我國糧食補貼政策的目標取向及改革思路

李利英++肖開紅

摘要：農業補貼政策是世界各國支持農業發展最主要、最直接的方式，我國農業補貼政策的重點集中在糧食生產領域。現有的糧食補貼政策為保障我國糧食安全和增加農民收入提供了制度保障，但市場機制扭曲、補貼空間變小等問題日益凸顯。為此，我國應逐步推進糧食價格形成機制與政府補貼脫鉤，充分發揮市場與政府各自的功能優勢，建立以糧食目標價格為核心、以國家收儲和種糧直接補貼為配套手段的糧食補貼政策體系。糧食目標價格應以市場價格為基礎，旨在熨平糧價波動的市場風險；保留糧食直接補貼政策，提高補貼水平，以均衡城鄉居民收入；重新定位政府糧食收儲功能，確保口糧安全。為避免政策調整可能導致的市場大幅波動，并為糧食目標價格實施創造條件，糧食補貼政策改革需要積極穩妥地采取“兩步走”策略。

關鍵詞：農業補貼政策；糧食目標價格制度；改革思路

中圖分類號：F320.2文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2015）08-0039-06

一、引言

農業作為國民經濟基礎，受市場風險和自然風險雙重制約，屬于典型的弱質性產業。①因此大多數國家對農業出臺了財政補貼政策，旨在保護本國農業發展、提高農民收入。美國作為全球農業補貼政策最為完善的國家，至今已出臺了17部農業法案，呈現出補貼力度持續擴大、市場化機制逐步加強和政策目標多元化的趨勢。通過不斷探索農業補貼模式，美國有效地控制了市場風險與自然風險對本國農業的沖擊，保障了美國農場主的收入，維護了本國農產品在全球市場的競爭優勢。

我國是農業大國，也是人口大國，農業對我國國民經濟發展和人口溫飽問題解決具有重要的戰略意義。我國農業補貼政策起步于20世紀50年代，先后經歷了價格干預補貼和直接收入補貼兩個階段。②2004年以來，我國對主要糧食作物實施了最低收購價制度，并且實施了以糧食直補、良種補貼、農機購置補貼和農資綜合補貼為主的“四補貼”制度，這些制度構成了現階段我國農業補貼政策的核心內容。該政策有效地提高了農民種糧積極性，對保障國家糧食安全起到了積極作用。③但該政策也導致了糧食價格倒掛、國家財政包袱過重和社會物價過高等問題。在此背景下，探索我國糧食補貼政策改革具有重要的現實意義。

本文首先歸納我國糧食補貼政策的演進路線，并分析我國糧食補貼政策的效果及存在問題；其次，從糧食生產屬性視角提出未來我國糧食補貼政策改革的目標取向和思路；最后，對糧食目標價格制度的內涵、實施困難和實施步驟進行了闡述。

二、我國糧食補貼政策的演進路線及效果分析

我國是人口大國，人均耕地面積少，且自然災害頻發，保護農業生產成為我國政府的重要工作。政

收稿日期：2015-06-18

*基金項目：河南省高等學校哲學社會科學創新團隊支持計劃“糧食現代物流管理”（2014-CXTD-06）；河南省高等學校哲學社會科學研究優秀學者資助項目（2014-YXXZ-16）。

作者簡介：李利英，女，河南工業大學管理學院教授，博士生導師（鄭州450001）。

肖開紅，男，河南工業大學管理學院副教授，碩士生導師（鄭州450001）。

府長期以來積極利用農業補貼政策支持農業生產，其中糧食生產是重點保護對象，糧食補貼政策構成了我國農業補貼政策的核心內容。因此，本文以糧食補貼政策為代表來探討我國農業補貼政策的相關問題。

1.我國糧食補貼政策的演進路線

我國糧食補貼政策最早形成于1953年，經過60余年的發展，先后經歷了三個大的歷史階段：④

（1）糧食補貼政策起步階段（1953—1978年）。國家對糧食主要實行生產性補貼，以生產資料價格補貼為主要形式。最早為“機耕定額虧損補貼”，后來擴大至地膜、化肥等生產資料的價格補貼，農業生產用電補貼和農業貸款貼息補貼等方面。同時，國家對糧食實行統購統銷，統購價格穩步提高。

