云南省少數民族地區扶貧開發中的金融支持研究

范建偉 朱毅

【摘要】我國貧困問題很大程度上是少數民族的貧困問題，而金融扶貧是眾多扶貧方式中最重要的方式之一。本文通過回顧云南省少數民族地區貧困現狀，深入分析了云南少數民族地區金融扶貧開發的模式及作用機制，探討了金融扶貧中存在的問題，對云南省少數民族地區扶貧開發中的金融支持做出了有針對性的政策建議。

【關鍵詞】扶貧開發 金融支持

一、云南省少數民族地區貧困現狀

貧困問題是世界公認的三大難題（污染、人口、貧困）之一，居聯合國8個千年發展目標之首，但在我國，少數民族的貧困問題是扶貧開發中的重中之重，2013年我國民族地區的貧困發生率高達17.1%，民族八省區農村貧困人口占全國的比重（31.1%）是其鄉村人口占全國比重（15.4）的2倍多。全國592個國家級貧困縣中，有257個是少數民族自治縣（賴景生，2008）。

云南地處祖國西南邊陲，是集邊疆、山區、民族、貧困為一體的省份。目前，全省農民生存和溫飽問題基本解決，但深度貧困問題仍然是云南省扶貧攻堅最難啃的“硬骨頭”，制約云南省貧困地區和貧困人口發展的深層次矛盾依然存在，貧困地區特別是少數民族地區的發展相對滯后，發展差距擴大、相對貧困凸顯。全省有78個民族自治地方縣，總人口占全省的48%，貧困人口380.23萬人，貧困發生率20.6%，占全省貧困人口的56.7%。全省民族一線的8州市25縣有16個沿邊跨境民族，總人口189.84萬人；有獨龍族、德昂族等7個人口較少民族，總人口22.9萬人，貧困發生率達74.2%。有12個少數民族從原始社會末期、奴隸社會和封建社會初級階段直接過渡到社會主義社會，貧困人口138萬人，貧困發生率高達91.1%；存在景頗族、拉祜族、佤族、傈僳族4個特困民族，勒墨人、八甲人、老品人等8個極端困難群體基本處于整體貧困狀態（表1）。

表1 云南省農村貧困人口發生率

數據來源：轉引自丁忠蘭著，“云南民族地區扶貧模式研究”，p17-18。

在云南省，8個邊境州（市）中有5個是民族自治州，25個邊境縣（市）中有22個是民族自治縣或民族自治地方縣（市）。2014年，全省邊遠少數民族地區還有近120萬人的深度貧困人口，其中云南省特有的景頗族、拉祜族、佤族等民族，貧困人口占到了本民族人口的50%以上。由于致貧因素較多且復雜，云南省少數民族地區是貧困面最廣、貧困程度最深、扶貧開發最難開展的區域之一。

當前，關于云南省少數民族地區貧困發生原因的研究較多，多數研究認為自然條件惡劣、社會資本缺乏、貧困代際傳遞、經濟發展緩慢、基礎設施建設落后等因素是導致少數民族地區貧困發生率較高的原因，而金融發展滯后對于貧困發生影響的研究則相對較少。金融改革滯后是制約我國農村經濟發展的最主要瓶頸，少數民族貧困地區的金融發展滯后——信貸需求和其他金融服務需求長期得不到有效滿足，是阻礙貧困地區群眾脫貧致富的嚴重桎梏。經過多年實踐，金融扶貧在眾多扶貧方式中脫穎而出，成為反貧困最強有力的武器。金融資金以償還為特征，對使用者具有一定的市場約束作用，從而可以提高扶貧效率和降低相應的制度成本（劉云生，2010）[1]。同時，世界各國發展的經驗表明，很多人群的貧困不是因為缺乏消除貧困的途徑和能力，也不是因為自身的懶惰和愚昧，而是“因為金融機構不能幫助他們擴展他們的經濟基礎，沒有任何的金融機構來滿足窮人的貸款需要，這個缺乏正式金融機構的貸款市場卻是由當地的放貸者管理”（尤努斯，1976）。所以農村金融的發展對少數民族貧困地區扶貧開發有重要的作用：其一，由于農業的弱質性，農戶收入受到天災、病蟲危害等影響，收入并不穩定。因此，在歉收年份農戶需要通過借貸來平滑消費（Duong和Izumida，2002）[2]；其二，農戶可以通過得到信貸支持，從而改變其初始的資源稟賦，這樣不僅可以滿足生產需要，而且還可以增加收入來源（Feder等，1990）[3]。但由于在發展中國家和地區，雙重二元金融特征顯著{1}，因此信貸市場發展落后及農村家庭金融抑制的問題非常普遍（Akoten等，2006；barslund和tarp，2008；tsai，2004）。

