中國農村扶貧模式探討
——以陜西省商洛市為例

韓 丹

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475003）

中國農村扶貧模式探討
——以陜西省商洛市為例

韓 丹

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475003）

現階段，我國處于全面建成小康社會的關鍵時期，農村貧困治理不容忽視?！吨袊r村扶貧開發綱要（2010-2020）》提出了現階段農村貧困治理的新方向，劃定了14個集中連片特困區。本文以處于14個集中連片特困區之一的秦巴山區的陜西省商洛市為例，探討扶貧新模式。

貧困治理；扶貧模式；雙包雙促

隨著農村貧困治理的深入以及連片貧困地區的劃定，扶貧模式多樣化，根據不同地區的特點，各自的扶貧模式都有自己的特色。本文以陜西省商洛市為例，探討現階段我國農村貧困治理模式的發展情況。

1　商洛市貧困現狀

商洛市地處秦嶺腹地的陜南東部，境內山大溝深，自然條件惡劣，經濟發展相對滯后。到2013年底，全市250.64萬總人口中，按照全國和陜西省最新的貧困標準，仍有64.13萬貧困人口，貧困人口占到全市總人數的26%，且貧困面積大、貧困程度深。

2013年，商洛市農民人均純收入6 223元，分別比陜西省和全國平均水平低280元和2 673元。2013年，商洛市貧困人口的人均純收入為2 318元，僅比全市農民人均純收入的1/3稍多，略超全國農民人均純收入的1/4。

圖1　商洛市貧困人口與非貧困人口數量

2　商洛市貧困治理模式

2013年底、中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確提出了“建立精準扶貧工作機制”的要求。在此背景下，全市開展以“部門包村、干部包戶；促村域經濟發展、貧困戶脫貧，促干部作風轉變、能力提升”為主要內容的“雙包雙促”扶貧攻堅行動，創新了農村貧困治理的模式。

圖2　2013年農民人均純收入情況（人/元）

2.1商洛市扶貧模式內容

商洛市“雙包雙促”的包扶主體是全市各級黨政部門、企事業單位，市縣（區）科級以上干部和部分一般干部，而包扶對象是貧困發生率在30%以上的重點貧困村和有勞動能力的貧困戶。在包扶方式上，單位包扶，要求每個部門單位組建一個扶貧工作隊，包住一個貧困村進行實地幫扶；干部包扶，要求市級機關每名廳局級、縣處級、科級、一般干部，分別對5戶、3戶、2戶、1戶貧困戶進行對口幫扶。各縣區的包扶計劃參照市上標準自行確定。

“雙包雙促”活動計劃總體分兩輪進行，第一輪為2014-2016年，全市共包扶900個貧困村，各級干部包扶貧困戶7萬多戶，計劃到2016年底，全市貧困人口由64.13萬減少到30萬，貧困發生率降至15%以下，包扶貧困村、貧困戶人均純收入在2013年的基礎上翻一番；到2020年，努力把貧困村建設成為生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的新農村，貧困人口實觀穩定脫貧。

2.2商洛市扶貧模式特點

商洛市將“雙包雙促”工作納入部門單位、干部職工的目標責任考核范圍，形成了各級聯動、層層落實的工作格局。對于此次“雙包雙促”活動，商洛市任務明確，重點突出。

五建在國家法律法規以及政策許可的范圍內，在征得中國石化集團同意的前提下，陸續在蘭州、上海興建了一批職工住房，在廣州由集團公司組織興建了職工集資房。2012年進入五建工作的蔡維博正好趕上申請廣州職工集資房的末班車，“不然在廣州沒有住房，靠工資是很難生活的，更別說交女朋友結婚了?！?/p>

2.2.1部門包村著力完成好五項任務

制訂發展規劃:調查了解包抉村的基本情況，研究分析制約貧困村發展的突出問題，在充分征求群眾意見的基礎上，因地制宜，科學制訂貧困村三年總體發展規劃和年度包扶計劃，做到規劃先行，有的放矢地開展包村工作。

培育主導產業:按照“一村一品”發展思路，結合縣域經濟產業發展布局，依托貧困村資源優勢，為貧困村培育種植、養殖、旅游等特色主導產業，多途徑、多思路加快貧困村經濟發展。

完善公共服務:重點實施貧困村水、電、路、視、訊、網等基礎設施和教育、文化、醫療等社會事業項目建設，著力改善貧困村生產生活條件，努力完善貧困村公共服務功能。

改善居住環境:重點解決貧困群眾的住房問題，全面改善貧困村住房條件。大力實施垃圾、污水收集和處理，綠化美化亮化工程、河道與排洪溝渠疏通工程等，著力改善貧困村人居環境。

抓好班子建設:協助抓好村“兩委”班子建設，指導基層加強黨建工作，幫助“兩委”班子解決問題，落實好各項強農惠農富民政策，努力提高班子創新發展能力、凝聚群眾能力、致富帶富能力。

