農地發展權視角下的農地征收合理補償芻議

摘 要：隨著新型城鎮化規模的不斷擴大，大量農地轉為建設用地，因征地引發的農地增值收益分配矛盾日漸突出。本文依據農地發展權的內涵與價值理論以及農地征收與合理補償關系理論，從立法和實踐兩方面分析了在現行農地征收過程中農民和農村集體經濟組織獲取征地補償的不合理性及其農地增值收益和征地補償費分配的不公平性，在此基礎上，提出了相應的建議：應對農村集體經濟組織、被征地承包經營者及未征地承包經營者給予合理補償。

關 鍵 詞：農地發展權；土地制度改革；農地征收補償

中圖分類號：D922.36 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）10-0110-07

收稿日期：2015-08-18

作者簡介：周建國（1969—），男，湖南常德人，湖南文理學院法學院副教授，法學碩士，研究方向為物權法、土地法。

基金項目：本文系湖南省科技廳軟科學研究計劃立項項目“農地發展權的立法創設與征地改革研究”的階段性成果，項目編號：2012ZK3157；湖南文理學院科研課題“常德城鎮化進程中被征地農民經濟發展權的法律保障機制研究”的階段性成果，項目編號：JJZD1207；教育部規劃基金項目課題“農民發展權保障模式理論與實證研究”的階段性成果，項目編號：2YJA820014；湖南省高校創新團隊“農地流轉與農村經營體系建設研究”的階段性成果。

隨著社會經濟的快速發展，我國工業化、新型城鎮化規模不斷擴大，大量農地轉為建設用地，但在農地征收過程中，農民和農村集體經濟組織獲取的征地補償不合理以及農地增值收益和征地補償費分配不公平等問題加劇了社會矛盾。這一問題已引起了社會各界的高度關注，要求解決農地非農化過程中土地增值收益分配問題。①理論界對農地征收補償問題也進行了大量研究，尤其是對不同利益主體的土地增值收益分配是否公平合理展開了爭論，形成了以下三種觀點：其一，土地增值收益應主張“漲價歸國家”；其二，土地增值收益應主張“漲價歸農民集體經濟組織”；其三，土地增值收益應主張“漲價由國家、農民集體經濟組織、個人分享”。上述觀點都有相應的理論依據，但依次進行的制度設計卻有各自的不足之處，突出表現在對農地征收如何做到公平合理補償上，這一問題一直沒有得到妥善解決。因此，筆者依據農地發展權相關理論，結合有關農地征收的立法和實踐，從農地發展權視角探討如何完善農地征收補償制度，以期對我國正在進行的農村土地制度改革試點有所裨益。

一、農地發展權的內涵與價值

（一）農地發展權的內涵

土地發展權是土地法律制度的重要組成部分，農地發展權則是土地發展權的下位概念。在我國，從廣義上說，農地發展權的主要內容包括三個方面：⑴在保持農地性質不變的條件下，農民有權調整農業結構，轉向生產效益較高的經濟作物；⑵在堅持農村集體經濟組織所有權性質不變的前提下，有將農用地變更為集體建設用地的權利，比如變更為農村宅基地、公共設施與公益事業用地以及企業建設用地；⑶有改變農村集體經濟組織土地所有權性質，變更為國家建設用地的權利，突出表現為農村土地征收。從狹義上說，農地發展權是權利主體基于農地所有權，從農地所有權中分離出來而單獨處分的權利，也是參與土地增值收益分配的權利。它既可以與土地所有權合為一體由土地所有者擁有，也可以由只擁有土地發展權的非土地所有者使用。在我國，將農村集體經濟組織所有的農地變更為國家所有的建設用地即農地征收，其土地增值收益表現為狹義的農地發展權。因此，在現實的農地征收中，利益主體主要涉及農民個人、農村集體經濟組織、地方政府和用地單位（如房地產開發商）。在農地轉為建設用地的過程中，農地從低收益用途轉向高收益用途，農地發展權價值得以凸顯。各利益主體為此展開爭奪，這正是征地引發社會矛盾的根源所在。本文從狹義的農地發展權角度展開探討。

