農地金融發展的困局與突破

丁瑩

黨的十八屆三中全會做出了新一輪深化農村土地制度改革的重大部署，提出要“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉，以及承包經營權抵押、擔保權能”。廣大農村經營主體要全面實現和享受到土地權能，離不開金融機構的給力助推。

目前，受制于農地金融法律供給不足，熱切的市場需求和金融機構的謹慎嘗試之間形成了一道不小的鴻溝。本文立足于對政策及實際操作進行分析，提出影響業務開展的因素，探討解決問題的對策。

一、從兩權分離到三權分置

20世紀80年代，我國開始實行家庭聯產承包責任制，將承包土地的所有權和經營權相分離，促進了農民增收和農村經濟的發展。隨著我國城鎮化的推進，農民進城務工人數大幅增加，農地流轉日益加速，截止2014年6月，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，占家庭承包耕地面積的28.8%，云南省農村土地承包經營權流轉總面積625萬畝，占全省承包耕地面積的15%。

近年，中央對于農村土地經營權抵押的支持態度逐漸明確，特別是2014年至2015年，一系列關于農村土地流轉的政策密集出臺，彰顯了高層推進農地改革的決心和魄力。

2013年黨的十八屆三中全會提出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民承包經營權抵押、擔保權能，這是在黨的全會決議中關于農民土地承包經營權抵押問題的首次表態。2014年9月，中央全面深化改革領導小組第五次會議明確，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成“所有權、承包權、經營權三權分置”、“經營權流轉”的格局。承包權承擔農戶的生存保障功能，經營權承擔土地經濟功能，增加農戶收益。2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，指導土地經營權的有序流轉和農業規模經營；2015年1月22日國務院辦公廳發布《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，為農村土地制度和農業經營制度改革創新提供政策依據。2015年中央一號文件中，要求抓實土地承包經營權確權頒證工作，推進農村集體產權制度改革；做好土地承包經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作，推進農村金融體制改革。

在云南省，自省委、省政府2012年提出開展三農金融改革服務創新試點，積極探索“三權”抵押貸款的要求以來，文山州、紅河、大理等州（市）陸續選定試點區域，出臺土地承包經營權抵押貸款管理辦法，設立流轉中心和抵押平臺，建立土地承包經營權抵押貸款的操作環境。

二、發展農地金融需面對的問題

盡管市場關注度很高，但土地經營權抵押貸款業務在我省經營規模十分有限，由于存在市場不完善、法律缺失、風險處置機制不健全等問題，金融機構操作此項業務的內生動力不足。當前，土地經營權抵押貸款僅能作為解決農村金融問題的一種補充，難以作為根本性政策解決農村融資難問題。

（一）土地承包經營權抵押尚未獲得法律認可

《中華人民共和國物權法》第184條規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，可以說這是一項近乎剛性的制度規范。《中華人民共和國農村土地承包法》規定，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，依法登記取得土地承包經營權證或者林權證的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉。也就是說，我國法律將抵押視為土地承包經營權流轉的方式之一，僅有通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的四荒土地承包經營權才能允許設立抵押，家庭承包方式取得的不能抵押。

受制于法律規定，雖然我國近幾年關于農村產權制度政策頻繁出臺，允許各地開展土地承包經營權抵押試點，但從法理角度看，基于司法實踐中法律政策執行順位原則，其合法性問題得不到確認，債權人的權益就難獲保障。

（二）難以變現

第一是法律層面。由于法律不支持，法律部門在仲裁或判決時自由裁量權較大；第二是操作層面。《中華人民共和國農村土地承包法》中規定：發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或個人，應當事先經本集體經濟組織成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。意味著銀行在實現擔保權的過程中將面臨著較高的成本和不確定性。第三是看法層面。由于反對土地承包經營權抵押貸款的觀點一直存在，社會輿論會影響擔保的變現。這些持反對意見的主要觀點是土地是農民安身立命的重要資源，是農民最重要的社會保障，實現擔保權的過程將會對農村社會的穩定造成強烈的沖擊。

（三）操作中存在難點

1.對于農戶。承包農戶是我國農村中最基礎的單元，據農業部統計，到2011年底全國承包集體耕地的農戶有2.3億戶，占農戶總數是87%，承包農戶經營的根本特征是承包權和經營權合一，即農戶在自家承包的集體土地上從事農業生產經營活動。

從現實情況看，盡管承包農戶土地經營權抵押貸款比較清晰和直接，但我國戶均土地承包面積5畝，云南省約為3畝，土地評估價值較低，預留了口糧田后，農戶能夠獲得的資金規模非常有限，而且由于農業的高風險，周期長等特點，以及收抵押貸款手續繁瑣，交易成本大等制約，使得農戶和銀行雙方對比都缺乏熱情。

