行政訴訟中的弱勢群體保護新探

馬迅 楊海坤

摘 要：行政訴訟中的弱勢群體表現為訴訟能力的欠缺和訴訟心理的波動，要求行政訴訟在宏觀建構理念和微觀制度設計上都要做出積極的回應。在宏觀理念上，應逐步實現從“秩序優先和封閉對立”到“服務民生和開放合作”的轉型，建立預防性權利保護機制，拓寬受案范圍，重構訴訟規則，推行有限調解，提倡行民交叉案件的實質性化解。在微觀設計上，應運用過程論方法，劃分訴權啟動、案件審理和判決執行不同階段，針對弱勢群體的特殊性，從原告資格的擴張、簡易程序的引入及監督問責的強化等方面作出適當的制度調整。

關 鍵 詞：行政訴訟；弱勢群體；保護理念；制度設計

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）08-0059-07

收稿日期：2015-03-20

作者簡介：馬迅，男，山東博興人，山東大學法學院研究生，研究方向為行政法與行政訴訟法學；楊海坤，男，江蘇蘇州人，山東大學人文社科一級教授，法學院特聘教授，博士生導師，中國行政法學研究會副會長，研究方向為憲法學與行政法學。

在三大訴訟中，民事訴訟和刑事訴訟占據著訴訟案件總量的絕大多數，弱勢群體提起訴訟的案件格局也大致如此。目前，學界對弱勢群體司法救濟的關注和研究多集中在民事和刑事領域，對行政訴訟的關注較少。隨著政府職能的轉變和法治政府建設進程的加快，對行政行為的法律規制越來越受到重視，因行政權的不當行使而侵犯弱勢群體合法權益的案件時有發生，行政訴訟在弱勢群體權益保障中的重要性與日俱增。本文在梳理行政訴訟中弱勢群體典型特征的基礎上，嘗試更新行政訴訟的保護理念，并運用過程論的方法，結合新修訂的《行政訴訟法》（以下簡稱新法）對制度設計進行微觀調整，以期進一步發揮行政訴訟在弱勢群體公法保護中的關鍵作用。

一、行政訴訟中的弱勢群體之“弱”

弱勢群體是一個相對性很強的概念，從法學角度來看，它是指因自然或社會原因而使權利享有處于不利狀態的群體。[1]在具體的行政訴訟法律關系中，根據訴訟參與人的不同情況，同樣存在特定的弱勢群體需要由行政訴訟法對其進行特殊保護。訴訟能力和訴訟心理是考察行政訴訟中弱勢群體的主要維度。

（一）訴訟能力的欠缺

行政訴訟中訴訟當事人的訴訟能力表現在對自身訴訟權利的認知、舉證和質證水平的高低、對庭審規則的把握等。而弱勢群體在這些方面常常處于劣勢。首先，弱勢群體接受法律通識教育的比重遠遠低于社會平均水平，在自身合法權益遭受不法侵害時，不擅于通過法律途徑進行維權，即使訴諸法律渠道，也因受困于參與意義或認知范圍的局限而在訴訟進程中步履維艱，甚至處處碰壁。其次，雖然經濟因素已經不是評價弱勢群體的唯一標準，但大多數弱勢群體仍沒有足夠的財力支持曠日持久的訴累，斥資聘請知名律師打官司則更是可望而不可即的事。可見缺乏法律專業人士的業務指導和訴訟輔助是導致弱勢群體訴訟能力欠缺的重要因素。[2]再者，行政訴訟是“民告官”的訴訟，當事人一方是握有公權力的國家機關，另一方是接受管理的行政相對人，管理者和被管理者的身份差異使得行政相對人在行政訴訟中成為“天然的”弱勢群體。在我國當下的執法實踐中，弱勢群體大多是針對不當的依職權行政行為而尋求司法救濟的，而這類行政行為作出的法律依據和證據材料通常都掌握在行政機關手中，信息和資源的不對稱進一步削弱了弱勢群體的訴訟能力。