二、云南少數民族地區金融扶貧開發路徑及作用機制

圖1 金融支持對云南少數民族地區扶貧開發的作用機制

（一）云南少數民族地區金融扶貧開發路徑

從圖1可見，云南少數民族地區金融扶貧開發主要有以下路徑：

1.商業性正規金融機構貸款。主要包括農村信用社、農業銀行等金融機構的貸款。其中，農信社是金融支持的主力軍。目前，云南省農村信用社開展的三權三證抵押融資貸款模式是云南特色的抵押貸款融資方法，即林權貸款抵押、農村土地承包經營權和農房所有權抵質押貸款模式。其中，林權抵押貸款成為全國銀行業標桿。截至2015年初，林權抵押貸款余額達75.2億元，居全國第一。

2.政府扶貧貼息貸款。扶貧貸款貼息資金是指中央及省設立用于貧困地區發放到貧困農戶的貸款（以下簡稱“到戶貸款”）和扶持扶貧龍頭企業貸款（以下簡稱“項目貸款”）等利息補貼的專項扶貧資金。其中云南省到戶貸款的模式主要有：第一，到戶貸款模式。這種模式是把貸款直接扶持到貧困戶。第二，結對幫扶到戶貸款模式。這種模式是由黨員干部為貧困農戶進行擔保，并提供相應的市場信息服務、指導貧困農戶的生產經營。如南華縣開展的“紅色信貸”是將共產黨員“紅色名片”與信貸產品相結合的支農創新產品。第三，農村合作經濟組織帶動模式。這種模式是由農村合作經濟組織、行業協會等中介組織牽頭，在幫助貧困農戶獲得到戶貸款后，組織其進行規模化、專業化生產及產品銷售。如廣南泛愛農業開發農民合作聯社。第四，能人帶動模式。這種模式是到戶貸款扶持農村專業戶，起到帶動貧困農戶的“領頭作用”。第五，產業化到戶貸款模式。2005年至2009年，全省累計發放扶貧貼息貸款101.8億元，安排貼息資金45545萬元，其中：累計發放扶貧項目貼息貸款26.8億元、占扶貧貼息貸款總量的26.3%，安排扶貧貼息資金8040萬元、占扶貧貼息資金總額的17.7%；累計發放扶貧到戶貸款（以下簡稱到戶貸款）75億元、占全省扶貧貼息貸款總量的73.7%，安排貼息資金37505萬元、占云南省扶貧貼息資金總額的82.3%。{2}

3.小額信貸模式。云南省少數民族地區小額信貸的典型模式是“政銀合作”，操作辦法是政銀合作扶貧到戶、貸款到戶。但是云南各地區、各農戶、貸款戶情況千差萬別，因此在運行過程和運行結果上就出現了不同的個案和不同的模式，最為典型的包括①金融機構小額貸款模式；②集中聯保資金，形成專業戶帶動其他農戶共同發展模式；③政府主導和推動下的小額貸款模式；④產業協會主導模式；⑤公司（企業）擔保模式；⑥“公司+農戶+小額信貸”模式；⑦“公司+基地+農戶”模式；⑧孟加拉小額信貸模式等。

（二）云南少數民族地區金融扶貧開發作用機制

通過這些有效的路徑，可以衡量云南少數民族地區人口是否獲得了信貸及相關的金融服務。若獲得了信貸及相關金融服務，則至少可以從三個方面促進云南少數民族地區的扶貧開發。其一，獲得信貸資金機會。提高信貸資金機會、改善農戶面臨的信貸配給可以減少少數民族地區貧困人口、提升農民福利、縮小貧富差距。信貸投資在農村地區的增加，可以導致農民人均資本存量的增加，從而引起人均產出的增加和人均收入的增長（許崇正，2005）。其二，增加就業，減少風險。就業增加必須有相應的物質資本的投資作為輔助條件，僅僅靠貧困人口自身的積累是不夠的，相關金融服務的支持無疑是必要的加速器。其三，通過“貸女不貸男”的信貸模式提高婦女授權。在云南少數民族地區，婦女往往是深度貧困的人群，消除婦女貧困從某種角度看就是消除了農村貧困。通過“貸女不貸男”的小額信貸，不僅解決了農村婦女生產的啟動資金，同時拓寬了她們的視野，提高了她們生產和生存的應變能力。

