論全面推進依法治國戰略的形成因素

摘 要：全面推進依法治國是我黨在新的歷史時期做出的具有里程碑意義的戰略部署。全面推進依法治國戰略的形成是由多種因素決定的，其中，建立和完善社會主義市場經濟體制是實施和全面推進依法治國戰略的基本前提，全面建設和建成小康社會的宏偉目標是實施和全面推進依法治國戰略的內在動力，堅持和改善黨的領導是實施和全面推進依法治國戰略的根本保證。

關 鍵 詞：依法治國;市場經濟;小康社會;黨的領導

中圖分類號：D24 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）08-0030-07

收稿日期：2015-04-10

作者簡介：李林（1968—），男，湖南衡陽人，公安海警學院海警法治研究中心主任，教授，研究方向為海警執法。

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），該《決定》是我黨在新的歷史起點上帶領全國人民全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，加快建設法治中國所做出的具有里程碑意義的戰略部署。 全面推進依法治國戰略在全黨乃至全國上下都引起了強烈的反響，但全面推進依法治國戰略的形成并不是偶然的，是由我黨在執政實踐中建立并逐步完善的社會主義市場經濟體制、全面建設和建成小康社會的宏偉目標、堅持和改善黨的領導等若干因素共同決定的。

一、建立和完善社會主義市場經濟體制是實施和全面推進依法治國戰略的基本前提

1984年，黨的十二屆三中全會做出的《關于經濟體制改革的決定》，肯定了社會主義經濟是公有制基礎上有計劃的商品經濟，而商品經濟的概念已經詮釋了市場經濟的核心內容。隨著市場化改革的逐步推進和成效的日益顯現，一些經濟學家進一步提出，社會主義商品經濟就是社會主義市場經濟，社會主義商品經濟體制就是有宏觀管理的市場經濟體制。[1]這不僅在理論上對市場經濟進行了論證，而且還通過實踐驗證了市場經濟體制的不可拒絕性。1992年年初，鄧小平在南巡講話中指出：計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃;市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段。鄧小平的講話徹底扭轉了人們固有的“市場經濟就等于資本主義”的觀念。1992年10月，黨的十四大明確提出了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，同時還提出要使市場在資源配置中起基礎性作用。顯然，接受市場經濟體制只需要在觀念上實現跨越，但市場在經濟運行中到底要發揮多大的作用？政府是從經濟行為中讓渡一部分權力還是徹底退出？市場在資源配置中的基礎性作用到底如何發揮？回答和解決這些問題需要我們有更大的勇氣和智慧。從黨的十四大以來，圍繞政府與市場的關系，我黨一直在實踐不斷拓展和認識不斷深化的過程中尋找科學的定位。黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，黨的十六大提出“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。[2]由此可以看出，我黨對政府與市場關系的認識在逐步深化，政府在資源配置中不斷退出，市場則在資源配置中不斷推進。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革。可見，從提出建立市場經濟體制到市場切實在資源配置中起決定性作用，歷時21年。這其中固然有我黨在認識上需要逐步深化的原因，但這不是主要原因，因為一個國家市場經濟體制的完善程度還要受到其國內諸多因素特別是其法治化水平的制約。