（二）訴訟心理的波動

弱勢群體訴訟的成敗得失不僅表現在以金錢和律師為基礎的外在訴訟能力上，也表現在訴訟過程中當事人心理素質的高低上。在訴訟雙方激烈的角色對立和論辯交鋒中，心理波動很容易被對方所利用，從而暴露出自己在訴訟準備中的缺點和不足。弱勢群體訴訟心理的波動集中表現在以下兩個方面：其一，傳統文化心理左右訴訟信心。厭惡訴訟、恥辱訴訟、懼怕訴訟是傳統國人普遍具有的文化心理，道德教化是根絕訴訟、息事寧人的天然屏障，[3]弱勢群體在這方面表現得尤為突出，社會支持度和公眾認同感的薄弱會讓他們背上沉重的心理負擔，顧慮感較強。尤其在熟人社會的人際關系網中，一點風吹草動便會使個體在一夜之間家喻戶曉。因此，一旦庭審敗訴的不利后果與注重協商和解的倫理氛圍交織在一起時，當事人便會覺得“顏面盡失”，加上弱勢群體的社會競爭力本來就相對較低，纏上訴訟的羈絆可能會在工作和生活中失去更多被公平對待的機會。其二，“依賴”和“排斥”的兩極悖論。弱勢群體在訴訟能力上的欠缺導致他們在行政訴訟中對法官的依賴性較大，希望法官能夠扮演“救世主”的角色，替他們查清所有案件事實，還自己實質上的公道。因此，弱勢群體在訴訟中往往抱有消極心理，不能積極主動地參與到行政訴訟過程中來。但事實上，法官在行政訴訟中只能擔當客觀中立的“裁判員”，遵循訴訟程序作出裁判，實現行政訴訟法律關系上的公平正義，囿于行政訴訟判決類型的局限而無法給予弱勢群體心理預期中的“公道”。于是，弱勢群體很容易從對法官的依賴滑向另一個極端，對法官、法院甚至整個司法救濟系統產生懷疑或是逆反心理，進而采取聚眾沖擊公檢法、纏訪鬧訪或者借助媒體輿論造勢等非理性方式對法院施加影響。

二、行政訴訟保護理念的更新

基于弱勢群體在行政訴訟中訴訟能力的欠缺和訴訟心理的波動，作為弱勢群體權益司法救濟的重要渠道，行政訴訟應當在堅持“平等保護”的程序正義之下，適當吸納“傾向保護”和“例外保護”的訴訟旨趣以實現司法救濟的實質正義，將“服務民生”與“開放合作”的理念融入到行政訴訟現代化轉型之中。

（一）服務民生的理念

我國行政法治實現了從秩序行政到給付行政的變遷：在傳統的秩序行政模式下，強調弱勢群體對社會穩定和公共利益的無條件“服從”，壓制了其尋求自身更好地生存和發展的權利，使其在與公權力的博弈中處于“顯著弱勢”的地位；給付行政的發展則強調政府對民生的關注，提倡公權力積極作為來滿足弱勢群體在衣食住行等基本需求基礎上的教育、醫療、社保、就業等公共福利。作為公法救濟的最后一道屏障，行政訴訟必須對給付行政的蓬勃發展做出有力的回應，行政訴訟不應僅僅滿足于對弱勢群體受損利益的確認和彌補，更要著眼于弱勢群體權利意識的覺醒和社會生存能力的提升，即行政訴訟的理念應逐步實現從“彌補損害”到“服務民生”的轉換。

第一，權利保護范式的轉型。行政訴訟法所確立的“事后型權利保護范式”以行政行為的作出和結束為前提，只能等到侵害弱勢群體的結果發生以后才能啟動訴訟機制，面對正在發生或即將發生的侵害行為無能為力。暫時性權利保護機制如“先予執行”對社會保障類行政案件的審理意義重大，而預防性行政訴訟以事前和事中救濟為特征，能夠有效對抗威脅性行政行為和事實行為，[4]尤其在新型城鎮化和信息多元化的大背景下，土地行政糾紛和信息公開爭議屢見不鮮，倘若能夠在“事后權利保護”及“暫時性權利保護”之外，建立起“預防性權利保護機制”，無疑能夠對弱勢群體的利益保護起到積極地推動作用。

