不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平

鐘德濤+楚向紅

摘要：黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證，也是依法治國的中國特色和最大優(yōu)勢。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法治國已取得了顯著成績，但也存在著法律體系有待完善、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式有待改進、公眾的法律信仰尚未普遍建立、對權(quán)力的制約監(jiān)督缺乏實效、黨的建設(shè)法治化水平有待提升等現(xiàn)實問題和障礙。不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平，需要完善中國特色社會主義法律體系，加強和改進黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，加強社會主義法治文化建設(shè)，實現(xiàn)對權(quán)力的有效制約與監(jiān)督，積極推進黨的法治化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo)；依法治國；黨的法治化

中圖分類號：D621文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2015）08-0005-05

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，也是我國社會主義法治建設(shè)的核心內(nèi)容。依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，對此，中共中央明確指出，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義。中國共產(chǎn)黨作為全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)核心，如何不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平，對于加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，具有極其重要的意義。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的中國特色和最大優(yōu)勢

黨的十八屆四中全會指出，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的基本前提，也是依法治國的中國特色和最大優(yōu)勢。依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而黨的領(lǐng)導(dǎo)也必將在全面推進依法治國的進程中得到進一步的加強和改善。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的基本前提

中國共產(chǎn)黨自誕生之日起，就作為中國先進生產(chǎn)力的代表，開始全心全意地為維護和實現(xiàn)人民和國家的利益而奮斗，得到了廣大人民群眾的衷心擁護和支持，最終確立了執(zhí)政黨的地位，并不斷得到加強。可以說，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，是歷史和人民的必然選擇。中國共產(chǎn)黨作為強有力的政治領(lǐng)導(dǎo)核心，在中國特色社會主義事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位不容動搖。依法治國作為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，也必然要以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本前提，這也是社會主義法治與資本主義法治的本質(zhì)區(qū)別。如今，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面推進依法治國，正是為了更好地維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益，更好地保障國家的長治久安。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能符合廣大人民群眾的意愿、利益和要求，也才能符合國家和社會的共同利益。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的根本保證

黨的十八屆四中全會強調(diào)指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中

楚向紅，女，華中師范大學(xué)中共黨史研究室博士生，湖北黨的建設(shè)研究中心研究人員，中共河南省委黨校黨史教研部副教授（鄭州450002）。

國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。在我們這樣一個人口超過13億、民族成分極其復(fù)雜的大國全面推進依法治國，需要一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)核心。特別是當前，全面推進依法治國所面臨的環(huán)境和形勢日益復(fù)雜。從國際上看，世界各國綜合國力的競爭在不斷加劇，西方敵對勢力的西化、分化戰(zhàn)略也在不斷加強。從國內(nèi)看，我國社會正處在急劇變革與加速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，在社會主義建設(shè)取得巨大成就的同時，各種社會矛盾和問題也大量涌現(xiàn)。在國際國內(nèi)環(huán)境發(fā)生重大變化的情況下，黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進依法治國也面臨著前所未有的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保依法治國的社會主義方向，才能妥善處理全面推進依法治國進程中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，也才能充分體現(xiàn)社會主義法治的人民性和群眾性，最大限度地調(diào)動人民群眾投身到依法治國實踐中的積極性、主動性、創(chuàng)造性，有序推進國家和社會生活的法治化。

3.黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的關(guān)鍵所在

中國共產(chǎn)黨作為中國唯一合法的執(zhí)政黨，將依法治國確立為治理國家的基本方略，全面推行依法治國理念，從根本上講，就是要徹底摒棄封建主義的人治思想殘余，牢固樹立法治思維，嚴格依照憲法和法律規(guī)定管理國家和社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。要消除人治，實現(xiàn)法治，執(zhí)政黨的作用至關(guān)重要。能不能加強和改進黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)、不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平，關(guān)系到依法治國和建設(shè)社會主義法治國家能否成功。全面推進依法治國，對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)能力、領(lǐng)導(dǎo)水平、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等提出了更高要求。

4.黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的最大優(yōu)勢

中國共產(chǎn)黨作為強有力的執(zhí)政黨，在我國建設(shè)社會主義的所有事業(yè)中都始終發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是依法治國的前提、保證和關(guān)鍵，而且是依法治國的最大優(yōu)勢所在。我國有著幾千年的封建社會歷史，封建殘余思想的影響比較廣泛，人治思想還一定程度的存在，這就決定了黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進依法治國必然具有長期性、艱巨性、復(fù)雜性。但是，在中國共產(chǎn)黨強有力的領(lǐng)導(dǎo)下，依法治國以中國特色法治理論為行動指南，以中國特色社會主義法治道路為發(fā)展方向，以中國特色社會主義法治體系為基本依托，以中國特色社會主義制度為制度基礎(chǔ)，這些巨大的優(yōu)勢，必將使依法治國能夠在我國這樣一個深受封建殘余思想影響的大國里，沖破障礙，克服困難，有計劃、有步驟、有秩序地逐步推進，最終建成社會主義法治國家。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國過程中面臨的主要問題和障礙

