服務型政府理念下的行政審批制度改革

摘 要：我國的行政審批制度改革實質上是在發展市場經濟的前提下政府的自我轉型，轉型過程中行政審批面臨的困境有：法律和現實的交鋒——非行政許可審批概念的存在；政府與市場之間力量的較量——政府的越位、缺位和錯位；政府和社會之間的糾結——第三部門的窘境等。對此，本文認為，應借鑒日本和美國行政審批制度改革的經驗，在《行政許可法》的基礎上取消非行政許可審批；在服務型政府之下審視當代政府和市場經濟的關系；積極培育政府和市場之間的“潤滑劑”——第三部門（中介組織和行業協會），逐步建立起政府依法監管、行業協會依法自律、中介機構依法執業的配套體制。

關 鍵 詞：服務型政府；行政審批制度；非行政許可審批；中介組織

中圖分類號：D922.112 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）10-0096-07

收稿日期：2015-06-16

作者簡介：李偉敏（1980—），女，河南新鄉人，河南師范大學法學院講師，研究方向為憲法學、行政法學。

基金項目：本文系2014年河南省教育廳人文項目“新時期服務型政府理念下的行政審批制度改革”的階段性成果，項目編號：2014-QN-017。

目前，我國的行政審批制度改革研究僅處于探索階段，其著眼點主要為審批事項的精簡，由于缺乏指導理念，多數研究僅限于審批制度的某一個方面，沒有形成一套完整的適合于中國行政審批制度改革的理論體系。這種改革方式并沒有觸及我國行政審批制度的癥結，不能徹底解決我國行政審批制度存在的問題。十八屆三中全會提出：“加快轉變政府職能，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”[1]這說明行政審批制度改革的成效是與政府職能的轉變密不可分的。

一、服務型政府建設的重要渠道——

行政審批制度改革

改革開放以來，為了滿足社會公共需要，我國政府不斷進行著創新性的變革——法治政府、誠信政府、透明政府、服務型政府，特別是十七大報告中明確提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的改革目標，十八大報告進一步提出深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。這表明，今后政府轉型和改革的目標之一是建設服務型政府。

“政府行使權力的目的，不再主要是為了管制，而是為公眾提供更好的服務。按照現代公共管理的理念，政府不是凌駕于社會之上的官僚機構，從某種意義上講，更像是負有責任的‘企業家’，公民則是其‘顧客’。這里的‘企業家’并非生意人，而是不斷提高公共資源配置效率的人。服務型政府將以市場即公眾需求為導向，因為只有顧客驅動的政府，才能提供滿足人們合理、合法需求的公共服務。”[2]盧梭在《社會契約論》中也對政府與公民的關系作了這樣的描述：國家的權力直接或間接地來源于公民的授權，因此國家的主人是公民，政府則是仆人，政府的職責就在于為人民服務，實現公共利益的最大化，將自己定位為服務型政府。

“服務型政府要求政府必須優化工作流程、使用現代先進的管理手段和方法，本著方便、快捷、高效、親切的原則為民服務，讓民眾在接受服務的同時，有享受服務的主人意識。”[3]行政審批作為政府對社會進行管理的重要手段，直接關系著國家的安全、社會秩序的穩定及公民、法人和其他組織權益的維護。政府從“全能型”轉變為“服務型”，行政審批制度也必然要轉變為與服務型政府相適應的新型政府治理方式。可以說，我國行政審批制度改革的實質是政府在發展市場經濟前提下的自我轉型。

行政審批制度改革的原則是劃清國家與社會、政府與市場、政府與公民之間的關系，即國家逐漸將部分權力還于社會、政府要尊重市場運行的價值規律、政府權力與公民權利之間的均衡。過去在計劃經濟體制下，國家主要通過政府指令和強制的行政手段進行社會管理。“傳統管制型政府的理念停留在‘官本位、政府本位、權力本位’的基礎上，政府利用公共權力主要是維護統治秩序和對社會實施管制，公眾和社會的主導性和自主空間很少。”[4]在全能型政府狀態下，由于過于強調管制的功能，忽視了社會服務的職能，使得行政審批被大量地運用到行政管理的各個角落，各種審批名目繁多，審批程序不透明，導致行政效率低下。當前在市場經濟體制下，政府必須重新定位并調整政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關系。服務型政府就是以提供高效的公共服務為主要特征的，這也是行政審批制度改革的方向，兩者不約而契合。