三、云南少數民族地區金融扶貧開發中存在的問題

從實際情況來看，財政資金是少數民族地區脫貧致富最需要資源之一。除了財政資金之外，廣大農戶脫貧創業還需要金融幫扶。目前云南少數民族地區金融扶貧開發中存在問題如下：

（一）農戶“貸款難”，企業“融資難”

目前，在云南省作為農村金融主力的農信社只能滿足農村資金需求的20%，農村大部分借貸都是在內部解決的，廣大鄉鎮企業和農戶貸款難的問題長期得不到解決。對于企業來說，也存在“融資難”的問題。雖然企業從小貸公司和民間借貸比從銀行借貸方便得多，但是借貸成本較高。

（二）金融扶貧精準度不夠、益貧性不足

由于制度設計、項目執行等方面存在一定的缺陷，因而金融扶貧精準度不夠，針對性不強，一些地方金融扶貧資金并沒有完全落實到貧困農戶身上，而是以“撒胡椒面”的方式扶貧，效果欠佳。例如作為國家用財政資金貼息的信貸資金，扶貧貼息貸款擔負著扶持貧困農戶發展生產的責任，是一種非常有效的扶貧方式，但由于扶貧到戶貸款工作發展不平衡，一些貧困農戶很難得到信貸支持，2012年云南省信貸資金達到42億，但按貧困人口溢出只有415元/人。{3}一般認為，小額信貸可以成為緩解貧困的一個有效手段（世界銀行，2001），但扶貧型小額信貸僅僅為貧困農戶獲取貸款服務提供了一個平臺，農戶能否有效利用這個平臺的影響因素還很多（林萬龍，楊叢叢，2012）[4]。

（三）扶貧貼息貸款規模小，限額和期限不合理

由于在扶貧貼息貸款發放中存在貸款農戶居住分散的問題，加上扶貧貼息貸款金額小、時間短、涉及面廣，金融機構在開展過程中需要投入大量精力，所以其發放成本要高于一般貸款。如云南省出臺的《云南省扶貧貸款貼息管理暫行辦法》規定：建檔立卡貧困戶可申請到戶貸款貼息，每戶貧困農戶一年內可對不超過5萬元（含5萬元）的到戶貸款申請貼息資金。可以看出扶貧到戶貼息貸款單筆貸款最高限額為5萬元、最長期限為1年，但難以開展投資總額超過數萬元、周期超過1年期的項目，沒有充分發揮扶貧貼息貸款應有的作用。

（四）金融基礎設施服務水平仍有待提高

由于云南省少數民族地區多處山區峽谷，道路崎嶇陡峭，交通極為不便，且塌方、泥石流等自然災害頻發，交通條件極差，金融服務固定網點不僅存在網點分布不均衡的問題，也普遍存在維護困難的問題，從而導致農戶和商戶的取款積極性不高。

四、金融支持云南少數民族地區扶貧的政策建議

金融支持少數民族地區扶貧開發的作用機制在于可以通過正規金融和民間金融的力量，結合政企銀農四個方面來促進少數民族地區的扶貧開發，如果有些少數民族地區由于地理環境等因素無法得到相關金融扶貧服務覆蓋，那么需要差異化的金融扶持政策來進一步使得貧困農戶得到金融支持。應結合當前云南金融扶貧開發的宏觀經濟政策，把握云南省經濟發展的戰略方向，尋找金融支持云南少數民族地區的政策建議。

（一）探討可持續的金融扶貧機制和實施差異化的金融扶貧政策

金融扶貧是反貧困政策框架中的模式之一（王曙光，2012）[5]。宏觀視角是以金融發展來減少貧困，包括金融體系的完善，微觀視角則是以小額信貸等方式提供信貸支持，為貧困人群提供信貸資源。所以，少數民族地區可持續的金融扶貧的機制可以從兩個方面入手：其一是向貧困人群提供信貸資源；其二，可以提高貧困人口的可行能力為核心，賦予貧困人群一定的信貸資源，使其擁有自我發展的能力。在政策層面，要適時調整相關制度和標準，降低門檻，擴大扶貧貸款覆蓋面。積極引導小額擔保貸款、扶貧貼息貸款等向少數民族貧困地區傾斜。

在信貸資源方面，各金融機構可以加大系統內信貸資源調劑力度，從授信審查、資金調度、績效考核等方面對少數民族貧困地區給予優先支持，將信貸資源向少數民族貧困地區適當傾斜。進一步完善民族貿易和民族特需商品貸款管理制度，繼續對民族貿易和民族特需商品生產貸款實行優惠利率。在貧困瞄準的機制設計方面，精準金融扶貧關鍵在于準確定位扶貧對象，變“大水漫灌”為“精確滴灌”，將扶貧資金和措施落實到戶、到人。

