證監會權力清單2014年版修訂研究

王雅晴　劉云亮

摘 要：促進國家治理體系和治理能力現代化是黨的十八屆三中全會提出的全新政治理念，實行權力清單制度并公布負面清單已成為政府簡政放權的重要措施之一，這也是修改我國證券法和制定證監會權力清單的指導思想。實施證券發行注冊制，弱化證監會權力，修訂證監會權力清單，取消證監會行政審批權，釋放證券市場活力，強化證監會市場監管職能，則是我國證券市場改革的基本走向。

關 鍵 詞：治理能力；政府治理；證監會；權力清單

中圖分類號：D922.287 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）11-0093-05

收稿日期：2015-07-28

作者簡介：王雅晴（1988—），女，河南駐馬店人，海南大學南海政策與法律研究中心研究人員；劉云亮（1965—），男，海南定安人，海南大學法學院教授，研究方向為經濟法學。

基金項目：本文系海南大學創新中心課題“注冊制下修改證券法的相關問題研究”的階段性成果，項目編號：14fxky17。

推進國家治理體系和治理能力現代化，是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）所提出的新政治目標。國家治理重在政府治理，法治政府又是政府治理的保障。簡政放權，轉變職能，推行權力清單、負面清單和責任清單制度，是當前我國行政體制改革的核心內容和主導方向。2015年3月，李克強總理在政府工作報告中指出：“大道至簡，有權不可任性。”“用政府權力的‘減法’，換取市場活力的‘乘法’。”“加強多層次資本市場體系建設，實施股票發行注冊制改革。”在證券市場領域，推進股票發行注冊制改革，是2015年資本市場改革的頭等大事，是涉及市場參與主體的一項“牽牛鼻子”的系統工程，也是證監會推進監管轉型的重要突破口。[1]修改證券法，實施證券發行注冊制，要求修訂證監會權力清單（2014年版），以防治權力“越位”“缺位”“疊位”“尋租”等問題。

一、國家治理現代化戰略要求

實施權力清單制

國家治理能力是國家機構運用國家權力管理運行政治經濟社會事務的能力及其效率，涉及管理國家政治、經濟、文化等事業的能力，體現為國家制度的執行力和控制力。國家治理體系和治理能力現代化建設的目的是確保黨領導人民有效治理國家，建設具有中國特色的社會主義國家。2014年11月，黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》已表明，法治化正納入國家治理能力現代化的重要內容之列。法治化標準，作為國家治理能力現代化的基本要求，最為核心的是國家治理要弘揚法治精神和樹立程序正義理念，彰顯憲法至上和司法獨立的固國之本。

我國的證券發行一直實施核準制，賦予了證監會極大的行政權力。據2014年3月國務院公布的各部委辦權力清單顯示，證監會權力遠遠超過其他部門。因此，急需對證監會重新定位，以適應證券發行注冊制的新要求。證券發行注冊制的法律內涵是指證券發行申請人依法將與證券發行有關的一切信息和資料公開，制成法律文件，送交證券交易所審查，證券交易所僅僅審查發行申請人提供的信息和資料是否履行了信息披露義務的一種制度。其主要特征是只對注冊發行文件進行形式審查，不進行實質審核判斷，發行人及其承銷商應對其提供的信息和資料承擔連帶法律責任。證監會的職能側重于對證券注冊發行實行事后的監督。可以說，與此前的發行審核制相比，證監會職能的重心將轉向事中事后監管、創新信息披露監管新機制、拓寬證券市場發展規模、提升證券市場宏觀調控能力等方面。在證券發行注冊制下，證監會的審批權將被“弱化”，證券發行人可以直接向證券交易所申請發行注冊，實行公司股票上市。

國家治理能力現代化，要求重新核定符合市場經濟發展規律要求的現代政府經濟管理職權，以完善市場治理。因此，重塑證監會法律地位，強化證監會監管職能，修訂證監會權力清單（2014年版），既是證監會治理的當務之急，也是提升證券市場治理能力的核心內容之一。

