深化農業治水 倒逼轉型升級

史濟錫

加強農業水環境治理，既是“五水共治”的重要組成部分，更是倒逼推進農業轉型升級的客觀要求。最近，我們在客觀分析我省農業治水取得成績和存在問題的基礎上，就進一步推進農業治水倒逼促轉型問題進行了專題調查。

深化推進之基——農業水環境治理取得積極進展

近年來，通過堵疏結合、治轉并舉和機制創新、示范引領，我省農業水環境治理和生態循環農業建設取得了積極進展，為全面深化農業治水促轉型創造了良好條件。

生態環境“緊箍咒”意識不斷增強，生態立農發展理念逐步確立。新世紀以來，因傳統農業粗放式發展引發的面源污染問題日趨凸顯，局部地區逼近甚至超出了生態環境容量，不僅惡化了農業生產條件，削弱了農業再生產能力，也嚴重影響了農村生活環境與品質。因此逐漸成為城鄉居民反映強烈的問題之一，日益成為人大代表、政協委員建言獻策和檢查視察的重點選題，也時常成為新聞媒體關注的熱點焦點。在問題倒逼下，從各級農業干部到農業生產者、從社會共眾到農民群眾，生態環境意識逐步覺醒并不斷強化，尤其是經過“五水共治”下全面推進農業水環境治理一年多來實踐的洗禮，“發展不講生態，我們的一切努力最終都會歸零，講了并有了好生態，發展沒有天花板”，已日漸成為發展農業的共識。

農業治水“組合拳”全面開打，農業面源污染勢頭有效遏制。一是畜禽養殖污染治理，從個體分散化的排泄物處理提升到整體區域性的過載調減和生態化治理，2014年全省共關停或搬遷養殖場戶7？郾46萬個，調減生豬存欄565？郾88萬頭，整治提升年存欄50頭以上的規模場8089個。41個動物無害化處理廠全部動工建設、已建成運行34個。二是肥藥雙控減量治理，通過大力推行測土配方施肥、有機肥應用和病蟲害統防統治、綠色防控技術，氮肥使用量減5？郾3%，化學農藥使用量減3？郾7%。三是廢棄物資源化循環利用，推進農牧結合、生態消納試點，推動種養殖業污染防治的互促共進，共落實沼液生態消納地661？郾5萬畝，新增沼液利用513？郾8萬噸。

治水倒逼“推進器”效應日漸顯現，農業轉型升級步伐加快提速。一是加快促進產業布局優化。“兩區”建設步伐加快，累計建成糧食生產功能區6441個、面積571？郾8萬畝，現代農業園區642個、面積360萬畝，“兩區”已成為高效生態現代農業建設主陣地、主抓手和主平臺。二是加快促進生產方式轉變。投入節約、生產清潔、循環利用、產出高效的“千斤糧萬元錢”新型農作制度模式不斷涌現，累計推廣面積204萬畝；農業領域“機器換人”、“設施增地”積極推進，設施化栽培、喂料、灌溉蓬勃興起；“三品一標”農產品的產地面積達到1560？郾87萬畝。三是加快促進經營方式轉變。承包耕地流轉率達到48%，種養大戶、家庭農場、農民合作社等新型適度規模經營主體加快發展壯大，促進了污染治理的外部監管要求內化為主體的自律行為和自覺追求。

轉型發展“大平臺”得以新興構建，高效生態農業再啟新征程。全省各級農業部門積極組織開展生態循環農業示范創建活動，已建成省級示范縣17個、示范區88個、示范主體101個，創建了一批示范鄉鎮和示范項目，初步形成了“主體小循環、園區中循環、縣域大循環”的示范帶動格局。在此基礎上，2014年以“五水共治”全面推進農業水環境治理為契機，成功爭取農業部將我省列為全國唯一的現代生態循環農業建設試點省，省政府與農業部簽署了共建現代生態循環農業試點省合作備忘錄，在更高、更大平臺上拉開了我省發展高效生態農業的序幕。

深化推進之急——農業水環境治理面臨的問題與挑戰

我省農業治水雖然取得了積極進展和一定成效，但只是初步的階段性成果，農業面源污染問題和生態風險依然突出，新形勢下持續推進治理面臨的困難和挑戰不容忽視。

認識上有松勁畏難情緒。少數地方和干部對治理存有臨時性的上級行政任務的觀念，認為經過大力度的關停搬遷養殖場戶，治理的“重頭戲”已落幕，可以歇歇氣、緩緩勁了，沒有充分認識到后續治理和依法監管任務的艱巨性和緊迫性。個別干部對農業水環境治理與發展生態循環農業的同向一致性認識不足，認為治理就是關停，就是做“減法”，機械地將其與保供給、促增收對立起來，沒有認識到治理的生態化提升更需要做“加法”。部分干部覺得生態化治理提升財政投入大、監管要求高、工作難度大，存在簡單化的重關停思想。

