淺析工傷認定行政爭議

李明玉

摘 要： 文章從行政復議和行政訴訟實踐角度，對工傷認定行政爭議引發的一些程序問題進行分析和探討，提出簡化救濟程序、暢通維權渠道、完善復議訴訟制度等相應的措施和設想。意在拋磚引玉，促進工傷認定爭議行政復議和行政訴訟的人性化、合理化，真正使行政復議和行政訴訟程序成為維護社會穩定、保障社會公平的有效渠道。

關鍵詞： 工傷認定 復議 訴訟

近年來，工傷補償爭議轉為工傷認定引起的行政復議和行政訴訟日益增多。該類案件出現的原因可歸納為以下幾點：1.經濟增長速度加快，私營企業眾多，且多為勞動力密集型，使用大量務工人員。用人單位往往只追求經濟利益，忽視對勞動者安全、衛生、社保等合法權益的保障，員工自身缺乏自我保護意識，造成生產過程中傷亡事故發生。2.近幾年我國有關勞動保障方面的立法逐步完善，為勞動者尋求權利救濟提供了法律依據。同時，勞動者和用人單位行政復議、訴訟的意識也在不斷增強。3.由于有關工傷認定條件的法律規定比較抽象，傷亡事故發生的情形卻千變萬化，造成勞動保障行政部門進行工傷認定時標準不易把握，當事人對工傷認定結論爭議較大。加之用人單位與職工之間利益相對，不論勞動保障行政部門作何工傷認定結論，總有一方當事人會提起行政復議和訴訟。4.行政復議不收費，行政訴訟案件收費較低，使得當事人愿意通過行政復議、行政訴訟途徑解決糾紛，同時也為部分當事人，特別是用人單位拖延承擔責任，濫用復議權、訴訟權提供了便利條件。

工傷認定行政爭議，與其他行政爭議相比較有其特殊性。行政復議或者行政訴訟中的被申請人或者被告雖說都是行政執法部門，但爭議的主體實際上還是勞動者和用人單位，復議和訴訟結果涉及他們的實際利益，行政部門在復議和訴訟程序中反而更類似第三人。基于工傷認定行政爭議的特點，本文從行政復議和行政訴訟的實踐出發，提出工傷認定行政爭議應當區別其他行政爭議進行處理的一些觀點，進行商討。

一、工傷認定被當做具體行政行為，實行“一復二審”的司法監督程序的分析。

根據《工傷保險條例》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等規定，工傷認定被當做具體行政行為，并實行“一復二審”的司法補救與監督審查程序。其目的是依法行政，防止或者避免行政機關濫用職權。但從目前筆者接觸到的行政復議和行政訴訟實踐看，此程序造成的弊端已經越來越明顯。如工傷爭議后，有的明知敗訴卻采用“緩兵之計”進行“拉鋸式持久戰”，故意從法定程序上做文章，在復議或者訴訟期間屆滿前依法提起行政復議或者行政訴訟，經“一復二審”，如能僥幸勝訴最好，如依然維持，由返回勞動爭議仲裁機構調解或者裁決，對仲裁不服再向人民法院提起民事訴訟，直至最后由人民法院強制執行，窮盡所有司法補救途徑，使工傷職工為此往來反復，歷經訴訟之累，程序之苦，不堪折騰，最終有些職工可能就放棄了最高賠償，只得到一點點微薄的數額。用人單位通過復議和訴訟，達到了自身不可告人的目的和結果。

立法宗旨是為了保護弱者，但現實中人為造成的結果卻往往與之相悖。行政復議和行政訴訟的本意是能夠糾正行政程序如違法行為，保證合法利益享有者的權利能夠得到有效保障。但在實際中，這些程序有可能被一些心懷叵測者惡意使用，使合法利益享有者的權利推遲享有，甚至無法享有。因此，工傷認定實行“一復二審”的司法監督程序是否切合實際，是否真正有利于保護弱勢群體，的確值得商討。

在《工傷保險條例》施行前，對工傷認定不服的，當事人一方可以行政復議，也可以直接進入行政訴訟程序。但《工傷保險條例》將行政復議程序設置為前置程序，只有經過行政復議程序后才能進入行政訴訟，此舉表面上是人性化地讓弱勢者有一個更好的救濟權利，但實際上是給弱勢者維權道路上又增加了一道絆馬索，真是路漫漫其修遠矣。許多工傷認定的行政復議實踐已經很好地說明了這個問題。一些用人單位復議時，就明確地講是為了拖時間。