改革開放以來，在黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義法治建設(shè)的歷程中，依法治國取得了歷史性的成就，有力地促進了中國特色社會主義各項事業(yè)的發(fā)展。但不能否認的是，在當前全面推進依法治國的實踐中，也存在著一些問題和障礙。

1.中國特色社會主義法律體系有待完善

新中國成立后，特別是十一屆三中全會以來，我國的立法工作取得了突出的成績，已形成了中國特色社會主義法律體系。但客觀地說，這個體系還不是十分科學(xué)和完備，有一些問題仍亟待解決。第一，立法滯后有待解決。由于立法理念的偏差、立法技術(shù)的落后、立法運用的被動等多重因素的影響，再加上我國又是一個典型的成文法國家，因此，立法滯后的現(xiàn)象還一定程度地存在著，并成為當前黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進依法治國過程中一個亟待解決的問題。第二，法律體系內(nèi)部有待和諧統(tǒng)一。令出多門和法律法規(guī)之間不一致不統(tǒng)一甚至相互抵觸相互矛盾的現(xiàn)象還一定程度存在。這種法律體系內(nèi)部的不和諧不統(tǒng)一，不僅造成了立法資源的浪費，也使法律在實踐中對社會關(guān)系的調(diào)整作用大打折扣。第三，立法質(zhì)量有待提高。中國特色社會主義法律體系的逐漸形成，在根本上改變了我國過去“無法可依”的歷史，但立法的質(zhì)量還有待進一步提高。有些立法過于原則籠統(tǒng)，缺乏針對性和實踐性，處于長期休眠狀態(tài)；有些立法存在內(nèi)在缺陷，缺乏科學(xué)性。立法質(zhì)量不高，造成在實踐中有法難依等現(xiàn)象，成為當下制約黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進依法治國的一個關(guān)鍵問題。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)方式有待改進

從當前的現(xiàn)實來看，黨在領(lǐng)導(dǎo)依法治國取得顯著成績的同時，在領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式方面還存在著一些問題，不能適應(yīng)依法治國的現(xiàn)實需要。第一，以包攬?zhí)娲倲垺Ｊ軅鹘y(tǒng)體制的影響，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制還存在問題，主要是黨委權(quán)力過分集中，黨委包辦一切，干預(yù)一切，涉及許多不該管、管不好、管不了的事情，直接后果就是導(dǎo)致了黨政不分、黨企不分、黨法不分等問題的出現(xiàn)。這不僅削弱、降低了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，也壓制了社會各個方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性。第二，以黨委替代政府。受多種因素的影響，在我國當前的黨政關(guān)系中，黨政職能的界定和劃分還不是十分明確和規(guī)范，以黨代政的問題還比較突出。在現(xiàn)實政治生活中，往往會出現(xiàn)黨組織對政府職能過多地代替和包辦，在決策上缺乏必要的工作程序。第三，以政策替代法律。長期以來，在制度和法律上對一些重要關(guān)系的處理及其工作職能的分配沒有明確的規(guī)定，政策往往多于法律，再加上黨領(lǐng)導(dǎo)地位的絕對性和權(quán)威性，導(dǎo)致政策重于法律、政策就是法律的情況還比較普遍的存在。在實踐中，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要政策不要法律，不習(xí)慣、不善于依法領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)政，這樣不僅損害了法律的權(quán)威，也降低了黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平。第四，以人治替代法治。幾千年封建社會的歷史使得我國的人治思維和慣性還有相當程度的影響，“重人治、輕法治”的情況還不同程度地存在于我國社會的方方面面。部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在一定的特權(quán)思想，缺乏對法律的尊重和敬畏，學(xué)法、用法、守法的意識不強，習(xí)慣于依靠權(quán)力、經(jīng)驗、關(guān)系、人情等來開展工作；有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部甚至以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，逾越了法律的底線。

3.公眾的法律信仰尚未普遍建立

黨的十八屆四中全會強調(diào)指出，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。法律作為一種特別的社會行為規(guī)范，只有得到社會主體的普遍擁護和信仰，才能最大限度地發(fā)揮它的功效。但是，受多種因素的影響，當前我國公眾的法律信仰還沒有普遍建立。第一，“法律至上”理念不強。黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，首要目標就是要堅持憲法、法律至上，樹立法律的絕對權(quán)威。但是在當前的實際生活中，公眾往往傾向于政策的權(quán)威性，而忽視法律的至上性，法律法規(guī)常常被“人情世故”等主觀因素所踐踏。信權(quán)不信法、信訪不信法、信鬧不信法、信網(wǎng)不信法等非法治文化現(xiàn)象不同程度存在。第二，司法公信力不足。在現(xiàn)實生活中，有法不依、執(zhí)法不嚴、徇私枉法的現(xiàn)象在一些地方和部門仍然存在，司法腐敗、司法專橫問題還比較突出。司法不公的現(xiàn)象不僅踐踏了法律的尊嚴，降低了司法的公信力，也成為阻礙和影響黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進依法治國的重要因素。第三，公民守法意識不強。部分群眾對法律一知半解，用法、守法的意識不強，認為靠法律解決不了實際問題，習(xí)慣于有問題就找黨委政府，或者托關(guān)系找門路，甚至采取聚眾鬧事等極端行為。

