治理信息平臺，及時公布相關信息。一般而言，應公開的環境信息包括政務信息、規劃計劃、政策法規、行政體制、科技標準、污染控制、自然生態、核安全與福射、環境評價、環境監察等內容。[5]另一方面，要公開流域內相關企業和社會組織的信息。信息公開不僅是公開政府的相關信息，企業及相關社會組織也要向公眾通報并公開各自的環境行為。二是構建湘江流域信息共享與資源整合機制，完善共享共建制度。在信息公開的基礎上，建立動態的流域多功能綜合性數據采集網絡系統、綜合數據庫系統、監控指揮與決策支持平臺、公眾服務平臺，實現信息資源、技術資源和人力資源的整合，避免因存在“信息孤島”現象而制定短視、片面的政策或進行重復建設。同時，也可以充分、合理利用流域內的資源，實現湘江流域水資源、環保、生態、交通、物流、旅游、水利工程等方面的信息共享，為湘江流域科學發展提供強有力的技術和信息支撐。

⒊構建整體性治理的高層對話與公眾參與機制。維起曼發現，在囚徒困境中，當沒有溝通的時候，40%的回應是合作；當允許口頭交流時，合作次數上升到70%。[6]可見，合作需要對話，需要溝通，只有對話、溝通，才能保證合作的平等性、信任性和持久性。然而，目前存在于湘江流域不同政府、不同部門之間的行政協調機制仍更多地停留在由相關省直部門負責人及湘江流域8市市長組成的湘江保護協調委員會和湘江重金屬污染治理委員會上，工作中出現的矛盾往往寄托于高層的宏觀行政權威加以解決，而且存在可持續性不足的問題，具體、有效的協調溝通機制還有待探索。為此，加快湘江流域的整體性治理，在溝通協調機制方面必須做到：一是構建高層之間的對話交流機制。為保證湘江流域治理的整體性，保證水資源與水環境的統一性，應從整體性治理的角度共同研討、統籌規范與協商解決湘江流域治理中的全局性、公共性、戰略性和長遠性問題。同時，建立湘江流域綜合治理聯席會議制度，由8市地方政府輪流牽頭組織，定期或不定期召開相關會議，共商湘江流域治理大計。通過高層之間定期不定期的對話與交流、談判與博弈、磋商與協議來不斷增強合作意愿。二是健全湘江流域治理公眾參與機制，讓公眾擁有知情權與話語權。關于湘江流域治理中的公眾參與，雖然《湖南省湘江流域水污染防治條例》和《湖南省湘江保護條例》都有所規定，但對參與的內容和方式規定得過于籠統。就整體而言，在湘江流域治理中，公眾參與的程度還很低，主要是宣傳教育和事后監督，參與渠道不順暢，參與效果不明顯。為此，筆者建議，應暢通環保參與渠道，發揮社會組織的作用，健全公眾舉報、投訴及聽證制度，特別是要健全聽證制度。對涉及湘江流域治理的一些重大事項，要召開聽證會并做到制度化、程序化，讓那些真正在專業上、在意愿上具有代表性的公眾代表在聽證會上充分表達利益訴求，與政府、企業等相關利益主體平等對話，直接溝通，共同協商解決湘江流域治理中存在的各種問題。這樣，不僅能夠增強政府決策的科學性、民主性，進而構建“政府主導、公眾參與、分工負責、協調配合”機制，而且能夠切實協調湘江流域治理中上下游政府之間、政府與市場、政府與企業、政府與公眾之間的關系。

⒋構建整體性治理的經濟激勵與監督約束機制。整體性治理理論認為，獎勵尤為重要。如果激勵、獎賞和地位與整體性運作相協調，失敗是不太可能的。對此，希克斯指出，政府組織整體性運作所面臨的障礙主要來自于意愿、法律、文化和激勵等層面。而致使整體性政府難以建立的大多數原因是恐懼、缺乏斗志、厭惡風險以及缺乏激勵。[7]英國思想家霍布斯也曾說過，約定若是沒有刀劍在后面作支持，只是說說而已。可見，湘江流域整體性治理中各地方政府以及不同個體合作關系的規范化、科學化與穩定化，離不開相應的激勵與監督約束機制。具體而言：一是建立引導性的經濟激勵機制。傳統的政府權威型湘江流域治理的主要目標是遏制企業的超標用水和排污等末端治理，治理的手段以強制性的行政處罰為主，這一治理模式使企業將自己定位為“流域治理的可能買單者”而不是流域治理的主人，因而千方百計逃避責任。為此，在湘江流域整體性治理中，要將傳統的以約束性、強制性手段為主的治理轉變為以激勵為主的治理，要讓企業認識到節水減排、環境保護的重要性，明確其應承擔的社會責任，引導企業積極主動參與湘江流域治理；與此同時，對于那些自愿參與湘江流域水資源保護的企業，應給予適當的稅收優惠、環保獎勵、生態補償與政策扶持。例如：針對農村畜禽糞便造成的水污染，可以推行綠色補貼制度，鼓勵企業對畜禽糞便進行綜合加工利用，使畜禽糞便資源化。[8]二是完善法制化的監督約束機制。湘江流域政府間的合作是基于長期合作與信任而形成的，在不確定性因素及機會主義面前，合作往往非常脆弱，因此，從法律上建立一套科學規范的監督約束機制是維護湘江流域相關主體合作關系的關鍵。一方面，應從法律上明確監督主體的監督權力。拓寬監督渠道，積極吸納相關企業、公眾、社會組織等參與監督，采用網絡監督、上級監督、公眾監督等形式，對湘江流域治理中的相關主體進行全方位的監督。另一方面，應完善官員績效考核制度。建立起一整套整體性治理所倡導的“經濟、效益、效率、公平”績效考核體系，健全問責制度，規范問責程序，明確各地方政府、各相關部門在湘江流域治理中的職責與義務，將官員的個人政績與在湘江流域整體性治理中的表現直接掛鉤，同時實施環境保護責任終身追究制度。此外，應從法律上加大違法處罰力度。不論是《湖南省湘江流域水污染防治條例》還是《湖南省湘江保護條例》，都對企業的違法處罰做了相關規定，但違法成本低是兩個條例的共同特征。例如《湖南省湘江保護條例》第61條規定：湘江航道上航行的船舶超過航道等級限制或者船舶吃水高于航道實際水深使用航道的，航道管理機構應當責令停止航行，限期改正；逾期不改正的，由航道管理機構暫扣船舶，可以并處一萬元以下的罰款。”這樣的處罰不僅額度較小，而且違法成本遠遠低于守法成本，起不到應有的震懾作用。因此，建議進一步統一執法標準和執法程序，加大部門間的聯合執法力度和處罰力度，明晰懲罰細則，對違反湘江流域治理中的各種機會主義或非規范行為作出具體、實質性的懲罰。懲罰不能僅僅是經濟賠償，不能以罰代管，對于污染嚴重的企業應予以關停淘汰甚至追究主要負責人的刑事責任。通過這些激勵、監督與處罰等方式，使湘江流域治理中的相關行為逐步走向規范化、誠信化、制度化、長期化。

總之，湘江流域治理由碎片化到整體性，需要借鑒整體性治理理論的精髓，樹立合作型的治理理念，形成扁平化的治理結構，構建權威型的合作組織，建立協調型的整合機制，這四方面相輔相成，缺一不可，唯有如此，才能不斷促進不同主體在實現“個體理性”的同時實現“集體理性”。

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（責任編輯：高 靜）