二、權力清單下證監會職權的調整

關于證監會機構設置問題，國務院辦公廳于1998年9月30日發布了《中國證券監督管理委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》，即證監會“三定方案”（定職能、定機構、定編制），明確了證監會既不是國務院組成部門，也不是國務院直屬行政管理機構，而是國務院直屬的正部級事業單位，是全國證券期貨市場的主管部門，其職能是依照法律、法規和國務院授權，統一監督管理全國證券期貨市場，維護證券期貨市場秩序，保障證券期貨市場的合法運行。依據2005年修訂的《證券法》第七條及相關條款規定，中國證監會不僅享有行政監督管理權，而且享有行政規章制定權，承擔對證券市場實施監督管理而履行制定政策規章、垂直管理證券期貨市場、監管股票債券市場、監管上市公司、監管期貨市場、管理證券期貨交易所、監管證券期貨市場中介、監管境外證券債券、監管證券期貨信息、審批證券期貨從業資格、查處證券期貨違法違規行為、證券期貨國際合作事務及承辦國務院交辦的其他事項等十三項職責。證監會雖屬事業單位，卻享有行政機構才應享有的上述職權，因而有學者認為這些職權是法律法規授權的，證監會由此也被認為是根據《證券法》授權行使職權監管權的法律、法規授權組織。[2]可見，在我國證券市場中，證監會具有“強勢主義”職權地位。盡管證監會設置了投資權益保護局，專司投資者權益保護工作，但這與其上述13項職權相比卻顯得無足輕重。從證監會履行監管證券市場職責的實踐來看，其扮演著證券市場的“運動員”和“裁判員”雙重角色，成為我國證券市場“政策市”的“操盤手”。證監會對證券市場的調控和監管，則更多表現為證券市場呈現“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死就放”的循環往復現象。據2014年3月中國機構編制網披露的權力清單顯示，中國證監會共有行政審批事項63項，其中行政許可53項，非行政許可審批10項。[3]經過修改，現在仍有54項審批權。[4]

我國證券市場的國際化發展，需要實施證券發行市場化機制改革，降低證券發行門檻，這雖觸動了證監會權力“奶酪”，卻調動了證券發行人發行證券的積極性，降低了融資成本，促成了證券市場的良性循環發展。為此，要確立修訂《證券法》的新理念，刪削清單所列之外的行政審批權，削減審批事項情形。在此基礎上，修訂證券法中關于證監會行政審批等相關職權方面的內容，同時對證監會及其相應部門機構的轄屬進行規制，重新設置證監會各部門的行政體制。證監會簡政放權，降低證券市場準入門檻，激活市場主體，繁榮我國證券市場，既是此次修訂證券法的根本宗旨，也是修改證監會權力清單（2014年版）的重要法律依據。

三、修訂證監會權力清單

（2014年版）的建議

修改證監會權力清單（2014年版），讓證監會審批權力“減法”；實施證券發行注冊制，還原和發揮證券市場決定性作用，求得證券市場活力“乘法”，這是我國當前證券市場的重大事件。注冊制下，證券發行人雖獲得了證券發行權，但也承擔了更多更大的責任。如強化信息披露義務，承銷商由此承擔連帶法律責任，相關中介機構和監管人、投資人都應該為自己的行為負法律責任。證監會無需審核證券發行事項，也無需控制發行規模和發行節奏，將定價權還給市場。從證監會權力清單（2014年版）所列的審批事項來看，其中涉及證券公司11項、上市公司9項、公募基金管理公司6項、期貨公司5項、期貨交易所7項、證券交易所和證券登記結算機構8項，還有其他從業資格審批等10多項。證監會肩負著如此繁重的日常審批事務，在市場監管方面也就分身乏術。為此，筆者對修訂證監會權力清單（2014年版）提出如下建議：