第二，受案范圍的拓展。我國行政訴訟的時代變遷見證了立法時引入“具體行政行為”作為鑒別受案范圍標準的不慎，“具體行政行為”這一概念的空洞無物導致各級法院和不同法官見仁見智的解讀，無形中限縮了弱勢群體尋求訴訟救濟的范圍。籠統的受案標準加重了“立案難”現象，迫切要求行政訴訟修法要在受案范圍的立法模式和審查技術上“做足文章”，學術界和理論界也針對現行“肯定列舉+否定排除”的受案模式提出了諸多改進意見。比如用“公法爭議”的表述代替“具體行政行為”，采用“負面清單”方式進行反向列舉，運用“法不禁止皆自由”思路放松對受案范圍的規制，方便弱勢群體更為自主地提起行政訴訟。[5]上述建議和設想都是未來破解行政訴訟“立案難”的有益探索，但就目前法學理論界和司法實務部門難以達成普遍共識的現狀來說，對現行話語體系和運作模式進行“改弦更張”頗有難度，因此，充分的過渡與合理的銜接十分必要。①可見，當下最穩妥的辦法是進一步針對弱勢群體的實際需求將受案范圍進行循序漸進的補充，如新法第12條正面增加了四種情形。②筆者贊同章志遠教授對民生行政案件受案范圍的列舉式“關照”，即三類特殊弱勢群體需要在受案范圍中得到明確補充：一是對農村土地征收、城市房屋拆遷所造成的失地農民和被拆遷戶財產權益的保護；二是對城鄉居民基本社會保障權益的保護；三是對企業員工特別是大量進城農民工勞動權益的保護。[6]

第三，訴訟規則的重構。行政給付訴訟不同于傳統的以具體行政行為為中心的撤銷訴訟，而是以弱勢群體的給付請求權為核心，強調國家對公民所負擔的生存照顧之義務，克服撤銷訴訟一體主義中單純監督依法行政的狹隘，將司法審查的視域拓展到財產請求、事實行為、停止作為和預防作為等，成為保護弱勢群體公法權益的兜底性訴訟。[7]訴訟規則的重構需要作出以下努力：在審查重心上，要以給付請求權為主，側重具體行政行為之外的給付義務，且該損害事實不能在撤銷訴訟中一并提起；在舉證責任上，公法給付請求權要成為識別舉證責任的唯一標準，采用“誰主張，誰舉證”的原則，但對于享有給付請求權的原告，在證明標準上要適當放寬，只需提出證據來源和大致內容即可，并且鑒于弱勢群體在維權過程中舉證艱難、障礙重重的情況，可以考慮增加弱勢群體在討要工資、工傷認定等情形下援用“舉證責任倒置”；[8]在判決類型的適用上，駁回訴訟請求和行政給付判決更為普遍，這在修法中已有體現。

（二）開放合作的理念

合作行政是指為達成國家任務而由行政主體與社會主體在執行任務的具體環節進行配合，協同完成任務。[9]與傳統的行政法律關系不同，合作行政在行政主體與行政相對人中間引入第三方，并利用或結合該第三方的資源履行行政任務。[10]而行政訴訟調解則是合作行政在司法救濟領域的體現，作為被告的行政主體與作為原告的弱勢群體在法院的主持下平等對話，力求消弭爭議、達成共識。與此同時，隨著行政權力社會化和公共行政民營化的發展，公權力需要以更加開放的姿態面對社會變遷，故司法權不能局限于以往權力制約和封閉對立的傳統邏輯，不能單純服務于對行政權的監督和制約，而要尋求司法與行政的良性互動，合理運用現行民主制度和政治體制的一切資源，服務于弱勢群體的公法保護。

第一，行政訴訟有限調解。以原告撤訴為單一形式的“行政訴訟協調”具有先天的局限性：一方面，法律法規和司法解釋對“行政訴訟協調”法定構成要件的闕如給行政機關留下了太大的自由裁量空間，行政機關可能基于短期利益考慮而無原則地答應原告的無理要求，從而損害社會公共利益；另一方面，行政訴訟協調司法審查的缺位也給法院和行政機關強制協調和誘導協調大開方便之門，以弱勢群體為主的原告迫于變相誘導和隱性壓力容易妥協，使行政訴訟演變成動員原告撤訴的“息訴”行為，這不僅不能有效地監督行政機關依法行政，而且可能會放縱被告的違法行為，對弱勢群體的權益產生持續性危害。[11]筆者認為，在契約精神大行其道的當下，行政訴訟調解理應煥發新的生命力。眾所周知，行政的生命在于裁量，行政裁量能夠最大限度地發揮政府的積極性、主動性和靈活性，是在形式法治下實現個案正義的最佳途徑。[12]而行政訴訟調解便是合作行政下行政裁量在司法領域的適用，近年來關于裁量基準的設定和裁量司法審查的研究也對行政訴訟調解產生了有益的借鑒意義。從新法第60條①來看，它只是對原法第50條和第67條進行了簡單的歸并處理，唯一的增色是行政機關“行使自由裁量權”的案件可以調解，但并沒有徹底打開行政訴訟調解合法性的口子。為了避免“以調代裁”濫用調解，同時又能充分體現出調解在弱勢群體行政訴訟中的價值，筆者主張建立類型化的行政訴訟有限調解機制，在保障當事人尤其是弱勢群體意思自治的前提下，將非強制性行政行為引起的訴訟也納入到調解的范疇，與行政賠償、行政補償和行政自由裁量共同構成調解的主要范疇。唯有如此，才能減輕弱勢群體的訴訟成本和心理負擔，使調解結果易于接受，便于執行。