二、服務型政府建設過程中我國行政

審批制度改革面臨的困境

自2001年9月成立國務院行政審批制度改革工作領導小組以來，我國的行政審批制度進行了一次廣泛而深入的改革，特別是《行政許可法》的頒布及實施，使政府職能逐漸得以轉變，時至今日，國務院已分六批共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%。[5]目前，我國大多數的省、市、縣政府都成立了行政服務大廳，集中進行行政審批，以提高行政審批的效率。但應看到，我國行政審批制度改革過程中還存在一些亟待解決的問題。

（一）法律和現實的交鋒——非行政許可審批的存在

在依法治國的大環境下，服務型政府首先應該是法治政府。就行政審批制度改革而言，應以依法行政、程序正當等原則為其保駕護航，但非行政許可審批的存在卻與法治政府理念有所沖突。《行政許可法》第三條第二款規定：“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法。”國務院辦公廳2004年8月發布的國辦發[2004]62號文《國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批事項的通知》附件明確列舉了“211項”予以保留的非行政許可審批事項。①非行政許可審批的概念由此而產生。通知中并沒有對“非行政許可審批”的概念作出嚴格界定，而是用概括性的語言劃定其范圍，“這些項目，主要是政府內部管理事項，不屬于行政許可。”[6]由于非行政審批事項的存在，導致的最大風險在于大量的行政審批不受《行政許可法》的調整，在行政許可的主體、設定權限、程序、監管等方面都游離于《行政許可法》之外，成為了“法外空間”。例如：“在我國教育領域，增設專業、擴大招生名額、更改校名等都要審批，此舉扼殺了民間力量參與辦學、發展教育的積極性；在衛生領域，行政機關一般通過嚴格的藥價審批來實現對藥品的限價，但忽視了對廉價藥品生產商的補貼扶持，這勢必導致廉價藥品無利可圖而被迫停產，最終造成老百姓買藥難，買廉價常見藥更難的局面。”[7]因此，我國歷經六輪行政審批制度改革，依然沒有走出精簡、膨脹、再精簡的局面。

（二）政府與市場的較量——政府的越位、缺位和錯位

在計劃經濟時代，政府就是一個“大管家”，通過行政審批、行政命令、行政指令等行政管理手段將國家的政治、經濟、文化等事務完全囊括在自己手中，形成了“大國家小社會”的格局，社會的自主性和積極性受到很大的壓制。由于長期受計劃經濟體制的影響，我國政府還不能完全擺脫全能型政府的影子，還沒有完全從微觀的經濟事務中脫身。雖然市場經濟這只“無形的手”已經充分調動了市場主體的主動性和積極性，各類市場主體參與經濟事物的熱情極具高漲，但它同時也造成了政府和市場的雙重膨脹，出現了政府的越位、缺位及錯位。以發展地方經濟為例，地方政府會拋出各種優惠的條件吸引具有壟斷性質的國有大中型企業到當地投資，在發展經濟至上原則的指引下，地方政府的行為就可能違背市場經濟的價值規律，在企業的行政審批方面就必然會出現隨意性甚至違法性。因為這種行政審批與當地經濟的發展特別是地方官員的政績有著千絲萬縷的聯系；另外，壟斷企業自身也會為了自身利益的最大化，對市場價格進行操縱，尤其是在和公眾生活密切相關的水、電、氣等價格方面，行政審批就很難有所作為。根據十八大報告和十八屆三中全會公報，未來中國在相當長時期將堅持“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”，“鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力”。[8]這樣的經濟結構及傳統管制思維的存在，依然會讓相關的行政機關以行政審批的方式對具有壟斷性質的國有企業進行管制。

（三）第三部門的尷尬

《行政許可法》第十三條第三項規定：行業組織或中介機構能夠自律管理的，行政機關可以不設定許可。這條規定主要涉及到國家和社會的關系，涉及到政府和社會在公共事務管理方面的分工。國家（政府）要逐步讓權給社會，尊重社會中介組織或行業組織的自治（中介組織或行業機構等廣義上被稱為第三部門）。行政許可法的這一規定顯然有利于政府的轉型及市民社會的培育。但由于我國第三部門的成長緩慢且對國家行政機關嚴重依賴，這直接影響了政府讓權給社會的速度，形成了自己享有行使自治權但還需要向行政機關“請示”的尷尬局面。同時，“因為政府長期的思維定勢所導致的不愿還權于社會，政府或者擔心社會自治的發展會動搖執政根基，或者不愿意放棄附著在政府干預身上的利益，或者憂慮社會組織缺乏自治能力。”[9]但讓權給社會是國家發展的一個趨勢，因此，我國相關的行政機關就選擇了一個折中的方式：既放權但又操控著第三部門。這導致了我國的政府和第三部門之間有著“割不斷，理還亂”的密切關系，第三部門被戲稱為“二政府”或“紅頂中介”。“在中國，很少有人把行業協會當回事。政府把它當作附庸，企業認為它毫無用處，就連行業協會自己也不敢高看自己。”[10]因此有些中介機構的身份就很多樣化，既有著政府的影子，也有著市場主體的身份，第三部門的獨立性和公正性很難保障。