（二）農地發展權的價值

農地是一個自然、生態、社會和商業的綜合系統，具有生產、生態、社會和商業等方面的功能，與此相對應，農地價值則包括經濟、生態、社會和商業等方面。其中，農地的經濟價值體現為農地產生的收益和成本之差。當前，在農地征收過程中，農地征收補償主要涉及農地的經濟價值部分，對農地其他價值的補償還較少考慮。農地的社會價值主要包括社會保障價值和糧食安全保障價值，目前，部分地區在農地征收補償中已開始考慮農地的社會保障價值，因為我國多數地區農村社會保障體系尚未完全建立，農民并不因其為農村集體經濟組織成員而享有社會保障（比如養老保障、失業保障、醫療保障），也就是說，在現行制度下，我國農地還承載著農民的社會保障功能。申言之，農地的社會保障價值實質上隱含在農地的社會價值之中。農地的商業價值主要體現為農地發展權價值。出于對國家糧食安全保障戰略的考慮，我國實行土地用途管制，以土地利用規劃限制了農民將農地轉向高收益利用用途的權利，這實際上是對農地發展權的限制，導致農地利用難以完全實現其價值。目前，我國還沒有關于土地發展權的立法規定，但其價值已在社會經濟生活中日益凸顯，并且大部分學者也都承認農地發展權的客觀存在。關于土地發展權的價值，孫弘認為，“土地發展權物質要素的價值形態就是土地發展權價值構成。具體包括：⑴用途變更所產生的價值變化；⑵開發密度變更所產生的價值變化；⑶體現在用途與開發密度價值中的區位價值差。”[1]關于影響因素，張友安認為，“土地發展權價值由土地利用規劃、位置（區位）、用途與容積率（開發密度）這四個因素共同而且相互作用形成。各類影響地價的因素通過影響四要素之一部分或全部間接影響土地發展權價格。”[2]實踐中，農地發展權價值是在農業生產處于正常條件下，并且是在能夠獲得正常的社會平均投資利潤的情況下，將農地變更為建設用地所應得到的補償，主要表現為農地發展權收益。

二、農地發展權歸屬理論與農地征收

合理補償的關系

（一）農地發展權歸屬理論是農地征收合理補償的理論基礎

土地權利是一種可以細分為多種子權利的財產性權利束，是由以土地所有權為核心的各項子權利所構成，具體可分為所有權、占有權、使用權、收益權、處分權等子權利，各子權利又可進一步細分出的其他權利。 20世紀前，土地權利設置的重心在于規范靜態權利，之后重心轉向規范動態權利，從農地所有權派生出的農地發展權即如此。土地權利還具有可分割性，可以歸屬不同的主體，并且不同的權利主體憑借其各自擁有的權利而獲得收益，如所有權主體享有所有權帶來的收益、使用權主體享有使用權帶來的收益，農地發展權主體享有發展權帶來的收益。因此， 土地權利歸屬就成為各權利主體分享權利收益的理論依據，某項土地權利的價格也就是該項土地權利帶給權利主體的收益。但在我國，關于農地發展權歸屬主體主要存在三種觀點：農地發展權國家所有，農地發展權農村集體經濟組織所有，農地發展權國家、農村集體經濟組織、個人分享。前兩種觀點受到了各自對方的尖銳批評，而第三種觀點為多數學者所接受，筆者也贊同該觀點。目前，我國農地征收合理補償的政策指向體現了農地發展權應由國家、農村集體經濟組織、個人分享歸屬理論的宗旨。①但實踐中，土地征收導致土地權利在不同的主體之間發生了轉移，一些土地權利主體因征地失去了其擁有的權利，因而有獲得相應補償的權利， 合理補償的確定應以其失去的土地權利所帶來的預期收益為依據。“對土地征收實行的是按照土地原用途進行補償，這既不屬于完全補償，也不屬于相當補償，而是不完全補償。它沒有考慮土地的市場價格，更沒有考慮土地發展權的價格。”我國應該采用“相當補償說”，[3]換言之，農地征收合理補償應體現農地發展權的價值。