治污上任務還十分艱巨。保留下來養殖場的生態化治理剛起步，其中年存欄50頭以上的規模養殖1？郾1萬余家，治理的任務較前期更為艱巨；年存欄50頭以下的散養戶生態治理也需加快推進。我省耕地資源短缺、復種指數高、經濟作物和高產作物多，加上農業勞動力成本高、對化肥農藥依賴性強、社會化服務培育不足，制約了肥藥減量使用技術覆蓋率。盡管開展了在投入品包裝物及廢棄農膜回收處置利用試點，但可復制推廣的回收處置機制尚未有效形成，隨意丟棄問題還較為突出。

保障上資金技術投入顯不足。資金投入上，畜禽養殖禁養區關停搬遷及生態化治理、死亡動物無害化處理等所需資金投入大。據估算，到2017年全省農業面源污染治理需投入資金118？郾5億元。但省級未設專項補助資金，地方財政投入壓力大，加上當前畜禽養殖業處于盈虧臨界點，養殖主體治污投入積極性不高。技術支撐上，沼液資源化大循環利用或工業化治理投入及運行成本較高，適宜各種規模、先進適用、成本可行的治理技術模式缺乏。養殖場生態化治理技術標準、化肥農藥施用減量增效核算評價指標體系有待完善。部分地方缺乏政策引導和服務，退養戶轉產轉業就業不夠充分，存在走老路、重新養殖的可能。

轉型上倒逼態勢進一步強化。當前農業發展受農產品國際國內價格倒掛、“黃箱”政策接近上限這兩個“天花板”的擠壓，農業增效和農民持續增收難度加大；受農業資源短缺和生態環境約束趨緊這兩道“緊箍咒”的制約，保障農產品有效供給和質量安全壓力增加；受城鄉要素加速流動、尤其是農村人力資本加速流失的影響，農民老齡化問題日益凸顯。這都是對包括農業治水在內的農業轉型發展面臨的硬約束、新常態，亟需在治水促轉型中實現穩糧增收、提質增效、創新發展。

深化推進之要——農業治水促轉型的實踐要旨

今后一個時期，要按照省委、省政府“五水共治”決策部署，圍繞加快綠色農業強省和農業現代化建設，堅定高效生態農業發展戰略不動搖，以現代生態循環農業試點省建設為主引擎，建立完善產業布局生態、資源利用高效、生產清潔安全、環境持續改善的現代生態循環農業發展體系。力爭到2017年實現“一控兩減三基本”，即農業用水總量控制，化肥、農藥施用量繼續減少，畜禽糞便與死亡動物、農作物秸稈、農業投入品廢棄包裝物及廢棄農膜基本實現資源化利用或無害化處理，全面構建“主體小循環、園區中循環、縣域大循環”的發展格局，具有浙江特色的現代生態循環農業發展體系和農業可持續發展長效機制基本形成。

按照上述思路和目標，應正確處理好“四個關系”，做到“四個統一”：

正確處理好“行政推”與“依法治”的關系，把行政強勢推動與全面依法治理有機統一起來。打好農業治水攻堅戰和轉型發展持久戰，離不開各級黨委政府的領導和推動，也離不開法治的規范與保障。要切實摒棄臨時性、命令式的治理思維，著力運用法治思維和法治方式推進農業水環境治理，依法明確治水相關各方和農業生產經營主體的責任、權利與義務，加快建立健全形成法律約束、政策支撐、市場化運行有效銜接的制度體系和長效機制，使之規范化、制度化。

正確處理好“轉方式”與“調結構”的關系，把轉變生產方式與調整農業結構有機統一起來。農業治水促轉型涉及農業各區域各產業，既需要轉變傳統粗放式生產方式，也需要優化區域布局和產業結構。以產業區域布局生態化為先導，進一步優化調整種養業的空間布局及其內部之間的結構；依托優勢農產品、農耕文化、田園景觀、農業設施等，布局發展農產品精深加工和休閑觀光農業，促進一二三產業融合發展。推進生產全程清潔化，依法規范投入品使用行為與方式，強化排泄物和廢棄物的無害化處理和資源化利用體系建設。

正確處理好“保生態”與“促發展”的關系，把推進經濟生態化與生態經濟化有機統一起來。要依托生態環境優勢、現有產業基礎和市場需求前景，全力構建主導產業突出、特色優勢鮮明、集聚集群發展的綠色產業體系；要以農產品質量放心縣建設為抓手，加快提高“三品一標”和標準化生產覆蓋面和到位率，全力構建資源節約環境友好、產品安全保障有力的綠色生產體系；要加快壯大新型農業經營主體，發展適度規模經營，全力構建與現代生態循環農業發展相適應的，以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型綠色經營體系，促進經營集約化、專業化、組織化、社會化。