（2）糧食補貼政策探索階段（1979—2003年）。該時期國家主要實施間接補貼政策。其中，1978—1990年，國家主要實施了消費者購銷差價補貼，以解決城市居民面臨的糧食價格倒掛問題。1991—1993年，國家逐步放開糧價，同時實施糧食專項儲備和風險基金制度。1994—2003年，國家先后實施了糧食安全省長負責制（1994—1997年）和糧食流通體制改革（1998—2003年）。補貼政策探索時期，糧食價格大幅提高，極大地刺激了農民的種糧積極性，糧食供給不足的局面首次得到扭轉。

（3）糧食補貼政策改革發展階段（2004年至今）。該時期國家主要實施以綜合收入型補貼、專項生產型補貼和最低收購價相結合的糧食補貼政策。綜合收入型補貼具體包括種糧農民直接收入補貼和生產資料增資綜合直接補貼政策。專項生產型補貼包括良種補貼和農機具購置補貼。上述政策體系為確保我國糧食11年增產提供了制度保障。

圖12004年以來我國糧食產量及補貼力度變化趨勢圖

數據來源：根據財政部及農業部等部門公開數據整理而得。

2.我國糧食補貼政策取得的積極效果

我國糧食政策尤其是2004年以來實施的直接補貼政策，對提高我國種糧農民收入、保障國家糧食安全、提高糧食生產效率和提升農業現代化水平均具有顯著效果。

（1）提高了種糧農民收入。2004年以來，中央財政對種糧農民轉移的直接收入型補貼大幅增加。如圖1所示，2004年種糧農民獲得的直接收入型補貼為116億元，2008年達到867億元，五年間增長了7.47倍；2012年達到1229億元，五年再增長1.42倍。中央財政轉移的直接收入型補貼大幅提高了種糧農民的基本收益。

（2）實現了糧食連年增產。如圖1所示，自2004年我國實施糧食直接補貼政策以來，糧食產量隨補貼水平提高而不斷穩定增產。由2004年的46947萬噸增長至2012年的58957萬噸，增長了25.58%，人均口糧達到435公斤。由此可見，我國實施的糧食直接補貼政策對保障國家糧食安全起到了顯著效果。

（3）提高了糧食生產效率。由圖1可知，2004年以來我國用于種糧專項生產補貼的力度也連年增加，由2004年的29.2億元增長至2012年的439億元，9年間增長15倍。專項生產型補貼有助于推廣和應用新型農業機械，2004年我國農業機械總動力和綜合機械化水平分別為6402.8億瓦特和34.47%，2013年這兩項指標分別為10500億瓦特和50%，分別增長64%和45.05%。由此可知，專項生產型補貼對提高我國糧食生產效率具有重要作用。

3.我國糧食補貼政策突顯的問題

隨著我國糧食安全形勢緩解、國際糧食市場不確定性因素增多，以及糧食補貼力度的不斷強化，當前我國糧食補貼政策空間逐步變小，并逐步暴露出一系列問題。

（1）糧價形成的市場機制被扭曲。糧食最低收購價政策向市場傳遞了強烈的托底信號，形成糧價上漲的強烈預期，糧價陷入只漲不跌的循環，市場機制在糧食價格形成中的作用被弱化，從而導致糧食價格倒掛問題突出，具體表現三個方面：一是國內外糧價倒掛。據統計，2013年6—12月份，小麥、玉米和大米的國內價格比進口到岸完稅價分別高出5%、6%和25%，價格倒掛導致進口糧食急劇增加。二是產區和銷區糧價倒掛。糧食產區實施最低收購價，糧食價格被托起；而在銷區糧價卻沒有政府支持，有時低于產區糧價，形成產銷糧價倒掛。三是原糧與成品糧價格倒掛。托市收購維持原糧在高價位運行，但成品糧處于開放市場，而且加工企業可以獲得更為廉價的進口糧食作為補充，所以成品糧價格沒有與原糧價格實現同步上漲，導致原糧與成品糧價格倒掛。國內糧價的多重倒掛勢必會影響我國農業及糧食生產，最終損害農民利益。