市場經濟是法治經濟，市場經濟內在地需要法律規制，沒有法制（法治）也就沒有市場經濟。因為，首先，市場經濟的實質是商品的生產和交易，交易既是生產的目的，也獨立為一種職業，交易可以在當事人之間直接進行，也可以在時間和空間相分離的情況下，僅憑信用關系以契約的形式和程序進行，這就需要專門的法律對契約本身進行技術設定并對契約的效力予以保障。其次，市場主體在交易的過程中必須平等互利，彼此只遵守平等保護的共同交易規則（法律），不接受其它任何形式的超越經濟范疇的行政權力的干預，也只有如此，市場才能不受地域和國界的限制。第三，市場經濟是利益競逐的經濟模式，參與到市場中的各類經濟主體為了盈利難免不擇手段，因此，市場經濟的正常運行必須要有共同的規則與之相伴隨。在商品經濟的初級階段一般表現為習慣，進入成熟的商品經濟即市場經濟階段后則發展為法律。[3]第四，完善的市場經濟體制不僅對動態的交易行為進行法律規制，而且對進入市場前后的靜態的財產所有和占有關系也進行法律規制;不僅對進入市場的商品和勞務本身的質量規格進行規制，而且對進入市場交易的主體的身份和資格也進行規制。同樣，沒有市場經濟，也就不需要法治。我國在建立社會主義市場經濟之前，出現過自然經濟和計劃經濟等經濟形態，自然經濟實質上就是倫理經濟，勞動者自給自足，彼此因沒有勞動分工而缺乏經濟聯系，主要依靠血親、宗法倫理關系和道德規范對社會關系進行調整，至于復雜的法律規范則需求甚少，這也正是我國封建社會經歷幾千年但法制一直沒有跳出諸法合體框架的重要原因。計劃經濟的實質是權力（行政）經濟，因為生產者的生產和分配行為都是由上級權力決定的，生產者之間并不存在交易，生產和分配行為都不需要法律來規制，故法制的發展沒有滋生的土壤。[4]因此，在自然經濟和計劃經濟時期，法制作為社會管理的手段雖然在一定條件下依然存在，但始終未能發揮主體作用。由此看來，市場經濟與法制發展的關系是一個相互制約、相互促進的動態過程，也正是在這個意義上才有了“市場經濟就是法制（治）經濟”的命題。在實踐當中，人們普遍都是從彼此功能的角度來確立二者的關系，也有學者據此將二者的關系概括為：“一方面，市場經濟是法制發展和運作的肥沃土壤;另一方面，法制是市場經濟健康運行的忠誠衛士。”[5]因此，市場經濟要與法制建設同步進行，如果法制不完善，其市場經濟體制就只能在路上;相反，完善的市場經濟體制也能夠促進國家政治體制的建立。

改革開放后，我國的法制建設正是圍繞著商品經濟、市場經濟體制改革進行的。1978年，黨的十一屆三中全會在確定以經濟建設為中心的同時，提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的十六字方針，并且從1979年到1982年期間，我國《刑法》《民法通則》《刑事訴訟法》等一系列保障和促進經濟建設順利進行的基本法律和第四部《憲法》相繼制定。在法制建設基本框架建立起來之后，1984年，黨的十二屆三中全會提出我國的經濟體制是公有制基礎上有計劃的商品經濟，到1992年商品經濟發展日趨成熟的時候，黨的十四大又明確提出了建立社會主義市場經濟體制的目標，它意味著政府逐漸退出對經濟的干預，替代政府對經濟主體的經濟行為進行制約的法律制度正在逐步推進。因此，1997年，黨的十五大即明確提出：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。”并且在1999年九屆全國人大二次會議上正式將依法治國寫入《憲法》修正案。由此可以看出，從黨的十六大到黨的十八大，黨在堅持社會主義市場經濟體制目標毫不動搖的前提下，不斷強化市場在資源配置中的基礎性作用，與此相對應的是“依法治國”在此期間的地位、作用也不斷凸顯，其內涵不斷地得到豐富和發展。如黨的十六大在黨的十五大提出依法治國基本方略的基礎上提出：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。”由此確立了中國特色社會主義依法治國方略的根本原則，并正式提出了“政治文明”的概念，進一步豐富了依法治國的內涵。黨的十六屆四中全會提出了“科學執政、民主執政、依法執政”的理念，把依法執政作為中國共產黨執政的基本方式之一。黨的十七大把深入落實依法治國基本方略作為實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求。黨的十八大強調：“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。”總體看來，依法治國戰略緊隨經濟體制改革的步伐，經歷1978-1997年的孕育、1997-2012年的形成和發展之后，2014年，黨的十八屆四中全會在繼2013年黨的十八屆三中全會提出“市場對資源配置起決定性作用”的前提下，正式提出了“全面推進依法治國”的戰略構想，明確了依法治國、依法執政和依法行政的治國理政總原則。[6]