正確處理好“小循環”與“大循環”的關系，把農業增效、農民增收、農村發展有機統一起來。要立足和加強縣域統籌，科學布局主體小循環、園區中循環、縣域大循環體系建設，合理配置畜禽糞便和農作物秸稈收集處理、沼液配送利用、有機肥加工等配套服務設施，實現綜合配套、區域多級大循環；要譜好穩糧增收和提質增效的協奏曲，科學促進主體增收、產業提質、區域協調一體發展，實現錢袋子米袋子菜籃子各美其美、美美與共；要堅持寫好農業全產業鏈和多功能性開發融合的大文章，由單純地在田間生產上想辦法轉到面向整個產業鏈拓路子，實現農業接二連三、產業鏈大循環。

深化推進之舉——農業治水促轉型的對策建議

“五水共治”是保生態、促轉型、惠民生的總抓手，加強農業水環境治理對于倒逼農業轉型升級、提升農業綜合競爭力、實現農業可持續發展意義十分重大，必須切實建好、用好現代生態循環農業試點省這個大平臺，深入實施三年行動計劃，不斷把農業治水促轉型工作引向深入。

注重強化規劃引領，提升戰略地位。深化農業治水促轉型，規劃是先導。要在積極推進農業治水的同時，認真對接并謀劃制定好農業發展“十三五”規劃和現代生態循環農業發展“十三五”專項規劃，進一步增強治水促轉型工作的前瞻性、規范性和權威性。要把農業治水的任務編入全省農業“十三五”規劃，把生態立農、生態優先的理念作為規劃編制的一個重要指導思想，作為農業轉型發展實踐的一個重要遵循貫穿始終，各專項規劃要服從和服務于該規劃，確保治水促轉型在戰略上有地位、任務上有安排、行為有遵循、績效上有評估。要把優化農業發展區域布局和結構調整納入規劃，加強與城鄉建設規劃、經濟社會發展規劃、土地利用規劃的銜接，形成科學合理的產業布局結構。

注重強化治污攻堅，解決突出問題。圍繞解決畜禽排泄物污染這個突出問題，深入實施畜禽養殖污染治理行動，全面完成存欄50頭以上規模畜禽養殖場治理提升和達標驗收，全面完成禁養區養殖場（戶）關停搬遷掃尾工作，全面完成死亡動物無害化集中處理中心建設并正常運營，有序組織做好散養農戶污染治理，確保污染存量大幅度減少。高度重視和關心退養農戶生產生活，以退養轉產、轉移就業、社保保障為重點，統籌抓好服務工作。圍繞推進肥藥減量使用這兩個難點問題，深入實施化肥農藥減量行動，通過測、配、產、供、施一體化服務和推廣大配方，推進配方肥落地和減量施肥技術到位，加快有機肥料應用，擴大以緩控釋肥為主的新型肥料試驗推廣，提升肥效；通過高效環保農藥替代、綠色防控技術、統防統治措施，促進農藥減量增效。圍繞農業兩區土壤污染防治這項新任務，深入實施土壤污染防治三年行動，加強監測預警，嚴防河泥、工業污染等外來污染源對耕地的污染，實施一批重點區域污染農田土壤修復工程，力爭到2017年基本消除重大土壤環境安全隱患，扭轉農田污染加重的趨勢。圍繞秸稈資源化利用、農業廢棄包裝物及農膜的回收處理工作，深入實施田園清潔化行動，深化回收處理機制建設試點，加快推廣成熟經驗，力爭到2017年秸稈綜合利用率達到90%以上，全省基本實現農藥廢棄包裝物、廢棄農膜和肥料包裝物回收處置。

注重強化產業升級，提高發展能效。深化農業治水促轉型，推動發展是目的。堅定不移地抓住穩定糧食生產這項重要基礎任務，大力創新和推廣稻經輪作、種養結合、水旱輪作等“千斤糧萬元錢”新型農作制度模式。堅定不移地以農業兩區為主陣地，以全產業鏈發展為重點，加快產業提質增效。創新制定實施兩區綠色發展三年行動計劃，著力把兩區建設成為現代高效生態農業發展主平臺和示范區。堅定不移地以推進產業轉型升級為方向，因地制宜發展牛、羊、兔等草食動物生態畜牧業，深入實施湖羊、“兩頭烏”豬、蜜蜂等特色產業振興計劃；深化茶葉、水果等轉型升級，啟動食用菌產業提升發展計劃。充分發掘和利用農業的生產、生活、生態和文化等功能，深入發展精深加工業，大力發展休閑觀光農業，積極打造農業全產業鏈。堅定不移地以新型農業經營主體為主體力量，加快構建新型農業經營體系，積極推進適度規模經營，充分發揮新型農業經營主體的規模化效應和組織化優勢，著力將污染治理的外部監管要求內化為防治污染的組織化自律行為，內化為清潔化、標準化、生態化生產的內生性自覺追求。