（二）發揮金融扶貧的助推器作用，大力推進產業化扶貧

金融扶貧可有效促進貧困地區產業發展，在扶貧開發中起著重要的支撐作用（辜勝阻，2014）。發揮金融助推器的作用，為產業發展提供配套的金融政策和金融調控，對少數民族地區的扶貧開發有著重要的意義。一是各金融機構要針對農業產業化龍頭企業、農民合作社、專業大戶等新型農業經營主體的資金需求，積極開展對各類農場產權的抵押貸款創新試點，繼續探索無償資金扶持貧困地區產業發展的可行性。二是少數民族地區可主動邀請金融部門參與產業扶貧項目評估、檢查驗收等活動，使得金融部門對項目有全面了解，增強其對產業扶貧項目放貸的積極性；三是完善擔保機制，可扶持農業產業化的龍頭企業，由其承貸扶貧資金，引導農業龍頭企業給貧困戶提供貸款擔保。

（三）發揮農業銀行、農村信用社、小額信貸等金融機構的優勢

適當引導民間資本進入扶貧工作領域，以解決農民缺乏資產抵押和擔保無法貸款的難題，探索開展農民住房財產權、土地承包經營權等抵押融資創新試點，增加少數民族貧困地區信貸的投放。積極培育村鎮銀行等新型農村金融機構，規范發展小額貸款公司，支持民間資本在少數民族貧困地區優先設立金融機構，有效增加對貧困地區的信貸供給。鼓勵金融機構增加少數民族地區金融服務網點，簡化貸款報批程序和流程。

（四）有效促進扶貧貼息貸款政策實施

一方面，妥善利用好專項扶貧資金貼息政策，擴大扶貧貼息貸款規模，擴大貼息范圍，提高貼息比例，延長貼息期限，提高資金使用效率，增強少數民族貧困地區的自我發展能力。另一方面，完善扶貧貸款貼息管理體制改革實施方案，合理確定建檔立卡農戶的貸款貼息額度，改進項目庫建設、扶貧企業和項目認定機制。

（五）穩步推動金融產品和服務方式的創新，分散信貸風險

探索水利設施供水收益等抵質押品的貸款，倉儲質押貸款、農副產品儲備、大型農用生產設備、應收賬款等為抵質押品的貸款；探索“小額信貸+農村小額保險”模式，擴大涉農信貸與涉農保險的合作范圍，將涉農保險投保情況作為獲得信貸的考慮因素，探索拓寬涉農保險保單質押的范圍。

注釋

①雙重二元結構：第一重二元結構對立是城市和農村金融體系的二元對立，農村信貸供給和農戶的信貸可及性低，農村金融剩余向城市流出；第二重二元對立結構是農村金融體系中正規金融體系和非正規金融體系的二元對立，前者對農村金融需求的滿足度低，服務效率低，而后者雖然在滿足農村信貸需求中起到重要作用，但難以獲得國家合法保護，從而使得非正規金融體系的融資成本提高并在一定程度上積累了金融風險。（Boat right，1999；王曙光、鄧一婷，2006）。

{2}數據來源：云南扶貧開發網http：//www.ynfp.cn/zcfg_show.asp？zcfgid=95。

{3}數據來源：新華網，http：//bank.hexun.com/2013-10-15/158 751471.html？fromtool=roll。

參考文獻

[1]劉云生.農村金融與反貧困[M].北京：經濟科學出版社，2010：47-54.

[2]Duong，P.，B.，and Izumida，y.，2002，“Rural Development Finance in Vietnam：a Microeconometric Analysis of Household Surveys”，World Development，vol.30，no.2：319-335.

[3]Feder，G.，Lau，LJ.，Lin，J.Y.，&Luo，X.，1990.“The Relationship Between Credit And Productivity In Chinese Agriculture：A Microeconomic Model of Disequilibrium”.American Journal Of Agricultural Economics，72：1151-1157.

[4]林萬龍，楊叢叢.貧困農戶能有效利用扶貧型小額信貸服務嗎 [J].中國農村經濟，2012，（2）.

[5]王曙光.告別貧困—中國農村金融創新與反貧困[M].北京：中國發展出版社，2012：14-24.

基金項目：本文是“云南省教育廳科學研究項目”（項目編號：2013Y029）的階段性研究成果。

作者簡介：范建偉（1982-），女，河北人，云南民族大學經濟學院講師，研究方向：金融發展、農村金融。