二、全面建設和建成小康社會的宏偉目標是實施和全面推進依法治國戰略的動力和既定結果

經過30多年的改革開放，在日趨完善的社會主義市場經濟條件下，人民群眾的主觀能動性和創造性得到了最大限度的發揮，創造了大量的社會財富，可見，社會主義市場經濟體制與國家富強存在必然的聯系，即社會主義市場經濟體制與國家法治的關系是相輔相成的，市場經濟就是法治經濟，所以，國家法治與國家富強也必然存在某種關系。關于它們之間的關系，清朝末年著名思想家梁啟超和陳啟天在總結我國戰國時期法家思想在國家治理實踐中成功經驗的基礎上，把二者之間的關系確立為“必然的因果關系”，即法治是因，富強是果。首都經濟貿易大學喻中教授更是把戰國時期的法家、清朝末年的法治思想和當今的依法治國方略概括為“法家三期理論”，以充分說明國家法治與國家富強的必然聯系。①該理論所描述的法治三時期雖處于奴隸社會、封建社會和社會主義社會等不同的社會形態，其經濟運行的方式也存在根本差別，但是，國家和民族抵制侵略、追求安全富足的愿望是完全一致的。喻中教授也正是從這三個時期國家所面臨的困境的共性和所采取的策略的共性中總結出了“法家三期理論”：即在春秋戰國時期，諸侯列國面臨著嚴峻的生存危機，只有富國強兵才是救亡圖存的唯一出路。當時治國安邦的理論眾多，諸子百家學說爭鳴，然而，儒家、道家、墨家等學說雖然至今在學術界仍有廣泛影響，但“相比之下，只有法家得到春秋戰國時期眾多執政者的高度重視，無論是早期的管仲、中期的商鞅，還是后期的韓非，都是當政者依賴的對象。”[7]最終，秦國統一六國所依賴的也正是法家的治國理政策略。這就是法家第一期。清朝末年，中國已經完全走出了昔日榮光的“天下體系”而進入被資本主義列強侵略的“萬國體系”，梁啟超等學者正是察覺到了當時清朝所面臨的外部環境與昔日的戰國時期存在驚人的相似之處而將這一時期定義為“新戰國”，并希翼統治階級能夠學習春秋戰國時期的法治策略以救亡圖存，梁啟超等人的思想和當時的政治實踐被視為法家第二期。顯然，當今國家所推行的“全面推進依法治國”就是法家第三期。[8]

當然，今天的中國無論是國內情況還是國際環境都是昔日戰國時期的任何一國以及清朝末年的舊中國所不可比擬的，但是，中國周邊的鄰國在崛起，資本主義強國都在不斷地自我調整中向前發展，在資源有限、市場有限的大環境下，競爭的程度不是緩和而是更加激烈，競爭的方式盡管更多地不是表現為過去的“攻城略地”，而是以一些現代的金融戰、信息戰、市場戰、資源戰等方式在時時刻刻地進行著，但競爭的結局與過去并沒有實質的區別，都是對財富的競爭。事實上，當今中國在自我崛起的過程中仍然不斷地受到來自世界其他國家的直接打壓和間接擠壓，當今的中國一直處于無形的“戰火硝煙”之中，即“戰國”的環境今天依然存在。因此，筆者在尊重歷史事實的基礎上認同“法家三期理論”中當今中國所處的“戰國”歷史條件，同樣也認同在當今中國全面深化市場經濟體制改革的前提下，全面推進依法治國戰略是在總結過去基礎上的歷史必然，因為中國要抵制住外部的打壓，唯有自強。

