“寧海小微權力清單”改革實踐與思考

褚銀良

十八屆四中全會將依法治國作為治理現代化的核心，既為基層治理轉型指出了方向，同時也提出了新的要求。社會治理的重心在基層，重點在農村。如何將依法治國的理念落實到基層尤其是農村，是基層治理實踐中一個緊迫而關鍵的問題。近幾年寧?？h委縣政府從踐行群眾路線和依法治國的理念出發，從本地村民自治民主實踐中存在的基本問題著手，積極探索創新，建立了自下而上和自上而下相結合的公開透明、群眾廣泛參與的制度性解決辦法，將涉及村級重大事項和村級事務的權力通過系統的消化、清理、歸納和總結，形成了簡便易學、公開透明的36條村級權力運行規范程序，即《寧海縣村務工作權力清單36條》（下稱“36條”），在基層治理實踐中摸索出了一整套將村級權力規范化運行的制度改革措施，把權力放在村民和公眾的監督下陽光運行，為治理民主和過程民主提供了制度基礎保障。

一、寧?？h村級小微權力清單改革的主要做法

權力清單改革的核心是限權。限權的前提是確權和清權，使其受到自下而上的有效監督。寧?？h制定了村級組織和村干部權力清單——《寧海縣村級工作權力清單三十六條》，著力編織關住村級“小微權力”的籠子，建立規范運作流程，并強化過程監管控制，構建決策權、執行權、監督權相互制約相互協調的權力運行體系，給基層帶來了“為民、務實、清廉”的新風，也為農村經濟社會發展和實現基層社會的長治久安提供有力保障。其主要做法是：

厘清村干部權力邊界，建立“小微權力”清單。深入農村基層第一線，廣泛聽取干部群眾意見建議，收集和匯總了村級組織和村干部權力事項60余項，其中涉及村級集體管理40余項，便民服務20余項。本著簡政放權、便民利民的原則，梳理出村級事務權力清單，固化了村干部在村級重大事項決策、項目招投標管理、資產資源處置等集體管理事務19條，村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補助申請、土地征用款分配以及村民使用村級印章等便民服務事項17條，基本實現了村級組織和村干部行使村務權力內容的全覆蓋。

制定權力運行規范流程，編織“小微權力”籠子。切實做到每項村務工作的事項名稱、具體實施的責任主體、權力事項的來由依據、權力運行的操作流程、運行過程的公開公示、違反規定的追究辦法等“六個”明確。并將村級組織、村干部和村文書等權力主體的崗位職責，涵蓋事項流程圖45張，整理附屬中央、省市縣各級文件依據28項，編制形成《農村小微權力操作手冊》。確保農村小微權力運行“一切工作有程序、一切程序有控制、一切控制有規范、一切規范有依據”。如在辦理便民服務事項時，群眾一看流程圖，就知道所辦事項的具體步驟，而且享有一次性告知、限時答復、按時辦結等權利。村干部享有審核權的同時，也承擔服務職責，切實防范村干部推諉扯皮、故意發難、吃拿卡要等現象的發生。

建立完善多維監督體系，限制權力尋租空間?！?6條”將權力運行過程進行分解，實施主體內部以及各主體之間存在監督制衡。除了實施主體和監督主體之間的內部制約，“36條”還實現了村級權力外部監督主體的多元化。其外圍監督主體主要有三個方向：一是下面監督，監督者主要是村民、村民代表和普通黨員。二是橫向監督，主要是專門的村級監督機構，即村監會。三是上向監督，監督者主要是上級相關部門，如鄉鎮（街道）紀委、三資管理服務中心等。鄉鎮（街道）紀委是基層反腐敗的職能部門，對村干部具有法定監督職責，也是“36條”的重要推動和實施力量。

強化關鍵環節監督管理，實行干部違規問責。充分考慮農村實際和村干部工作狀況，研究制訂了《寧?？h農村干部違反廉潔履行職責若干規定責任追究辦法草案》、《寧?？h農村集體三資和財務管理責任追究辦法》、《寧海縣村干部辭職承諾實施辦法》等制度，詳細界定了村干部違反工作紀律、民主決策、民主管理、民主監督以及移風易俗等48項責任追究的行為。此外，還細化了責任追究的標準，從警示談話、責令公開檢討、通報批評、停職檢查、責令辭職和免職等組織處理手段，到警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等黨紀處分標準，還配套實施扣發固定報酬、養老保險和績效考核獎。

推行“小微權力”公開運作，打造村務陽光工程。強化村務公開，梳理出來的36條村務工作的責任人以及運行流程，以漫畫、流程圖等簡單易懂的方式全部上墻公布，將村級權力運行過程清晰地呈現在村民面前，讓群眾明白事情“找誰辦、怎么辦”，讓村干部小微權力的行使公開透明，保障村民的知情權。除堅持農村黨務、村務、財務定期公開之外，還做到經常性工作定期公開、階段性工作及時公開、臨時性工作隨時公開、制度性工作長期公開，其它村級重大事項根據需要同步公開。積極探索網絡科技+傳統模式的村務公開辦法，投資200余萬元建成寧?！瓣柟獯鍎站W”和數字電視公開平臺，實現農村“三務”、“三資”管理網絡、電視渠道公開，讓群眾通過家里電視或手機等就可查詢到村級事務辦理情況，真正實現“讓群眾明白，還干部清白”。

二、寧?？h村級小微權力清單改革的成效及價值

自去年年初36條權力清單實施以來，全縣農村發放權力清單21000余冊，組織10480名村干部參加考試，開展全縣村干部村務知識競賽活動，在村遠教廣場、文化廣場反復宣傳，并依托網絡和數字電視公開，使基層群眾全面了解權力清單，讓權力在陽光下運行。從實施情況看，雖然時間不長，但基層治理狀況得到明顯改善，不僅減少了權力尋租，提高了辦事效率，還改善了干群關系，促進了社會和諧。