筆者認為，為了維護工傷職工的合法權益，防止本身違法的某些單位或者個人濫用訴訟權利，減少不必要的爭議，不宜采用“一復二審”的司法監督程序。應當簡化申訴救濟程序，縮短復議訴訟時間。可參考道路交通事故責任認定等程序采取的補救措施，快而準地解決爭議。也可以借鑒國外一些發達國家的經驗，對涉及弱勢群體經濟補償的工傷認定等行政案件，試行“一復終局”，也就是對工傷認定行政爭議，行政復議結論為最終結論。

二、行政復議或者行政訴訟程序期間應當設立調解程序。

雖然《行政復議法》、《行政訴訟法》都規定了行政案件不實行調解，但無論從人性化角度，還是從社會和諧化角度，法律都承載太多社會責任問題。行政復議或者行政訴訟程序的設立，不能僅是臉譜式的一個過程，更應當是解決問題、化解矛盾、排除糾紛、維護穩定的一種工具、一個調和器。

現在行政訴訟程序中，雖然都有進行調解，但這只是依據最高院文件進行的人性化程序，沒有法律依據，仍然屬于“猶抱琵琶半遮面”的過程，效果不是很好。

工傷認定結論是進行工傷賠償的法律依據，因此工傷認定行政爭議雖說是行政爭議，但有民事爭議的特征。復議和訴訟表面上審理的是行政機關執法的程序和法律適用，但結果往往直接關系工傷賠償這一民事程序能否順利進行。也就是說，告的雖然是行政機關，爭議雙方卻是勞動者和用人單位。針對此類特殊的行政爭議，在行政復議和行政訴訟程序中應當明確規定調解程序。這樣的規定并不違反立法本意，反而將法律維權作用放大和量化了。

從立法上確定一些涉及當事人切身權利的行政爭議進行調解是必要的，此規定有利于維護合法權益享有者的權利，同時在節省訴訟成本和司法資源、及時依法處理爭議等各方面來說都是有益的。

三、行政復議或者行政訴訟程序期間是否應當中止工傷認定效力，有待商榷。

工傷認定行政爭議救濟的渠道已經很明確。但在行政復議或者行政訴訟期間，是否適用行政救濟中的不停止具體行政行為的執行問題，在實踐中往往爭議較大，操作較復雜。

如果依據具體行政行為不停止執行的規則，則在復議或者訴訟期間工傷認定推定為有效，可以作為當事人申請勞動爭議仲裁或者提起民事訴訟的依據。但此情況可能會存在一個比較麻煩的問題：如果仲裁或者訴訟以此工傷認定依據，就做出了相應工傷賠償案件的裁決或者判決。經過行政復議或者行政訴訟，此工傷認定被撤銷，那么矛盾和沖突就不可避免地出現。作為依據的具體行政行為已經無效，已經生效的仲裁裁決或者民事判決如何處置？法律與法律間不可協調，對法律的嚴謹、嚴肅是一次挑戰。

如果一方當事人提出行政復議或者行政訴訟，工傷認定作為一種證據依據就必然存在異議，不能作為定案的根據。因此，可以由復議機關或者行政訴訟機關確認工傷認定暫時不發生法律效力，等待復議或者訴訟的結果確定。但是會出現一個問題：某些用人單位必將以此為契機和權利出發點，推遲甚至逃避自身應當承擔的相應義務。勞動者的合法權益得不到及時保障，因此容易產生一系列社會問題，有的甚至引發上訪、刑事犯罪，給整個社會帶來不穩定因素，影響利益享有者權益目標的實現，不符合我國立法保護弱勢群體的本意。

為了有效解決工傷行政爭議出現的這些問題，切實保障用人單位和勞動者的合法權益，應當在行政復議和行政訴訟程序中，考慮建立一些針對工傷行政爭議的相應補償措施。對有參加工傷保險的工傷行政爭議，可中止工傷認定的效力。對未參加工傷保險的工傷行政爭議，一是縮短行政復議和行政訴訟的審理期限。二是可不中止工傷認定的效力，讓勞動者可通過仲裁或者民事訴訟及時獲得賠償，實行權利保障。

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