（二）農地發展權歸屬制度是農地征收合理補償的法律依據

英國最早建立了土地發展權制度。1947年，英國頒布的《城鄉規劃法》對土地發展權作出了明確規定。該法規定，變更土地用途的發展權歸屬國家，土地所有人與使用人僅享有在土地原有用途上的占有、使用、收益和處分的權利。在對土地用途進行變更之前， 土地原所有人或其他使用人必須向國家購買土地發展權，土地發展權的價值根據土地變更用途后的自然增值計算。我國大部分學者認同該歸屬論。但程雪陽教授認為，英國在1947年以后建立的制度僅僅是一次短暫且不成功的“制度試錯”。如果說這種試錯能給我們帶來一些啟示，那也應該是通過開征土地增值稅的方式來實現“土地增值收益返還社會”的目標，而不是把“土地發展權國有化”這種教訓當作經驗來加以借鑒。[4]20世紀60年代，美國借鑒英國的土地發展權制度，建立了自己的土地發展權制度。與英國土地發展權制度不同，美國的土地發展權完全歸屬土地所有者私有，且土地所有者既可擁有土地所有權和土地發展權，也可只擁有其中的一項權利，土地發展權的流轉則通過土地發展權轉移制度（Transferable Development Right，TDR）和土地發展權征購制度（Purchased Development，PDR）予以實現。可見，雖然學界對英國和美國農地發展權的歸屬制度持有不同觀點，但均認為該制度既很好地解決了城市規模不斷擴張與用地日益緊張的矛盾，又有效地維護了土地權利人的正當權益。我國《土地管理法》等法律法規規定：征收農村土地，按照農地原有用途予以補償。但在實踐中，地方政府通常是利用行政征地權先將屬于土地規劃范圍內的農地變更為城市建設用地，然后再通過市場化方式出讓建設用地使用權，由此帶來的土地增值收益被地方政府和房地產開發商兩個利益主體分享，對農村集體經濟組織所有土地的補償僅僅是對農村集體土地所有權和農戶使用權的部分補償。這是因為，“在國家管制權的作用下，我國法律雖未言明土地發展權，卻近乎采取了土地發展權國有模式。”[5]可見，因農地所有權屬于農村集體，所以，對農地所有權價值的補償應該歸農村集體，而被征地農民獲得的只是農地使用權的部分價值。法律規定的征地補償標準以農地年產值為依據，這是對農地歷史與現期收益的補償，并未考慮土地權利價值尤其是農地增值即農地發展權價值，完全將農村集體經濟組織和農民兩個農地發展權主體排除在土地增值的分享之外。因此，我國農地征收補償的法律依據是不健全的農地權利制度。近年來，即使一些地方政府為緩和矛盾，逐漸提高了征地補償標準，但因缺少科學、合理的農地發展權歸屬制度，也無法從根本上解決因補償標準偏低所帶來的其他問題。

三、現行農地征收補償的立法與實踐

（一）立法層面

我國《憲法》第十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。我國《物權法》第四十二條規定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”可見，《物權法》的征地補償規定仍較為原則，缺乏可操作性。相對而言，我國《土地管理法》有關征地補償的規定則較為具體明確。《土地管理法》第四十七條規定：“征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。安置補助費按需要安置的農業人口數計算，每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”“依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。” 地上附著物的補償費是對被征收農地上的各種建筑物、構筑物的補償；青苗補償費是因農地征收致使正處于生長階段的農作物不能收獲而給予農地承包者或農地使用者的補償。這些法律規定雖然具體、明確，但按平均產值一定倍數來計算農地補償標準既不科學也缺乏理論依據，因為在征地補償中，農民得到的僅為農業用途的農地價值補償，即農地的部分經濟價值補償，并不包括農地的生態、社會和商業等方面的價值，尤其是農地發展權價值的缺失十分明顯。