一是取消涉嫌直接影響或抑制上市公司經營權的審批權。核準制下，由于上市公司數量受限，《證券法》設定的許多條款嚴重侵犯了上市公司的經營權，如：證監會權力清單（2014年版）中，[44004]上市公司重大購買、出售、置換資產行為審批，此項審批權依據是《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令2004年第412號）中的“上市公司重大購買、出售、置換資產行為審批”。如今已時過境遷，上市公司此項事務經股東大會表決通過，履行公司信息披露程序，報交易所登記備案即可。因此筆者建議取消此項審批權。[44005]上市公司收購報告書審核，設立依據是《證券法》第八十九條，此項審批權雖于法有據，但此項事務純屬公司經營自主權范疇，設定審批權應審慎，建議取消或改為向交易所備案即可。[44006]上市公司發行股份購買資產核準，其設立依據是《證券法》第十條和第十三條，但在注冊制下，此項審批權設立依據已發生變更，改由交易所行使審批權。[44007]上市公司合并、分立核準。公布此項審批權設立依據是《證券法》第十條和第十三條，但這些事項是否都要經過證監會審核仍值得商榷，筆者建議將此項審批權取消或改為向交易所備案即可。[44008]要約收購義務豁免核準，此項審批權的立法依據是《證券法》第九十六條有關收購上市公司股份達到30%時，如繼續進行收購的，審批是否同意發出免除發出要約義務的事項。此項有明顯干預和監管公司收購事務的傾向，筆者建議取消并將其列入上市公司依法強制披露信息之列，交易所對此實施備案即可。

二是取消涉及有關證券發行的證監會審批權，改為由發行人直接向證券交易所申請注冊上市。注冊制下，證監會權力會發生結構性重整，實質審核權會回歸到證券交易所，也有些將轉移至證券中介及服務組織，律所、保薦機構和券商在IPO過程中的業務中心和角色會發生根本性改變。[5]筆者建議取消證監會權力清單（2014年版）中的[44028]公司公開發行股票（A股、B股）核準，[44029]上市公司非公開發行新股核準，[44030]上市公司發行可轉換為股票的公司債券核準，[44031]公司債券發行核準，[44061]從事證券相關業務的證券類機構借入或發行、償還或兌付次級債審批等審批權，改為向證券交易所直接申請注冊上市。交易所可以根據市場運行狀態，安排注冊上市時間等。在具體實施方案上，可以考慮先在新三版、中小板進行試點，再擴大到創業板，直至主板。

三是分別規制有關證券公司、期貨公司、公募基金管理公司等設立變更等重要事項的審批權。對于這三類公司行使審批權，一方面，證監會權力清單（2014年版）主要是涉及公司設立、合并、分立、停業、解散或者破產等事項，如[44002]證券公司設立審批，[44032]證券公司停業、解散、破產審批，[44033]證券公司設立、收購或者撤銷分支機構審批，[44009]公募基金管理公司設立、公募基金管理人資格審批，[44014]期貨公司設立、合并、分立、停業、解散或者破產，變更業務范圍、注冊資本、5%以上股權以及設立、收購、參股或者終止境外期貨類經營機構的審批等。筆者認為，考慮到這三類公司經營行業的特殊性，且審批量不多，沒有明顯影響到公司經營權，仍可保留由證監會行使審批權；另一方面，證監會權力清單（2014年版）主要涉及這三類公司經營范圍變更及法定代表人、高管等人選和任職資格等事項審批權，如[44010]公募基金管理人的法定代表人、經營管理主要負責人和從事合規監管的負責人的選任或者改任審批，[44017]期貨公司變更法定代表人、住所或者營業場所，設立或者終止境內分支機構，變更境內分支機構經營范圍的審批，[44018]期貨公司董事、監事和高級管理人員任職資格核準，[44034]證券公司變更業務范圍、增加注冊資本且股權結構發生重大調整、減少注冊資本、變更持有5%以上股權的股東、實際控制人、變更公司章程重要條款及合并、分立審批，[44038]證券公司董事、監事、高級管理人員和境內分支機構負責人任職資格核準等，筆者建議取消這些事項的審批權，改為直接向相關部門備案。此外，建議將證監會權力清單（2014年版）中[44003]證券公司為客戶買賣證券提供融資融券服務審批修改為：證券公司依據證監會制定的證券公司融資融券業務監控規則，有權自主決定開展融資融券業務。