第二，行民交叉案件的實質性解決。社會關系的多重性和社會生活的多樣性決定了某些行政行為引起的爭議，往往伴隨著相關的民事爭議。由于我國法律法規對行民交叉案件的處理缺乏明確規定，“行民分立”、“先行后民”、“先民后行”、“行庭一統”等主張“風起云涌”，呈現出“百家爭鳴”之勢。這兩類爭議依照行政訴訟法和民事訴訟法分別立案、分別審理，不僅浪費司法資源，導致循環訴訟，影響司法效率，而且給弱勢群體的救濟選擇帶來一系列障礙。[13]學界大多數學者主張借鑒英、美等國所奉行的行政附帶民事訴訟的審判方式，建立“二審合一”的審判模式。①對此，新法第61條作出了回應。②修法的此處變動為行民“二審合一”審理模式的構建和完善開了一個好頭，但語言表述中用了兩個“可以”，將裁量權授予行政審判庭，實際上還是保持了很大的靈活性。總的來看，行政審判庭應當在開放合作理念的指導下，與民事審判庭、弱勢群體、行政主體及利害關系人等各方主體進行充分溝通和精誠合作，通過司法能動主義來實現行民交叉案件的實質性解決，從根本上減輕弱勢群體的訴累。

三、行政訴訟制度設計的調整

理念的更新為制度設計指明了方向，制度設計的調整則進一步深化了理念。行政過程論主張全面、動態地考察有關行政的法律現象以及有關行政的動態過程，[14]鑒于司法過程與行政過程都是根據法律作出判斷的動態過程，我們有必要運用過程論方法將行政訴訟劃分成有機統一的各個階段，遵循服務為民和開放合作的理念，并結合弱勢群體的角色定位和訴訟救濟的特殊性，在制度設計的各個環節進行有針對性的局部調整。

（一）訴權啟動階段：擴張原告資格

新法第2條是關于原告資格的原則性規定，主旨要件有兩個：一是對行政訴訟原告起訴條件采取“主觀標準”，只要公民、法人和其他組織“認為”行政主體違法即可，不需要客觀侵權事實的證立；二是原告必須與行政行為有直接利害關系，也即“行政相對人”標準。主觀要件的確立看似尊重弱勢群體的訴權，實則過于原則和概括，不利于司法實踐中法院對原告資格的確定。在實際操作中，主觀要件常常淪為“雞肋”，法院為了便于操作和統一尺度而過度依賴“行政相對人”要件，把原告是否與本案有直接利害關系作為起訴條件之一，關注客觀侵害事實以及該事實與行政行為之間的因果關系，這種“未立先審”的操作模式導致新法第2條之規定的“精神分裂”，實際上限制了弱勢群體訴權的行使。[15]

新法第25條第一款采用了“法律上利害關系標準”：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”該標準的立法確立對弱勢群體的訴權保障具有重大的理論和實踐意義。其一，根據“行政相對人”標準，弱勢群體只能就侵害自身人身權和財產權的行政行為提起訴訟，而“法律上利害關系”標準則意味著只要是法律上的利益，不論是公法利益還是私法利益，不論是人身權、財產權還是其他非法定的權利類型，弱勢群體都能基于“利害關系”的原則而尋求司法救濟。其二，由于“法律上利害關系”標準與新法第27條行政訴訟第三人的規定相吻合，那么，與行政行為有利害關系的非行政相對人將被納入原告資格的范疇，這也意味著許多以第三人身份參與訴訟的弱勢群體將由“訴訟參加人”躍升為“訴訟當事人”，從而可以更直接地主張自己的權利。