“法家三期理論”強調的是國家處于生存危機時期實行法治乃救亡圖存的唯一道路。其實，法治不只限于在“戰國”時期救亡，法治還可以在和平時期興邦，法治救亡興邦功能的發揮來源于其伴隨市場經濟體制共同激發了人民潛在的無限創造力，中國共產黨也正是依據國家法治與人民積極性的自我調動和國家富強之間存在必然因果聯系的原理來進行科學決策的。2002年，黨的十六大根據黨的十五大在提出“依法治國”方略后歷經五年法制建設快速發展所形成的在立法體系、執法理念和司法環境等各方面初見成效所帶來的“人民生活總體上達到小康水平”的基礎上，正式提出了“全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面”的奮斗目標。黨的十五大期間所達到的“小康還是低水平的、不全面的、發展很不平衡的小康，”[9]它是與我國當時的市場經濟發展水平和民主法制建設水平相對應的。黨的十六大提出全面建設小康社會，也是基于強化市場在資源配置中的基礎性作用，政府將逐步退出對經濟的直接干預，法制建設將有序推進的大前提、大環境、大戰略所作出的目標選擇， 而且全面建設小康社會雖然包含著經濟、政治、法制和文化等多方面的內容，但經濟建設始終是最根本的。“以經濟建設為中心”始終是我國自改革開放以來不變的宗旨，因為只有經濟發展、人民生活富足、國防和軍隊建設有所加強，人民的民主政治、法制和文化建設才有基礎和條件。由此看來，經濟是因，其它都是果。但是，“法家三期理論”通過歷史事實實證的結果卻是相反的，即作為政治代表的法治才是因，作為經濟代表的富強只是果。顯然，事物的因果關系應當是固有的，是不可顛倒的，它們之間只能有一種選擇。事實上，從我黨把全面建設小康社會作為奮斗目標就可以看出，作為小康標志的經濟文明只是目標，其他的民主、法制等都是實現目標的手段，①即富強與法治的關系應當是目標與手段的關系，如果以因果關系來評價，應當反過來，即法治是因，富強是果。正因為如此，黨的十八大在提出“全面建成小康社會”宏偉目標之前，即把作為經濟建設手段的民主法治擺在了突出的位置。如黨的十六大提出要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國“三統一”，“三統一”的提出和闡述更加突出了法治在社會主義民主和政治文明中的地位和作用，[10]相應地，也更加突出了法治在實現全面建成小康社會宏偉目標中的地位和作用。黨的十七大在繼黨的十五大提出依法治國基本方略十年之后，強調要全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。這樣，就既把法治作為全面建成小康社會宏偉目標的手段，也將其作為階段性的目標來建設，而且在黨的十八屆四中全會上還專門把法治作為主題，其階段性目標的性質更加明顯，由此也反映了法治在全面建成小康社會這一宏偉目標中處于突出地位。由此可見，只有把法治作為階段性目標，才能保障全面建成小康社會宏偉目標的實現;在關鍵時期，也只有全面推進依法治國，才能最終實現全面建成小康社會的宏偉目標。

三、堅持和改善黨的領導是實施和全面推進依法治國戰略的根本保證

理解黨的領導與依法治國之間的邏輯聯系，必須從中國共產黨與新中國之間的關系談起。1921年建黨以后，1927年黨建立了自己的軍隊，“1949年，以毛澤東主席為領袖的中國共產黨領導中國各族人民，在經歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，……建立了中華人民共和國。”可見，“沒有共產黨就沒有新中國”。而且，建國之后，黨的使命不但沒有終結，相反，“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，……發展社會主義民主，健全社會主義法制，……把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家。”[11]因此，堅持黨的領導是歷史的選擇、人民的選擇。

中國共產黨不負人民的重托，始終把建設好國家、讓人民當家做主并過上幸福生活作為自己的神圣職責。為了實現這個目標，我黨自建國開始至今一直都在不斷地探索執政方式。建國后，我們首先學習并實行了前蘇聯計劃經濟體制及與之相匹配的政治體制，經過近30年的實踐，我黨認識到了其中存在的局限性，因此，自20世紀80年代開始，即在經濟體制方面逐漸向有計劃的商品經濟、有中國特色的社會主義市場經濟方向進行改革，并著手制定和完善與市場經濟相適應的法律法規。1997年，黨的十五大在明確市場在資源配置中起基礎性作用的同時，正式提出了依法治國方略并清晰界定了其基本內涵：依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。由此可見，只有堅持黨的領導，才能實現依法治國;而且依法治國是黨領導下的依法治國，依法治國中的各個環節即立法、執法和司法都需要黨的領導。