（四）行政審批監管不力

一是在現行的行政審批體制中，國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室只對現存的審批項目進行了清理，缺乏對新增審批項目的審查；只對現存行政審批項目的數量加以關注，加以精簡，但是對現存審批項目被精簡后的“變身”缺乏監管。二是對行政審批機關的行為拘束和責任追究比較籠統，在行政審批過程中一旦出現了問題，或者找不到相應的負責人，或者只是簡單地追究部門領導的責任。三是對已經審批項目對象的活動缺乏相應的監督制度，導致審批項目的對象在經營活動中容易出現侵害公民合法權益甚至違法的現象。

三、美日行政審批制度改革的

歷史發展及啟示

從20世紀70年代開始，西方發達國家開始了轟轟烈烈的行政審批制度改革運動，美國至今進行了5次改革，日本進行了9次改革，是行政審批制度改革較成功的國家。

（一）美日行政審批制度改革的歷史發展

⒈美國行政審批制度改革的歷史發展。美國行政審批制度改革的目的是為了完善市場經濟，改革也是在市場經濟的環境下展開的。其改革經歷了兩個階段：管制審批過濫和放松管制審批。美國對經濟的管制始于19世紀末，一直持續到20世紀70年代末。這一階段美國設立的各種行政機構，束縛了企業的發展，對經濟的發展造成了很大的影響。進入20世紀80年代，面對公眾要求放松管制的呼聲，福特總統任職期間采取了一系列的措施來放松管制，發展經濟。首先是通過立法的方式為放松管制提供法律保障，什么事項需要管制，什么樣的事項不需要管制，法律均有明確的規定。“在金融證券領域制定了《證券交易修正法》取消股票委托手續費管制；《放松存款金融機關管制和通貨管制法》取消存在利率管制，放松籌措資金幅度的限制，允許儲蓄協會多種經營。從內部政策上規范審批事項與行為的同時，以市場機制代替政府管制是改革審批制度的外力”。[11]通過改革，行政審批項目大幅度減少，行政審批程序進一步透明簡化，政府職能發生轉變，市場經濟得以完善。美國政府推崇市場經濟，政府不再過多地參與到經濟發展當中，政府的職能只是對經濟進行引導和調節，而其采取的激勵性管制措施有效地增加了市場的活力，為企業的發展提供了條件。

⒉日本行政審批制度的歷史發展。二戰后的日本經濟處于停滯狀態，為了發展本國的經濟，日本政府必須進行調控加大管制力度。20世紀60年代，日本對經濟和公民個人行為的管制達到了高峰。當時日本的行政審批機構眾多，審批范圍越來越大，市場競爭受到嚴格限制，這種情況一直持續到20世紀80年代。長期的經濟管制造成日本的經濟處于封閉狀態。為了促進經濟的發展，日本決定進行行政審批制度改革，村山內閣公布了涉及領域廣泛的“管制放松三年計劃”，對1228項管制進行放松；橋本內閣在此基礎上又追加569項，這樣，到了1999年，日本決定實施管制放松的項目已達1797項。[12]“放松政府管制使市場上出現了很多新的企業和行業，在很大程度緩解了日本的就業壓力，增加了國民的就業機會。放松政府管制也緩解了日本與其他國家的經貿摩擦，在解決國內外價格差過大和延緩國內產業空洞化進程等問題上發揮了積極的作用。”[13]

（二）美日行政審批制度改革歷程的啟示

⒈要正確處理政府與市場的關系。從美國和日本的行政審批制度改革歷程看，兩個國家都經歷了從加強管制到放松管制的過程，其最終目的在于促進本國經濟的發展。我國在行政審批制度改革中也應正確處理政府與市場的關系，防止政府過多地干預市場。

⒉積極培育民間組織。美國和日本在加強管制的同時造成了政府的過度膨脹，妨礙了經濟的發展。兩國都認識到政府集權及膨脹的危險性，因而積極采取各種改革措施來分化權力，通過法律授權或行政委托的方式逐步讓權于社會，如美國的行業協會及商會的中介組織就行使了一部分行政審批職能。而我國的中介組織還不夠成熟，相關一部分還是從政府中分離出來的，因此在我國積極培育中介組織意義重大。