（二）實踐層面

在實踐中，由于農地發展權制度缺失，農村土地產權歸屬不明，導致農地增值收益和農地征收補償分配較為混亂。眾所周知，農地轉為國家建設用地會引起農地價值的增長，但從目前的征地補償實踐來看， 在給予農民或農村集體經濟組織的土地補償中并未包含農地發展權的收益，其結果是將農民和農村集體經濟組織拒之于土地增值收益分享之外，由地方政府和用地單位（如房地產開發商）分享了這部分收益。對此，一些學者通過研究得出了大致相同的結論：如果土地出讓成本價為100%，則農民只得到5%—10%，村集體得到25%-30%，市、縣、鄉（鎮）各級地方政府得到60%-70%。[6]鮑海君、吳次芳的研究結果表明：農地轉用后產生的增值收益是巨大的，征地成本一般為每畝5-10萬元，批租出讓金通常達到每畝50-60萬元，有的甚至高達每畝100萬元。可見，土地出讓后的巨額增值收益很大一部分被地方政府占有了。曹宗平研究我國土地收益分配得出的結論是：被征地農民得到5%—10%，農村集體經濟組織得到25%—30%，政府部門得到60%-70%。通過不同學者的研究結果可以看出，失去土地的農民所得到的補償僅為土地收益的5%-10%。[7]

四、農地發展權視角下的農地

征收合理補償路徑

我國《物權法》明確了集體組織土地所有權和農戶承包經營權的物權性質，這意味著我國在法律層面對土地權利的保護提升到了一個新高度，這就要求政府在行使征地權力時，必須對權利主體——被征地農村集體經濟組織和農民給予合理的補償。然而，在我國現行的法律制度中還沒有關于土地發展權和農地發展權的規定，[8]其征地補償制度的根本缺陷是完全忽略了對土地發展權益的補償。筆者認為，要做到對被征地農村集體經濟組織和農民給予合理補償，需要做好以下幾方面的工作。

（一） 對農村集體經濟組織進行征地補償

一方面，農村集體經濟組織的土地作為土地的自然增值載體，其有權分享土地增值收益。我國《憲法》第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。我國《農村土地承包法》第十二條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有”。對農村集體經濟組織而言，農地征收使其喪失了土地所有權，實質上是地方政府獲得了農村土地的所有權，而征地補償只按照農地用途的經濟價值補償，且僅僅補償6-10年，嚴重損害了農村集體經濟組織的利益。若實現部分農地增值收益歸農村集體，則在一定程度上體現了眾多學者所提倡的“漲價歸農民集體經濟組織”的理念，是合理的也是必要的。另一方面，從農地發展權的權源來看， 農地所有權是農地發展權的權利來源之一。農村土地所有權是從靜態的角度來規范土地權利內容，農地發展權則是從動態的角度規范土地權利內容，農地發展權包含在農地所有權體系之中，歸屬于農地所有者。以美國為例，土地發展權與土地所有權由同一主體擁有，土地發展權從屬于土地所有權。我國的農地所有權歸屬于農村集體經濟組織，因此，可以在法律范圍內對其擁有的土地進行占有、使用、收益和一定程度的處分。而農地發展權則意味著對農地再開發利用以獲得更大的價值和效用，這是行使其處分權與收益權的體現。收益權與處分權是土地所有權構成中兩項最重要的權能，發展權歸根結底是所有權的權能之一，因此，農地發展權可以隨同所有權歸屬于農地所有者即農村集體經濟組織。此外，在征地前，農村集體經濟組織對農村水利交通等基礎設施進行了一定的建設和投資，如公益設施建設、農民生活環境改善等；在征地后，需要建立農村集體經濟組織保障與發展基金，安置被征地農民，保障被征地農民的基本生活需要，改善生態環境，繼續進行本村基礎設施建設，促進本地區經濟的發展。因此，在政府征地取得歸屬于農村集體經濟組織的農地所有權的過程中，理應由農村集體經濟組織按照一定比例分享農地增值收益，以實現對其的合理補償。