但是，依法治國中的“法”并非一成不變，其應隨著經濟體制和政治體制改革的不斷深化而與時俱進;同樣，領導依法治國的“黨”也需要隨著國家的全面進步、人民需求層次的逐步提升而不斷發展、完善。隨著市場經濟的不斷發展，市場經濟過于強化金錢意識的固有缺陷在一些地方和部門也有所體現，因此，黨的領導必須包含黨內自我完善即“黨要治黨”，而且“治黨必須從嚴”。對此，習近平總書記強調：“四風”問題越積越多，黨內和社會上潛規則越來越盛行，政治生態和社會環境受到污染，這些嚴峻問題產生的根源就在于從嚴治黨沒有做到位。[12]

由此說明，堅持黨的領導，必須改善黨的領導。改善的方式除了嚴明黨的紀律、深入改進作風、嚴格管理干部、嚴肅黨內政治生活之外，還必須依法治黨，因為堅持黨的領導，就必須堅持依法治國。“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”。因此，依法治國要靠黨來指導科學立法、組織嚴格執法、監督公正司法、帶領全民守法。各級黨組織和廣大黨員不能只要求群眾守法，還必須把自己的行為特別是黨的執政行為置于法律的約束之下，這樣，才能把全民守法落到實處。為此，黨的十八屆四中全會圍繞加強和改進黨對全面推進依法治國的領導提出了“三統一”、“四善于”的要求：把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來;善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。[13]而且依法治黨并非僅限于此，全面推進依法治國戰略內在地還包含著黨內依法依規治理，因為一個擁有8600多萬黨員的大黨，“不立規矩，不成方圓。”所以，《決定》在強調形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系的同時，又強調指出要“形成完善的黨內法規體系”。這樣，在黨內就做到了“有法可依”，也為我黨依法規約黨員行為、依法維護黨內秩序、依法規約權力和權力運行提供了重要保證，同時，也從根本上保證了我黨全面推進依法治國戰略在依法治理國家、依法治理社會、依法維護公民權益、依法化解社會矛盾糾紛等各層次、各領域得到全面貫徹落實。[14]

自黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制開始，過去適應于計劃經濟體制的政府對經濟的直接干預行為就逐漸退出，市場逐步發揮對資源配置的基礎性作用，但就政府如何退出和市場在資源配置中如何發揮作用等問題，我黨在經歷了21年的探索之后，在黨的十八屆三中全會上正式確定“市場在資源配置中起決定性作用”。市場經濟是法治經濟，所以，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，黨的十八屆四中全會決定全面推進依法治國戰略。依法治國戰略的全面落實將會推進以國富民強為特征的全面建成小康社會宏偉目標的實現，因為人民追求物質富裕、精神富有的內在動力雖然是由市場經濟體制的建立和完善所直接激發的，但人民的愿望只有在法律約束、規范有序的環境下才能實現。只有先營造法治氛圍，才會有富裕安康，因此，國家法治與國富民強存在因果聯系，而且其因果性已經被“法家三期理論”所描述的春秋戰國法家、清末“新戰國”法家思想和特定的歷史實踐所證明。但是，今天的中國要全面推進依法治國戰略僅有市場經濟體制這一前提是不夠的，因為依法治國戰略首先是黨的執政戰略，因此，只有堅持黨的領導，才能從根本上保證依法治國戰略的全面推進。

總之，全面推進依法治國戰略，是在全面建成小康社會這一宏偉目標和動力源泉、建成社會主義市場經濟體制這個基本前提、堅持和完善黨的領導這個根本保證等因素的共同作用下形成的，它們之間相互依存，共同促進依法治國戰略的全面落實。

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[14]于詠華，治國與治黨——基于依法治國與依法治黨的哲學思考[J].學習論壇，2014，（12）：65.

（責任編輯：高 靜）