4.對權(quán)力的制約監(jiān)督缺乏實效

黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進依法治國的關(guān)鍵就是依法治權(quán)，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，避免權(quán)力的越界和擴張。但是，當前形勢下，由于監(jiān)督制約體制的不健全和不完善，對權(quán)力的監(jiān)督制約還缺乏實效。第一，權(quán)力過分集中現(xiàn)象突出。權(quán)力過分集中現(xiàn)象在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度中一直不同程度地存在著，成為制約當前黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進依法治國的一個瓶頸問題。權(quán)力過分集中，造成對一些領(lǐng)域、部門、領(lǐng)導(dǎo)的制約監(jiān)督工作難以有效開展。第二，對權(quán)力的監(jiān)督缺乏合力。各監(jiān)督主體之間各自為戰(zhàn)，缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致力量分散，影響了監(jiān)督體系整體功能和綜合優(yōu)勢的充分發(fā)揮，權(quán)力失控和濫用現(xiàn)象時有發(fā)生，一些部門和領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的現(xiàn)象沒有從根本上得到遏制和改變。第三，權(quán)力失控問題蔓延。部分領(lǐng)域、部門及領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力的運行過程中缺乏有效的制度保證，導(dǎo)致權(quán)力失控的問題在一定程度上出現(xiàn)了蔓延，各種權(quán)力違法問題層出不窮。

5.黨的建設(shè)法治化水平有待提升

黨作為全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨自身建設(shè)法治化是依法治國的前提和保障。在當前推進黨的建設(shè)法治化進程中，還存在著一些有待解決的問題。第一，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不健全。對于我們這樣一個擁有8700多萬黨員、基層黨組織超過430萬的大黨來說，完備的黨內(nèi)法規(guī)非常重要。有些黨內(nèi)法規(guī)同憲法、法律不一致；有些黨內(nèi)法規(guī)滯后于形勢的發(fā)展和社會的需要；有些黨內(nèi)法規(guī)存在交叉重復(fù)，缺乏操作性和實踐性。第二，黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則難以落實。全面推進依法治國，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，也必然要求黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動，以身作則，切實維護憲法和法律的權(quán)威。在我們黨的歷史上，曾經(jīng)有過輕視法治的深刻教訓(xùn)。為了避免重蹈覆轍，1982年，“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的原則被寫入黨章。但到目前為止，這一籠統(tǒng)的原則依然缺乏可操作性的具體規(guī)定，黨是否在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，在很大程度上主要依靠黨組織的政治自覺。從現(xiàn)實來看，各級黨組織尤其是基層黨組織超越或者違背憲法和法律規(guī)定權(quán)限的情況并不少見，而且糾正和處理起來的難度很大。第三，部分黨員干部的法治思維和依法辦事能力有待提升。牢固樹立法治思維、依法辦事，是全面推進依法治國背景下黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必備的基本素質(zhì)。但是，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部程度不同地存在著法治思維缺乏和依法辦事能力不足的問題。

三、提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平的路徑選擇

黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是依法治國的前提，也是全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家能否成功的最根本保證。只有不斷加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平，才能實現(xiàn)全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的總目標。

1.有法可依：完善中國特色社會主義法律體系

健全的法律體系是實現(xiàn)依法治國的基本前提。第一，立法要符合實際。立法必須要符合實際的需要：一方面，立法要適應(yīng)社會發(fā)展的客觀需要。只有符合社會發(fā)展需要的立法，才能夠解決社會問題，也才能夠發(fā)揮立法的最大效益。另一方面，立法要符合中國的實際。對于國外的立法和法治經(jīng)驗，我們要科學(xué)辯證地學(xué)習(xí)和借鑒，但同時還要警惕西化的風(fēng)險，絕不能照抄照搬。第二，增強法律之間的統(tǒng)一性。構(gòu)成法律體系的法律部門、法律規(guī)范、實體法與程序法之間要位階分明、相互協(xié)調(diào)。在制定新法時，要積極開展立法前論證，充分進行調(diào)查研究和聽取民意，并堅持立法后評估制度，保證立法質(zhì)量，避免越權(quán)立法。在法律的修改、廢止工作中，要加強規(guī)范性文件的備案審查工作，注意把握法律規(guī)范和其他社會規(guī)范之間的關(guān)系，力爭做到立、改、廢同步進行。同時，還要加大立法解釋工作，使法律規(guī)范更具針對性和可操作性。第三，提高立法質(zhì)量。要認真制定和實施立法規(guī)劃，繼續(xù)推進科學(xué)立法、民主立法，堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷擴大立法的公眾參與度，充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用，健全完善專家論證制度，堅持做到把公正、公開、公平原則貫穿于立法全過程，保證立出良法，為黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進依法治國的良法善治打好基礎(chǔ)。