（二）對被征地承包經營者進行征地補償

一方面，從土地使用權和土地發展權的關系看，我國的集體土地使用權是從集體土地所有權分離出來、與所有權并列且獨立存在的，是由農村集體經濟組織及其成員以及符合法律規定的其他組織和個人在法律規定的范圍內對集體所有的土地享有的一種用益物權。[9]農村土地承包經營權是承包經營者將農地作為農業生產的用途進行占有、使用、收益和一定程度處分的權利，當行使某塊土地的農地發展權時，該土地作為農業用途的作用將會失去，從這個角度看，農地發展權對集體土地使用權具有“注銷”功能。[10]對被征地農民而言，其喪失了剩余承包年期的土地承包經營權。土地使用權也是土地發展權存在的基礎，土地發展權不僅改變了土地的利用方式，同時也是對土地使用權的改變。所以，土地發展權的歸屬發生改變不僅關系到土地所有權人的利益，更關系到土地使用權人的利益。因此，只有充分考慮土地使用權人的利益，才能促使他們合理利用土地和保護土地。另一方面，從法律屬性來看，所謂用益物權，是指非所有權人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權利，其不僅可以對物之所有權人進行一定程度的限制，還可以防止一般人對用益物權的侵害。因此，作為用益物權的土地承包經營權也必然具有排除他人妨害的權利。它不僅可以排除第三人如政府在農地征收過程中對其土地承包經營權產生的侵害，而且可以對抗作為農村集體土地經營者的農村集體經濟組織在補償費用上的不法損害，要求農村集體經濟組織合理分配補償費用。[11]我國《農村土地承包法》第三條規定：“國家實行農村土地承包經營制度”；第二十條規定：“耕地的承包期為三十年”。農地征收使被征地農民喪失了土地承包經營權，《物權法》雖然將土地承包經營權納入到了征地必須給予補償的范圍，但未做具體的規定，《土地管理法實施細則》更無此規定，其后果是直接將失地農民排除在征地增值收益分享之外。因此，除了應該對土地上附著物、農業投入而未收回部分、農地耕種等勞動所產生的價值進行補償外，農民作為農地的承包經營者和農地發展權的實際占有者，還應該分享農地的部分增值收益，這是理由之一。“從集體土地的社會保障利益考慮，失去了土地，農民集體成員就會失去從事農業生產的基本生產資料，也就失去了土地的社會保障，”[12]故要盡量把失地農民的養老、醫療、就業等保險事項考慮在補償范圍之內，用以對失地農民在被征地后的生存和發展予以保障，這是理由之二。由于“現有的集體成員賣地分款實現其經濟利益，剝奪了未來集體成員的土地社保利益。”[13]故也要考慮被征地農民后代弱勢群體的基本生活需要，這是理由之三。總之，應在賦予農村集體經濟組織土地產權以農地發展權的前提下，讓擁有農地承包經營權的農民獲得部分土地增值收益。

（三）對未征地承包經營者進行征地補償

對屬于同一農村集體經濟組織內部的農地未被征收的承包經營者，也應該保障其適當的發展權益。“中國征地補償制度存在的一個問題是，那些偏遠農村大田農民的土地發展權一直被忽略。在理論上，全國的每一塊土地都天然地擁有土地發展權。”“大田農民的土地缺乏被征收的機會，他們不會、也不懂得爭取發展增益，是‘沉默的大多數’”[14]因為擁有這部分土地承包經營權的農民犧牲了自己的農地發展權，但他們仍在繼續承擔保障農耕地數量的責任，因而應該從農地發展權的增值收益中進行再次分配，使得這部分放棄或缺少土地轉讓機會的農民也能參與分享本村集體經濟組織農地發展權的增值收益。唯其如此，才能在轉為非農建設用地的農地和繼續承擔保有農地數量責任的農地之間的巨大價值差距進行平衡，真正實現對耕地的保護，保障糧食安全。[15]因此，在農村集體經濟組織內部分配征地補償款時，應考慮未征地承包經營者的發展權益，為其放棄的農地發展權提供合理的補償。一般情況下，這部分土地承包經營權人作為本村集體經濟組織的成員，可以在本村集體經濟組織獲得包括土地發展權增值收益補償后，依據本村集體經濟組織內部的民主程序或由法律法規直接規定，分享農地發展權的增值收益。

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（責任編輯：高 靜）