（二）案件審理階段：引入簡易程序

自行政訴訟法頒布實施以來，在實踐中一直存在“行政爭議多，行政訴訟少”的悖論，為什么弱勢群體傾向于選擇信訪和調解手段解決行政爭議而很少尋求司法救濟？這恐怕與行政訴訟普通程序的冗長、繁瑣和拖沓不無關系。例如，《行政訴訟法》（89版）第6條規定：“人民法院審理行政案件，依法實行合議、回避、公開審判和兩審終審制度。”第46條規定：“人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應當是三人以上的單數。”從以上法律條文不難看出，現行行政訴訟法排斥簡易程序。殊不知，就弱勢群體的公法救濟而言，行政訴訟需要兼顧訴訟公正和訴訟效率。一起行政訴訟對弱者個人來說意義重大，不僅影響著訴訟階段的切身利益，還有可能決定著未來的人生境遇；而對于行政訴訟被告而言，訴訟并不會干擾行政機關的正常運作。此外，雖然行政訴訟法對各階段的訴訟時限做了明確規定，但對法院違反審判期限的行為卻缺少相應的監督和懲罰措施，導致實踐中個別法官打著“正當理由”和“客觀需要”的幌子無故延長審理期限，加重了弱勢群體的訴訟負擔。[16]

為此，我們有必要將簡易程序引入行政訴訟案件的審理。新法第82條在最高人民法院《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》的基礎上提出了具體的制度設計。雖然理論界和實務界對該程序的設計和出臺都抱有比較一致的認同感，認為此舉對提高訴訟效率，保障弱勢群體訴權意義非凡。但需要注意的是，行政訴訟不僅關系著當事人的私人利益，同樣關涉公共利益，所以一旦訴訟當事人濫用簡易程序選擇權，可能會間接損害另一部分弱勢群體的公共利益，為此，將簡易程序的控制權交由法官掌握較為妥當。一方面，在當事人濫用程序選擇權、案件涉及人數眾多且影響巨大、當事人主體地位特殊等情形下，法官應當按照新法第84條之規定，將案件轉入普通程序審理，以保證訴訟正常進行；另一方面，由于弱勢群體普遍存在的訴訟能力薄弱和法律知識闕如，法官應當主動及時地針對程序問題向當事人進行解釋和闡明，幫助弱勢群體更好地行使訴訟權利。

（三）判決執行階段：加強問責監督

弱勢群體訴訟的“執行難”問題同樣十分棘手。《行政訴訟法》（89版）第65條規定了行政機關拒絕履行的應對措施，授權法院采取的執行手段主要包括：劃撥罰款和賠償金；按日處以罰款；提出司法建議和追究刑事責任四種。時至今日，該問題依然沒有得到有效解決，諸如法院判決行政機關重新作出行政行為，而行政機關遲遲不作出，或以“新瓶裝舊酒”，作出基本相同的行政決定以應付原告；判決返還被行政機關違法扣押或沒收的財產，而行政機關以種種理由不予返還；判決行政機關予以賠償而拖延履行的。凡此種種，讓弱勢群體手中的勝訴狀成為一張白紙，嚴重損害了司法權威。

對此，新法第96條又增加了兩種舉措：一是將行政機關拒絕履行的情況予以公告；二是拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。學者普遍認為，在如今自媒體發達、網絡便捷的信息社會中，“公告方式”在無形中可以聚集社會輿論的壓力，督促各方主體及時履行司法裁判的內容，但“拘留”條款可能受制于現實中行政機關的優勢地位和體制自信，容易淪為宣示性的表面文章，無法得到貫徹落實。筆者認為，作為一種不可替代的公法救濟渠道，行政訴訟應當設立政治性的處罰措施，利用行政問責來約束和督促被訴機關領導及其直接責任人，此舉的實際威懾力可能要遠好于拘留、罰款等手段。同時，針對應當支付賠償款、補償款不予支付且機關賬戶內無款項可劃撥的情況，筆者贊同行政訴訟法修改建議中北大意見稿所提出的方法，查封、扣押不影響其執行公務的財產，并予以拍賣。

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（責任編輯：徐 虹）