⒊政府行政審批制度的法制化趨勢。美國政府通過頒布一系列法律在天然氣、公路及鐵路運輸、消費品等方面實現了政府行為與市場調節的結合；日本在行政審批制度中更是嚴格地按照現有生效的法律法規進行行政審批。兩國都以立法的方式對審批的事項、設定及程序進行了嚴格規范。而目前我國在行政審批領域還存在大量的游離于法外的非行政許可審批，對此，也應通過立法及法律解釋的方式使行政審批完全納入法制化軌道。

⒋規范和健全審批監督制度。無論是美國還是日本都非常重視行政審批監督制度，不僅重視事前監督也重視事后監督，不僅重視外部監督也重視內部監督。這對我國都有很好的借鑒意義。

四、解決我國行政審批制度改革

困境的對策建議

（一）取消非行政許可審批

非行政許可審批的存在與依法行政是相違背的，對此理論界存在兩種觀點：一是“統一立法”，通過制定行政法規的方式將事實存在的、大量的非行政許可審批納入法治的范疇；二是“分類治理”，通過對非行政許可審批進行分類，清理沒有必要存在的非行政許可審批，有必要繼續存在的則納入《行政許可法》的調整范疇，最終取消非行政許可審批。兩種觀點最大的不同在于對現存的非行政許可審批事項的看法不同。筆者贊同第二種觀點，通過分類的方式逐漸減少并最終取消非行政許可審批的概念，使行政許可和行政審批的概念在理論及實踐中得到有機的統一，擴大《行政許可法》調整的對象，將部分非行政審批事項納入內部審批范疇，沒有必要存在的審批事項要徹底取消，在行政許可領域不允許出現法外空間。

在我國，非行政許可審批的產生和發展不是孤立的行政現象，而是諸多要素共同作用的結果，是在行政審批制度改革和許可制度不斷完善進程中的一個聚焦點，其本質背后折射出的是政府與市場、經濟與社會的關系。[14]雖然非行政許可審批的存在在我國不具有正當性，但其大量存在卻是不爭的事實。所以，在解決思路確定的前提下還需要具體設計清理的步驟。理論界要詳細研究非行政審批事項存在的現實原因、非行政審批與行政許可的關系、非行政許可審批事項的科學分類、分類整理、分類對待，最終取消非行政審批許可。

（二）積極發展及規范中介組織

一是積極培育和發展中介組織和行業協會。市場經濟下，政府應該以市場為導向進行權力分化，將政府承擔的某些社會職能放權給社會，發揮中介組織的作用，使中介機構成為市場和政府之間的“潤滑劑”。應放寬中介機構的市場準入機制，按照市場競爭原則，讓市場主體對中介機構自主選擇。逐步建立起政府依法監管、行業協會依法自律、中介機構依法執業的配套體制。二是規范涉及行政審批服務的中介組織。集中清理規范與行政機關職能相關的、與經濟發展相關的中介服務組織，清理“紅頂中介”。清理中介組織也要注重放管結合的原則，加強對中介組織的事中事后各環節的監管，消除中介機構身上政府的影子，隔斷兩者之間或明或暗的關系。審批部門所屬事業單位、主管的社會組織及其舉辦的企業，不得開展與本部門行政審批相關的中介服務，需要開展的應轉企改制或與主管部門脫鉤。[15]因為《國務院辦公廳關于清理規范國務院部門行政審批中介服務的通知》只是行政規范性文件，位階較低，因此，建議制定《中介組織管理條例》等行政法規，提高對中介組織的產生、設立、監管及收費的監管。

（三）政府職能的轉變

實現政府職能的轉變是行政審批制度改革的關鍵一環，政府職能轉變在于處理好政府與市場的關系。我國的行政審批制度要順應經濟發展的趨勢，政府規制與行政審批都是市場經濟的調節器，改革行政審批制度必須對本國的市場經濟狀況和政府規制狀況有清楚的認識，對市場經濟調節不到的地方進行彌補和管制，最終促進市場經濟健康有序的發展。政府職能轉型的同時，行政審批機構工作人員理念也需要轉變。目前，少數行政機關工作人員并沒有認識到行政權力直接或間接地來自于公民權利，行政權應服務于公民權，而是把行政審批當成是自身手中的權利，缺乏最基本的服務意識，導致“門難進、人難找、臉難看、事難辦”“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”等現象的發生。因此，在行政審批制度改革過程中，行政機關工作人員需要轉變執政理念，培養服務意識。

伴隨著全能型政府向服務型政府的轉型，行政審批制度的改革也應均衡把握市場與政府、社會與政府及公民與政府之間的關系，從而形成法治國家、法治政府和法治社會三位一體的局面。

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[15]國務院辦公廳關于清理規范國務院部門行政審批中介服務的通知[Z].

（責任編輯：劉亞峰）