四是保留證監會有關證券交易所、期貨交易所和證券登記結算機構設立等重大事項的審批權。注冊制下，證監會的審批權主要集中于證券交易所、期貨交易所和證券登記結算機構的設立、變更、法定代表人高管人選及其章程、業務規則、收費標準等事項。筆者建議，保留[44021]至[44027]有關期貨交易場所事項審批權，保留[44046]至[44050]有關證券交易所事項審批權，保留[44052]至[44056]有關全國中小企業股份轉讓系統公司事項審批權。此外，在我國證券市場涉外事務或國際合作等重大事項方面，有必要保留證監會在涉外證券事務活動上的審批權。如[44013]合格境外機構投資者托管人資格審批，[44015]期貨公司境內及境外期貨經紀、投資咨詢、資產管理業務許可，[44019]外國證券類機構駐華代表機構首席代表資格核準，[44036]境外證券經營機構在境內經營證券業務審批，[44043]境外機構投資者資格審批，[44044]外國證券類機構設立駐華代表機構核準及駐華代表機構名稱變更核準，[44052]境外證券交易所駐華代表機構審批等。

五是關于證券市場中介機構及其從業人員資格是否需要設定審批權的問題。在證監會權力清單（2014年版）中，涉及到從業資格等事項審批權的有：[44037]投資咨詢、財務顧問、資信評級機構從事證券服務業審批，其設立依據是《證券法》第一百六十九條和第一百七十條的規定。[44016]其他期貨經營機構從事期貨投資咨詢業務資格的審批，其設立依據是《期貨交易管理條例》第二十三條的規定。[99001]會計師事務所從事證券、期貨業務資格審批。[99002]資產評估機構從事證券業務資格審批等。筆者建議，可根據業務不同將中介機構的資格認定事項交由各自行業協會去負責，證監會專司市場監管，重點監管上市公司股份發行、交易、信息披露等情形。

【參考文獻】

[1]肖鋼.在2015年全國證券期貨監管工作會議上的講話[N].證券日報，2015-01-16（01）.

[2]葉林.證券法（第三版）[M].中國人民大學出版社，2008.454.

[3]國務院60部門曬權力清單[EB/OL].中國政府網，http：//www.scopsr.gov.cn/zxdd/zdxw/201403/t20140317_258110.html，2014-03-20.

[4]國務院各部委行政審批事項匯總清單[EB/OL].http：//spgk.scopsr.gov.cn，2015-03-23.

[5]蔣大興.隱退中的“權力型”證監會——注冊制改革與證券監管權之重整[J].法學評論，2014，（02）.

（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：Promoting the modernization of the national governance system and ability is a new political conception put forward by the bulletin of the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC.Carrying out the power list system and publishing negative list have become one of important measures of governments streamlining administration and delegating power to the lower levels，which is also the guiding ideology to revise our country's Securities Law and to enact the Securities Regulatory Commission's power list.Carrying out the registration system of the securities issuing， weakening the power of the Securities Regulatory Commission，revising the Securities Regulatory Commission's power list，cancelling the Securities Regulatory Commission's power to administrative examination and approval，releasing the vigor of security markets and strengthening the market regulatory functions of the Securities Regulatory Commission are a basic tendency of our country's securities market reforms.

Key words：the governance ability；the government management；the Securities Regulatory Commission；power list