（2）補貼政策空間變小。自2004年實施糧食直補以來，我國糧食實現了11年增產，2014年糧食總產量達到60710萬噸⑤，比2013年增長0.9%。隨著我國糧食增產潛力逐步觸頂，糧食直補政策對促進糧食增產的效果將逐步變小。同時，隨著農民進城務工收入的提高，糧食補貼收入的優勢變小，對提高農民種糧積極性的作用減弱。

（3）國家財政包袱過重。一方面，隨著糧食補貼力度和補貼范圍的不斷擴大，國家財政每年投入農業的補貼資金迅速增加（如圖1所示）。另一方面，為配合托市收購政策，國有糧庫庫存壓力急劇增加。其中，2009年國家托市收購高達9876萬噸。托市收購政策導致國家糧食儲備規模持續擴大，倉容壓力越來越大，財政負擔也越來越沉重。

（4）引發物價居高不下。糧價是百價之基，消費者物價指數（CPI）中，糧價及受其影響的食品價格累計權重約占1/3。因此，糧食價格上漲會直接導致以糧食為主的飼料、肉品等整個食品行業的價格上漲，推高物價指數。近年來，糧食托市收購維持糧價在高位運行，引發社會整體物價水平高位運行。

導致我國當前糧食補貼政策問題日益突出的原因主要有兩個方面：一是當前我國糧食補貼政策的目標針對性不強。政府力圖利用糧食托市收購政策實現保障糧食安全和促進農民增收的雙重目標，導致國家既是糧食安全的守護者，又是糧食市場價格的直接確定者，政府職能異化擴大致使糧食市場價格偏離市場機制，造成糧價過高、糧價倒掛等問題。二是當前糧食直接補貼力度不足。當前我國糧食補貼政策以與糧價捆綁的“暗補”為主，有提高種糧農民積極性的一面，但“暗補”方式首先推高了糧價和物價，同時農民由“暗補”增加的收入被過高糧價推高的物價所蠶食，真正到手的補貼極少。綜上可知，厘清我國糧食補貼政策的目標、界定政府與市場機制的功能、創新補貼方式等是未來我國糧食補貼政策改革的主要方向。

三、我國糧食補貼政策的目標取向及改革思路

1.我國糧食補貼政策的目標取向

糧食補貼政策的目標取向直接決定了糧食補貼政策的著力導向，也直接決定了改革的努力方向。但目前學術界對我國糧食補貼政策目標的討論并沒有達成一致意見。如張照新等（2007）、辛翔飛（2011）認為糧食補貼政策目標應側重于糧食安全、農民收入和市場穩定等方面；而梁世夫（2005）、丁生俊（2014）認為糧食質量安全和糧食生態安全是糧食補貼政策的重要內容；還有學者對糧食補貼政策目標的定位更加多元，如程國強（2011）將協調現貨期貨價格、銜接國際國內糧價、控制物價總體水平等指標也納入糧食補貼政策目標體系。對糧食補貼政策的目標取向之所以出現不同的意見，一個主要原因在于政策目標的問題導向，由于對糧食生產面臨的問題關注的側重點不同，不同時期出現的問題也有變化，問題導向的政策目標導致了政策調整過于頻繁，影響了政策的長期穩定性，從而導致糧食生產波動過大、糧食價格不穩定等問題。

我們認為糧食補貼政策目標的確定應該從糧食生產的根本屬性出發，瞄準糧食生產的特殊性，制定糧食補貼政策體系，既為糧食補貼政策提供理論基礎，又能使補貼政策保持較長期的穩定性（類似美國農業立法），這不僅有利于農民進行長期農業投資，而且有利于我國糧食市場的長期穩定。糧食生產的特殊性主要表現為外部性、弱質性和價格波動風險性三方面，糧食生產的多重特性要求糧食補貼政策目標取向也必須多元化。針對糧食生產的特殊性，我國糧食補貼政策的目標取向應包括以下三個方面。