注重強化技術服務，促進生態循環。深化農業治水促轉型，技術服務是支撐。一是加大科技研發力度。針對現代生態循環農業發展瓶頸和主體需求，依托省“三農六方”科技合作平臺，定向研發成本較低、適用性強的科研項目，如畜禽規模養殖排泄物工程化處理、資源化利用技術，秸稈、廢棄包裝物及農膜資源化處理技術，優質種質資源保護、開發利用技術等。二是加快集成推廣步伐。深入總結和集成推廣農牧結合循環、農機農藝融合等技術模式，加快推進農業領域“機器換人”、“設施增地”。積極開展農業節水行動，實施百萬畝農業園區智能化標準型微灌工程，推廣雨水回用、節水灌溉和自動飲水、污水處理回用等措施，合理安排耕作栽培制度。三是加強服務設施和組織建設。科學布局服務設施配套建設，通過開展培訓、實地指導、現場觀摩等形式，推廣應用一批先進適用的污染防治和資源化利用技術、農業標準化生產技術、新型農作制度模式。加快培育組織規范化、服務規模化、技術標準化的專業化服務組織。

注重強化示范創建，引領點面聯動。深化農業治水促轉型，示范帶動是標桿。按照現代生態循環農業試點省建設要求，全力抓好“十百千萬”生態循環示范工程創建。一是抓好市、縣（市、區）的整建制示范建設。即在湖州、衢州市和桐廬等16個縣（市、區），圍繞“一控兩減三基本”目標任務，編制整建制推進實施方案，重點在完善制度、創新機制上下功夫，做出亮點，形成特點，形成常態化運行和監管機制。二是抓好現代生態循環農業示范園區建設。集成生態循環農業模式和技術，將農牧結合、水旱輪作、廢物利用模式和養分替代、肥效提升、綠色防控、統防統治技術推廣應用于示范區，形成現代生態循環農業技術模式集中展示區，力爭三年建成110個現代生態循環農業示范區。三是抓好現代生態循環農業示范主體建設。以在縣域大循環、區域中循環中起支柱作用的種養配套企業、農業廢棄物資源化利用企業、畜牧業全產業鏈合作社（企業）等為主體，以標準化設施、清潔化生產、資源化利用和無害化處理為主要創建內容，推進主體小循環體系構筑。到2017年，建成示范主體1000個、生態牧場10000個以上。

注重強化責任落實，增強激勵約束。深化農業治水促轉型，落實主體責任是關鍵。建立完善“誰污染、誰治理”的主體責任機制。明確生產經營主體重點是畜禽養殖場（戶）在污染治理中的主體責任，按照生態消納或達標排放的治理評價標準進行整改，限期整改不到位的予以關停。建立完善“誰防治、補償誰”補償激勵機制。參考商品有機肥應用補貼政策，對應用配方肥、生物農藥、可降解農膜等減少化學投入品的行為進行生態補償，對有效回收處理廢棄農藥包裝物、廢棄農膜等實行財政補貼，對積極處理畜禽養殖污水、利用沼液的生產主體和社會化服務組織予以補助，建立完善符合農業面源污染治理特點的財政支持政策和補償機制。建立完善“誰污染、查處誰”監管機制。嚴格執行禁限養區制度，進一步明確和落實環保執法和查處責任，加強環保執法力度，形成“誰污染，查處誰”的推進氛圍。

注重強化改革創新，優化要素保障。運用法治思維和法治方式，加強改革創新力度，健全完善治水促轉型保障體制。一是加強法律保障。建議省人大加強農業治水、促進現代生態循環農業發展方面的立法，出臺推進農業生態補償、農業面源污染防治、農田土壤污染防治等法規，為推進現代生態循環農業建設制定“鐵制”、設定“鐵線”、實施“鐵腕”管理。二是加強組織保障。各級政府要把深化農業治水、推進生態循環農業建設擺上農業現代化建設的重要位置，加強領導和統籌協調。各級農業部門要建立健全治水和生態循環農業建設的實體化工作機構，建立定期會商、進度通報、工作督查、年度考核等制度。三是加強資金保障。將農業治水和現代生態循環農業建設資金納入地方“五水共治”及生態建設統籌安排，資金投向要與治水轉型緊密結合和有機統一起來，確保形成“一盤棋”。充分發揮市場作用，釋放“治水紅利”，撬動金融資金、引導工商資本、民間資金投資現代生態循環農業。四是加強評估保障。探索農業面源污染減排核算，推動納入國家主要污染物總量減排范疇，建立減排核算體系，通過減排核算，提高地方政府和部門的治理積極性。探索建立縣域、園區、主體可量化的現代生態循環農業發展評價指標體系，開展科學合理評價，并納入農業現代化評價范疇。