（一）取得的成效

促進了村干部規范用權和廉潔履職。村務工作36條將村干部的權力邊界以及運作過程進一步理清，對村干部履行職權進行嚴格規范，使得村級權力行使程序化、規范化，大大促進了村干部的法律意識和民主意識。暗箱操作、謀取私利的可能性大大降低，改善了干群關系。工程招投標一直是權力尋租的重災區，也是“36條”推行后效果最為明顯的領域。通過36條，把工程的建設公開，通過程序化，公開招投標，村監會和村民代表組成監督隊隨時進行監督，村民恢復了對過程公平的信任，確保了項目的順利推進，同時也有效保護了村干部。小微權力清單的實行，使村干部對一些經營性集體資產不敢隨意發包，促進了村級集體資產的保護和保值增值。據寧?？h紀委統計，“權力清單”實施后的8個月時間里，全縣反映村干部廉潔自律問題的初信初訪案件下降8成。共糾正違規辦理村務行為64件，對村干部警示談話46人，通報批評25人，黨紀立案及處理16人，移交檢察機關2人，起到了良好的警示教育效果。

基層群眾辦事更加便捷。推行36條后，村干部的權力行使過程受到了監督制約，有效消除了“小村官，大權力”現象。加之權力清單充分考慮農村實際情況，大幅精簡了操作環節——除了村莊規劃等重大事項，其他流程都控制在五步左右，極大地提高了村民辦事效率，真正做到了“讓群眾減少跑腿，干部勤快跑腿”。

干群矛盾緩和，上訪事件減少，促進了農村的穩定與和諧。權力清單通過讓農村小微權力在制度籠子里規范運行，扎實推進了農村基層民主治理的規范化、高效化、系統化運行，有效優化了干群關系，提升了農村基層組織建設和農村治理水平。以往農村基層“重制度，輕落實”的情況得到有效改變，一批群眾最關心、最直接、最現實的利益問題得到有效解決，一批棘手的矛盾糾紛得到及時化解，權力清單真正讓干部受到了教育，群眾得到了實惠。據縣信訪局統計，去年3月份至11月份共接待群眾來訪74批121人次，比去年同期減少30%。2014年全縣農村28530名困難黨員和困難群眾、8410名低保戶對象都按要求申報審核、全程公示，沒有接到1例投拆。

縮短了干部履職適應時間。目前，村黨支部書記、村委會主任的一屆任期都是三年。對于一位新村官而言，第一年是學習、試錯階段，第三年是為了連任而布局的時期，真正可以干事的時間很短。而36條的推行，大大縮短了新村官上任后的適應期與磨合期，村官可以干事的時間變長了，也在很大程度上促進了農村基層的穩定。

（二）價值和意義

“法定職責必須為、法無授權不可為”。寧海縣村級36條權力清單改革試驗正是在國家治理現代化轉型，政府職能轉變，反腐制度化建設這一宏觀背景下，在群眾路線和依法治國依法行政的政策指導下展開的一個地方鄉村治理改革與治理現代化的探索與嘗試。寧海村級36條權力清單的改革，貫徹落實“轉職能、轉方式、轉作風”要求，突出監督方式的轉變，更加注重源頭預防和制度建設，緊緊抓住了村干部這一權力主體，抓住了規范村干部權力運行這一核心，梳理了村級組織和村干部權力事項，細化規范了小微權力的運行程序，做到了“定位準確、邊界清晰”，找準了監督的關鍵點和著力點，使權力監督真正起到了標本兼治的作用。

實踐表明，村級權力清單打開了權力運行的暗箱，通過運行過程的程序信息透明、公開和可問責，實現了讓權力在陽光下運行和把權力關在籠子里，消除了對政策信息的壟斷和村民民主參與的制度性障礙，在制度上落實和保障了村民民主選舉后的民主決策、民主監督和民主管理的參政議政民主權利。特別是村務監督委員會由事后監管轉到事前監督、全程監督，解決了長期未能實現的對于村干部權力缺乏有效監督約束的問題，有效限制了村級權力行使中的專權、亂權，避免了權力尋租、以權謀私和政策的選擇性執行，（轉下頁）（接上頁）改變了基層政治生態結構，實現了從選舉民主到治理民主的制度轉變。通過規范權力、確權、限權，為基層治理找到了一條依法治村和可操作民主的方法途徑，對于實現基層治理現代化具有典范性的價值和意義。

寧海的村級治理改革實踐才剛剛起步，其效果還未完全顯現，同時因為村莊基層治理制度結構、社會結構和經濟發展水平的差異，人員素質能力的差異和機制本身還不完善，也暴露出一系列問題和障礙，如基層治理的運行成本增加、村干部權力被限制后如何保持其積極性等問題。需要在下一步工作中不斷完善，確保村級權力行使更為細致、精準、有效，運行成本更低，實施更簡便，更可持續。但總體看，已呈現出十分可喜的變化，這種改變是基于制度規則的內在改變，其從制度規則上徹底改變了原有體制的弊端，消解了權力尋租空間和腐敗土壤。村級權力清單改革實踐，對于治理和改革當前村級治理結構和制度，完善村民自治制度和基層治理與政策銜接，具有很強的示范性和可復制性，操作易學簡便，是實現依法治村和基層治理現代化的一個可貴探索與實踐。但改革永遠不是一蹴而就和一勞永逸的，還需要我們在實踐中不斷改革、完善和發展，并建立一整套與之相適應的基層治理體系。從這一點來說，村級權力清單改革只是邁出了基層治理現代化改革的第一步，農村基層治理現代化仍然十分艱巨，任重道遠。

（作者系中共寧?？h委書記）