（1）保障國家糧食安全。保障糧食安全是由糧食生產的外部性所決定的。糧食是人們生活必需品，具有國家公共品屬性，因而，提供糧食來源的生產環節具有明顯的外部性。另外，我國人均耕地較少、農業基礎設施較弱的現實國情也加劇了糧食生產的脆弱性，從而導致我國糧食生產的外部性更為突出。因此，糧食補貼政策的首要目標是針對我國糧食生產的外部性，確保國家糧食安全。

（2）均衡城鄉居民收入。均衡城鄉居民收入是由糧食生產的弱質性所決定的。糧食生產具有很高的自然風險，且生產效率相對較低。因此，糧食生產相對收益較低，表現出較強的弱質性。糧食生產的弱質性直接導致勞動力流失、農業資本和技術投入不足等問題。因此，針對糧食生產的弱質性問題，必須提高種糧比較收益，確保優質資本和勞動力服務于糧食生產，確保農民種糧積極性。

（3）維持糧價相對穩定。維持糧價相對穩定是由糧食生產的市場風險所決定的。糧食生產周期長，生產規模一經確定中途難以調整，且極易受自然風險影響，因而，糧食生產往往陷入“發散型蛛網”的困境，導致糧食市場價格波動過大，嚴重影響糧食市場價格的穩定。因此，降低糧食市場價格波動風險，維持市場價格的相對穩定性理應成為糧食補貼政策目標取向的重要組成部分。

2.我國糧食補貼政策的改革思路和政策體系

針對當前我國糧食補貼政策面臨的問題，借鑒美國農業補貼政策的實踐經驗，為了實現糧食補貼政策目標，我國糧食補貼政策改革的總體思路應該是：厘清糧食補貼政策目標，重新定位政府和市場機制在實現政策目標中的作用。具體地，改革糧食最低收購價政策，采用糧食目標價格制度，發揮市場機制在糧價形成中的決定性作用；改革糧食直接補貼方式，提高糧食直接補貼力度，讓種糧直接補貼成為保障農民種糧積極性、均衡城鄉居民收入的主要途徑；調整政府糧食儲備體系職能，剝離現有的糧食價格調節職能，科學核定國家糧食儲備的合理規模，發揮政府儲備體系對保障口糧安全的直接作用。通過上述改革，最終建立“以糧食目標價格為核心，以國家儲備和種糧直補為配套”的糧食補貼制度體系。具體地，其政策體系應包括三個方面。

（1）以目標價格為核心的反周期補貼政策。借鑒美國反周期補貼經驗，政府采集一定周期的國內主要市場的糧食價格，并計算其平均價格。政府提前公布該價格，并作為本年度的糧食目標價格。同時，政府據此價格對種糧農民實施反周期補貼，當糧食市場交易價格低于目標價格時，其二者的差價由國家運用財政資金給予補貼；當市場價格高于目標價格時，政府不用補貼。以目標價格為核心的反周期補貼政策主要消除糧食生產的市場風險，保障種糧農民在遭遇重大價格波動時有基本的保障收入，同時發揮市場在價格形成中的決定作用。

（2）國家糧食收儲保障政策。國家糧食收儲保障主要面向糧食的外部性，是政府履行其保障國家糧食安全的職能體現。政府作為糧食收購的市場主體之一，僅需按照市場價格收購糧食，收購數量以滿足國家糧食安全相關指標為依據。農民種糧的積極性和收入保障則由種糧直接收入補貼和反周期補貼予以保障。

（3）種糧收入直接補貼政策。種糧收入直接補貼政策面向糧食生產的弱質性，主要用于提高種糧比較收益。政府可比較單位勞動和資本投入農業和非農業之間的收益差別，據此確定對種糧的直接收入補貼力度，從而縮減城鄉居民收入差距。

由上述分析可知，以糧食目標價格制度為核心的糧食補貼政策體系將政府職能與市場功能成功剝離，充分發揮各自的功能優勢，但同時又兼顧二者功能的協同，最終達到保障國家糧食安全、均衡城鄉居民收入和控制糧價波動三重目標。

四、對糧食目標價格制度的進一步討論

未來我國糧食補貼政策改革的重點是建立以糧食目標價格制度為核心的糧食補貼價格體系，糧食目標價格制度實施的成功與否，直接決定了我國目前糧食補貼政策改革的成敗，但不論是理論上還是實踐中，對于糧食目標價格的內涵及實施方式都仍存在很大的探討空間。