2.2.2干部包戶著力完成好七項任務

選準脫貧路徑:針對貧困戶居住條件、實際情況和發展需求，與貧困戶商量脫貧路徑，對生存環境惡劣的實行移民搬遷，對能夠就地脫貧的扶持發展產業，使貧困戶都有致富路子。

選好發展項目:對有條件發展產業的貧困戶，幫助選好發展項目，爭取資金支持，宜種則種、宜養則養、宜林則林、宜培訓轉移則培訓轉移，實現穩定增收。

送惠農政策上門:把黨的各項方針政策，特別是教育、醫療、土地、扶貧等各項惠農政策送到各家各戶，使各項恵農政策深入人心，讓每個貧困戶都能享受到政策帶來的紅利。

送致富信息到戶:為貧困戶送去市場、供求、務工等致富信息，暢通貧困戶信息渠道。擴大貧困戶致富視野，增強貧困戶應用信息致富的意識。

技能技術培訓:有針對性地開展應用技術、勞動技能、致富本領等方面的培訓教育，使每個貧困戶都能掌握1～2門實用技術，提升貧困群眾自我脫貧能力。

增強致富信心:堅持治窮先治愚、扶貧先扶志，開展“我要脫貧”教育活動，幫助貧困人口樹立自力更生、勤勞致富觀念，增強脫貧致富的信心和決心。

2.2.3強調“三個精準”實現“真扶貧”

商洛市明確提出要以“三個精準”作為“雙包雙促”工作的著力點和發力點，切實做到“真扶貧、扶真貧”。

精準識別幫扶對象。在摸清貧困人口分布、生產生活狀況以及扶持需求的基礎上，商洛市在全市1 717個村確定了1 031個貧困發生率在30%以上的重點貧困村和14萬戶有勞動能力的貧困戶，作為“雙包雙促”扶貧攻堅行動的包扶對象。

精準確定脫貧路徑。按照“缺啥補啥”的原則，精準選項、因戶制宜，做到“一村一策”“一戶一法”，實行分類實施、精準幫扶。

精準管理項目資金。根據貧困村和貧困戶的實際需求，科學布局各類基礎設施和產業發展項目，避免出現重復建設。嚴格管好用好當類扶貧資金，確保發揮最大效益。

3　商洛市扶貧模式困境

通過調研發現，商洛市“雙包雙促”活動中也存在著一些困難和問題，主要是精準扶貧機制欠缺、扶貧資企保障不足、扶貧隊伍薄弱人才流失、一些貧困戶脫貧致富信心不足等。

3.1現有考評體系無法有效調動扶貧工作積極性

在精準扶貧機制方面，商洛市各縣區都做了許多有益的探索，但一些干部表示最好從國家層面有一套完整的機制。如在扶貧戶識別上如何做到精準、公正，在包扶方面如何做到規范、有效、持久，倒逼機制如何鼓勵貧困戶發揮自身能動性，以及貧困戶的脫貧退出機制、包扶干部的駐村機制、產業發展的規劃機制、管理考核機制等。

商洛市扶貧開發局局長李久敏舉例說，雖然現在有政策稱貧困地區不以GDP考核，但扶貧工作如何在現有評價體系中增加分量，現在卻沒有標準，無法有效調動扶貧工作的積極性。

3.2資金無法完全滿足扶貧需求

商洛市精準扶貧涉及人口多，資金需求景大，現有資金不能完全滿足扶貧需求。為解決資金難題，商洛市想出各種措施，如由各縣區財政出資成立為貧困戶發展產業進行貼息貸款的風險擔保資金、在部分農村成立村民互助資企、財政上準備出臺辦法整合農口項目資金用于扶貧、嘗試允許各單位動用自己的節余資金用于“雙包雙促”等。

“但扶貧資企缺口還是太大，”李久敏建議，“國家在扶貧資金安排上不能撒胡椒面。應該集中力量，加大力度，確保對14個集中連片特困地區扶貧攻堅的政策支持和資金扶持?！?/p>

3.3扶貧隊伍薄弱，人才流失嚴重

基層扶貧干部隊伍流失嚴重，也是這一輪精準扶貧工作需要解決的問題。商洛市一些縣區扶貧部門領導表示，前幾年由于機構被拆并、經費沒保障、待遇落不實，鄉鎮一級的扶貧干部隊伍人才流失嚴重，現在搞精準扶貧是啃硬骨頭，鄉鎮沒有專職扶貧人員，勢必對基層扶貧工作帶來很大影響。建議國家在貧困重點縣增設鄉鎮扶貧機構和專職扶貧干部，把能力最強的干部力量放到扶貧上來。

3.4一些貧困戶缺乏脫貧致富信心

調研發現，許多貧困戶尤其是缺乏“脫貧頂梁柱”的家庭，普遍面臨著信心不足的問題。長期貧困磨滅了一些貧困戶的志氣，缺乏致富信心。有的貧困戶甚至不愿發展產業，因此，無法走上致富之路。商南縣委副書記說:“這次干部包扶從開始就要求干部不是簡單地給貧困戶送錢送物，而是幫助他們發展產業，從源頭上治理貧困。但許多貧困戶覺得自家不可能致富，僅說服他們增強信心，就花費了大量精力和時間?！?/p>

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.04.0162

F323.8

A

1673-0194（2015）04-0221-02

2015-01-13

韓丹（1988-），男，河南平頂山人，河南大學哲學與公共管理學院行政管理專業2012級碩士研究生，主要研究方向:人力資源管理。