2.對于家庭農場、專業大戶和企業。近年來，隨著工業化、城鎮化的快速發展，土地出現了向專業大戶、家庭農場和龍頭企業等新型農業經營主體集中的趨勢。這類新型農業經營主體與承包農戶的最大區別是土地通過流轉而來。但如果不是為了非常穩定的流轉預期，一次性交清流轉租金再去抵押貸款顯得沒有必要，通常為按年支付土地流轉資金。這將面臨3個問題：1.如果規模經營主體不能按時償還貸款，轉出土地農戶的土地經營權將被處置，轉出土地農戶將承擔規模經營業主違約的風險。理論上講，因為收益和風險不對等，轉出土地農戶不會同意規模經營主體拿自己的土地去銀行抵押貸款。同樣，從銀行的角度看即使轉出農戶同意抵押一旦貸款出現違約去處置農戶的土地，如果不能完全補償轉出農戶的利益，處置難度將會非常大。2.土地評估價值不高，價值僅能在支付的1年期租金基礎上認定。3.受租金繳納期限限制，所能獲得的貸款期限較短，與農業種植需要的貸款期限不匹配，造成期限錯配風險。

（四）農業經營者作為信貸主體存在較高市場和自然風險

一方面，目前我國農產業整體無序化程度相對較高，生產對市場的敏感度低，在進入和退出壁壘都很低的情況下，農產品價格波動性很強。另一方面，農業商業保險建立不全面使農產業抵抗自然風險能力低弱。

三、創新、審慎地開展土地經營權抵押業務

2014年承包土地三權分置提出；2015年中央一號文件將關于加強農村法制建設獨立成章。可以預見，困擾土地流轉和抵押的法律法規將逐步建立和完善，開辦土地經營權抵押貸款的外部環境也將越來越優化。在規模經營和農地流轉不可逆轉的形勢下，農村金融機構應該明晰我國現代農業的發展趨勢，主動順應趨勢，積極而審慎地開展業務，建立自身的先占競爭優勢。

（一）有選擇的開展業務

一是在辦理區域上優先選擇國家或省級政府確定的制度建立完整、抵押流轉平臺建立完善、市場需求大的地區；二是在客戶選擇上，將農地金融與新型農業經營體系的建設有機結合。

（二）主動創新

土地經營權抵押貸款的開展應跳出把貸款鎖定在擔保物上的單一思維，積極創新貸款的開辦模式。

一是利用政府大力推進工作的窗口期，力推政府將政策與銀行業務要素相結合，將增信機制、涉農補貼、扶持政策等與貸款相結合，政府的政策代表著導向機制，政府政策與農地金融協和，發揮金融+財政的協同作用，既符合金融機構的自身利益，又放大了財政政策的效用。

二是探索產業鏈縱向組合和農業經營主體的橫向組合模式，通過土地將各主體間的有機聯系轉化為金融聯系，提高中小農戶獲得金融支持的可行性。農地在產業鏈上下和同質經營主體間的流轉難度相對較小，縱向可通過核心企業提供擔保，農地進行反擔保，提高核心企業操作農業產業鏈貸款的積極性，使農戶獲得生產資金支持，銀行也可相對較好的防范信用風險。橫向通過土地為紐帶，建立資產池，與信用聯保、互保結合，實現額度增信。

三是探索土地經營權+其他物權的組合方式，將地上附著物、農機具等關聯物產一并抵押，解決裸地抵押金額較小的困局，進一步釋放經營主體資產的金融權利。

四是探索第三方機構進行擔保的土地經營權+保證擔保模式。比如：借款人與擔保公司簽訂合同，將土地經營權流轉給擔保公司委托的中立第三方資產管理機構，擔保公司承擔連帶保證責任，向銀行申請貸款。規避法律風險的同時，也可使銀行的變現變得可行。

五是探索農業+保險的組合模式，進一步防范自然風險、市場風險等。

（三）構建農地金融的風險管理體系

堅持“經營為重”的審貸、核貸原則，從實質防范貸款風險。嚴格對借款人經營能力的審核，要求借款人具備生產技術和經驗，生產規劃符合農業未來發展趨勢，經營預期較好。銀行應根據客戶的生產能力和需求核定貸款金額，防止以擔保確定貸款的操作；根據客戶的生產周期，核定貸款期限和還款方式，防止貸款時間與生產周期不對稱產生風險。

堅持市場定價、手續清晰的辦理原則，完善外部法律手續。對抵押物的評估應根據土地位置和規模，參照市場交易價格進行，以投入的土地租金和建設費用和經營權未來可產生的收益為主要價值認定依據，對土地經營權價值和附著物進行綜合估價。貸款前需厘清土地經營權各前手間流轉交易情況，取得土地所有權人、承包權人、流轉前手同意抵押和再流轉的書面協議。

堅持專款專用的用信原則，嚴防貸款資金挪作非農用途。農產業本身的投資見效慢和近年來國家的大力扶持導向，部分空心化經營的主體為申請補貼和獲得融資等投機目的進入農產業，金融機構由此成為投機經營風險的接收方。對此銀行應加強對貸款資金的監管，堅持農地農貸、農貸農用。

探索一一化解的風險管控原則，建立集成風險管理體系。在組合擔保模式中，可將導致風險因素進行拆分，一一對應地進行化解，再通過一定的平臺促成對應風險責任主體履行相應責任。比如自然風險與保險部門對應，市場風險與訂單對應，信用風險與產業鏈上核心主體或擔保機構對應等，不再單獨割裂考核與要求農業經營主體履約授信。通過促成各要素主體的平等誠信，從而保護產業鏈中各環節經營主體利益，導向更加公平的農村金融體系。