1.糧食目標價格的內涵

糧食目標價格制度作為我國糧食補貼政策改革的方向，國內不少學者和政策實踐者對其內涵已積累了一定的認識。比如，在理論研究方面，戴冠來（2009）、吉林省物價局糧價課題組（2009）、李林茂等（2011）、廣東省價格協會課題組（2010）、伍世安等（2012）、王雙進（2014）等對糧食（農產品）目標價格進行了研究，他們在目標價格內涵方面形成了三點共識：一是糧食目標價格是政府用來補貼種糧農民收入的價格標準；二是目標價格的制定由政府主導；三是目標價格制定依據方面，基本思路為“成本+收益”的原則。

在實踐方面，2014年國家啟動了新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格補貼試點。從目前該項目試點內容和操作細節來看，該試點項目旨在利用市場機制形成農產品價格，并通過差價補貼種植者利益；在目標價格制定方面，以國家發改委、財政部和農業部為主導，具體采用“生產成本+平均收益”的定價原則。

通過上述分析可知，目前國內理論與實踐界對目標價格內涵尚存在誤區：一是目標價格形成的市場主體地位尚未真正落實。目前理論與實踐界普遍采用以政府為主體的定價方式，自然政府對價格的干預不會消除，市場機制也難以真正立足。二是目標價格的定價思路背離市場機制。當前理論與實踐界普遍采用“成本+收益”的定價思路，而棄用由市場供求關系決定糧食價格的市場機制，扭曲的定價思路一方面提高了政策操作的難度，另一方面增加了政府干預，導致該政策將最終淪為最低收購價格政策的變異形式。

我們認為糧食目標價格是指國家在一定時期內采集的由市場供求關系決定的糧食市場價格的平均價，從性質上講就是由市場機制形成的“長期均衡價格”。國家以此價格為標準對糧食實行反周期補貼，從而彌補由市場價格波動導致的收入損失。種糧農民以目標價格為市場信號，調整種植品種，優化種植結構，提高市場競爭力。需要指出的是，該目標價格從數量上講并不包括對糧食生產弱質性屬性的補貼，糧食生產的弱質性和外部性屬性主要依靠糧食直接補貼和政府收儲職能完成，且直接補貼標準從理論上講就是糧食生產的社會收益高出個人收益的部分，從而可以實現補償糧食生產的外部性、均衡城鄉居民收入的職能。

2.糧食目標價格制度實施的困難

糧食目標價格制度是我國糧食補貼政策改革的必然趨勢，但現階段大范圍實施還存在一些困難。

（1）目標價格制定缺乏市場價格支撐。按照我們的思路，目標價格是指一定周期內市場價格的平均值。然而近十年來，我國一直實施糧食最低收購價政策，最低價收購導致目前糧食價格已經偏離市場價格。長期以來，糧食市場價格的缺失導致糧食目標價格制定缺乏直接依據。

（2）短期內可能影響糧食市場供給。糧食目標價格制度的關鍵目標之一是讓糧食價格回歸市場。從目前國內外糧價倒掛、原糧與成品糧倒掛等情況來看，讓糧食價格回歸市場必將引起糧食價格回落。從2014年棉花目標價格試點情況來看，2014年棉花市場交易價格在13000—14000元/噸，遠低于2013年政府最低收購價20400元/噸。糧價回落容易引發種糧恐慌，影響農民種糧積極性，短期內會對糧食供給造成影響。

（3）財政補貼資金規模龐大。根據目標價格制度思想，農民種糧收入將主要由國家財政資金轉移支付予以補償。因此，在糧食目標價格制度實施過程中，國家需要充裕的財政資金作為后盾。

3.實施糧食目標價格改革的“兩步走”策略

糧食安全事關重大，糧食價格改革對糧食安全影響極大。因此，在實施糧食目標價格政策改革時，需要積極穩妥地采取“兩步走”策略。

第一步，實施過渡期糧食目標價格。以近三年糧食最低收購價的均值作為糧食目標價格，該目標價格仍然承擔著對糧食生產中的自然風險和弱質性進行補償的功能；同時，政府只收購保障國家口糧安全的合理收購量，其余糧食由糧食生產者或經營者直接進入市場交易，交易價格由供需關系所決定。當交易價格低于目標價格時，政府以目標價格與交易價的差額為標準對農戶進行補償；當交易價格高于目標價格時則不予補償。在過渡期，糧食直補政策的補貼標準和補貼方式保持不變。通過上述第一步，培育糧食交易市場和價格機制，使糧食價格逐步由市場供需關系所決定，為第二步實施由市場機制決定的目標價格提供價格基礎，同時又保障了農民的種糧收益和種糧積極性，避免糧食產量大幅波動。

第二步，實施由市場機制決定的糧食目標價格。在過渡期成功實現市場交易價格后，政府第二步以一定周期內糧食市場交易價格的均值作為糧食目標價格，本質上該目標價格等同于市場機制形成的“長期均衡價格”。政府以該目標價格為標準對生產者進行補貼，同時提高糧食直補水平，使其能夠均衡單位要素投入在糧食和非糧收入之間的利益回報。通過上述第二步，政府將糧食交易價格交由市場機制決定，同時政府運用國家儲備和提高直補的方式確保糧食安全和種糧比較收益，從而最終實現糧食目標價格政策改革的三元目標。

糧食目標價格制度分兩步實施的策略與現有主流理論觀點和改革試點地區的實踐做法相比，具有以下幾個優點。

第一，發揮市場機制的信號傳遞功能。通過實施糧食目標價格“兩步走”策略，實現了糧食補貼政策價補剝離目標，使糧食目標價格能夠反映真實的糧食價格、市場需求、產量及生產成本等市場信息，從而為農戶科學作出長遠生產決策提供可靠依據。

第二，避免政策調整導致糧食產量大幅波動。近十年來，我國實行的最低收購價政策實現了糧食連年增產，部分糧食品種甚至出現過剩，糧食交易放開以后極有可能發生糧食價格下跌和糧食產量下降的情況。本文提出的“兩步走”策略，第一階段在穩定糧食價格和種糧收益的前提下，逐步培育糧食交易市場機制和市場價格，從而避免由政策改革帶來糧食生產的大幅波動。第二階段以市場價格為基礎制定糧食目標價格，同時提高糧食直接補貼標準，在讓糧食價格交由市場的同時保障種糧比較收益。“兩步走”策略既實現了糧食價格回歸市場，又避免了農民種糧積極性受挫。

第三，有助于糧食補貼政策精準化實施。經過“兩步走”策略的實施，一方面實現了糧食補貼政策手段與補貼目標的精準對接，以目標價格為基礎的反周期補貼有效熨平糧食交易市場風險，國家儲備和直接補貼分別瞄準糧食安全和種糧比較收益；另一方面，“兩步走”策略也理順了政府與市場各自的定位。綜上，“兩步走”策略有助于糧食補貼政策在目標取向、實施方式與主體等方面做到更加精準化。

總之，當前我國糧食價格問題較為突出，糧食補貼政策改革勢在必行。但糧食補貼政策改革事關國家糧食安全和種糧農民直接利益，不僅在改革品種和試點區域上要謹慎選擇，從改革路徑上也宜通過“分步走”策略逐步實施。我國糧食生產經過連年增產，目前國家糧食儲備相對充足，這為糧食補貼政策改革提供了支撐。因此，政府應盡快對糧食目標價格制度實施廣泛深入論證，切不可貽誤改革時機。

注釋

①李長健、朱梓萁：《我國農業補貼制度研究》，《重慶社會科學》2006年第10期。

②譚智心、周振：《農業補貼制度的歷史軌跡與農民種糧積極性的關聯度》，《改革》2014年第1期。

③馮海發：《對建立我國糧食目標價格制度的思考》，《農業經濟問題》2014年第8期。

④占金剛：《我國糧食補貼政策績效評價及體系構建》，湖南農業大學博士學位論文，2012年，第24頁。

⑤鄢來雄：《2014公報解讀：糧食產量實現“十一連增”》，《中國信息報》2015年3月10日。

參考文獻

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