基于“三權分置”下土地流轉的比較分析

陳艷 潘俊

【摘要】在中國新型農村建設如火如荼地開展下，一系列以信托、股份制等為對象的土改政策也相繼出臺，以“三權分置”原則的土地流轉形式在大部分農村地區得到快速地推廣和發展。本文基于農村土地流轉的基本情況，選取湖南益陽、郴州兩個典型案例，分別對信托和股份制現狀進行比較性分析，根據土地流轉過程具體表現的問題，提出可行的對策。

【關鍵詞】三權分置 土地流轉 信托和股份制 比較分析

一、引言

“三權分置”是指要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。隨著十八大的召開，新一輪農村土地制度改革試點春潮就已涌動。同時《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的頒布，更是被廣泛解讀為農村土地改革的“三箭齊發”，這標志著新一輪土改大幕正在開啟。在現階段深化農村土地制度改革中，要更多考慮推進中國農業現代化問題，既要解決好農業問題，也要解決好農民問題，通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等流轉方式出讓經營權，鼓勵農民將承包地向專業大戶、合作社等流轉，發展農業規模經營，這將極大地解放農村生產力，大幅度地提高農村土地的生產效率，為實現集中化經營模式創造條件。為了湖南省現代化農業土地流轉廣泛開展有進一步的指導性研究，本文參考已有的土地流轉信托、股份制方面的著作，結合湖南地方自身情況，選擇了湖南省在信托和股份制具有代表的益陽南縣、沅江草尾鎮、安化縣和郴州市臨武縣、永興縣太和鄉和宜章縣進行研究，做出理論性探討。

二、關于湖南省土地流轉現狀

（一）益陽市土地流轉基本情況

自“城鄉統籌”被列為湖南省益陽市經濟社會發展的“四大戰略”之一以來，益陽市一直努力探索實現城鄉統籌發展的路徑，率先在全國范圍內探索出具有益陽特色的土地信托流轉，被外界譽為“益陽模式”。[1]據觀察，在2009年土地流轉從轉包、租賃等傳統流轉方式轉向信托制流轉。同時自發性的土地流轉面積達到116萬畝，占耕地總面積的32.1%，這為土地流轉的持續穩健開展建立了良好的環境。截至2014年底，農村土地流轉面積已有281.57萬畝。通過農村土地的有序流轉，對農村的經濟發展及大部分農戶的收入增長產生了積極的促進作用。由圖一顯示，南縣總流轉面積為5.9565萬畝，其中流轉300畝、流轉期限在三年以上的大戶共有107戶。沅江全市土地流轉面積為34.95萬畝，其中信托流轉面積達3.6萬畝。而草尾鎮作為沅江市最大的農業型鄉鎮，則是突出的代表，其中耕地面積近15萬畝、流轉面積為9.25萬畝，其中信托流轉面積達5.8萬畝，占整個流轉面積的62.7%，涉及農戶13000戶，整個草尾鎮農村土地信托流轉工作呈現出良好發展趨勢。安化農村土地流轉總面積為26.1萬畝，其中耕地流轉18萬畝，林地流轉8.1萬畝，分別通過轉包流轉有6.97萬畝，出租17.06萬畝，入股2.07萬畝。這包含了以信托方式流轉給了種植大戶、企業以及專業合作社的有14.3萬畝，農戶間相互流轉有11.8萬畝。2014年湖南各市GDP排行中，益陽居第十位。

（二）郴州市土地流轉基本概況

郴州是農業大市，也是股份制的典型。據統計（見圖1），郴州市農村土地面積2514.38萬畝，在2014年，全年的土地流轉面積共計445.45萬畝，占農村土地總面積的17%，其中耕地流轉72.7萬畝，林地283.3萬畝，養殖水面42.71萬畝，四荒地60.59萬畝，農場等其他為31.15畝。臨武在2013年流轉共達到38.94萬畝，其中土地流轉100畝以上有92戶，500畝以上有38戶，占臨武縣土地流轉的75.6%。目前永興縣土地流轉總面積為100.04萬畝，其中太和鄉土地面積14.85萬畝，耕地2.13萬畝、水田1.9101萬畝，林權制度改革勘界率完成100%。宜章縣農村土地流轉共有39.86萬畝，其中耕地5.8萬畝、林地34.06萬畝。通過其方式擁有上200畝的農場達103家，另外有2.8萬農戶進行了出租流轉，目前全縣通過入股流轉的土地共53.3萬畝。在2014年底，郴州在湖南省GDP里，排行第六。

圖1 益陽、郴州土地流轉面積分布情況

三、湖南省土地流轉情況的比較分析

表1 湖南省益陽、郴州土地流轉概況

資料來源：根據《2011-2015湖南省地方統計年鑒》整理。

各地為響應科學發展觀基本理念，大力實施“四化兩型”和“兩城”建設戰略，牢牢把握民生至上的原則，加大強農惠農富農政策力度，農村居民收入持續增加，生活消費水平和生活質量穩步上升。從表1中可以看出：總體上，湖南益陽信托規模大于郴州股份制，南縣流轉總面積最大，全年流轉高達114.7萬畝。從流轉方式層面看，益陽信托制主要集中于轉包、轉讓和租賃等方式，其中沅江草尾鎮的“農戶？圮信托公司？圮新型經營主體”模式尤為突出，三者互動，以信用、租賃合同作保證，收取相應的租金。安化縣積極推進“個人+公司+農戶”的信托創新機制。而在股份制上，臨武縣采取“合作社+基地+農戶”的模式，鼓勵農民以出租、互換、轉包等形式有償流轉土地。就流轉租金上，信托與股份制差距小，平均僅存在1.3元的差異。同時沅江市在六個地區中，排列最高，平均維持在600元（元/畝/年）。據了解，在土地流轉實施過程中，大部分流轉活動集中由政府組織，合作社、農業公司參與，農民僅僅作為流轉中的勞動者，而非主動參與者，其原因主要在于農村極其缺乏技術人員的宣傳，以及農民自身意識的淡薄。在農村人均年收入中，兩地區都維持在20000～50000的水平，但宜章和安化仍然在2014年湖南省人均收入26570元之下，有望進一步提高。這是由市場不穩定、信息不對稱等多種原因造成的。其中永興縣位居第一，這與在2009年開展土地流轉開展試點后，以股份合作制為主導，以流轉形式中互換、租賃和入股等多樣化形式是密切相關的。宜章縣雖然農村年均收入排列第五，但在流轉過程中，努力探索以“圍繞多元化”思路，形成了“一宗一冊、一村一盒、一鄉一柜”特色的發展模式，值得我們借鑒。

四、持續發展湖南省土地流轉的對策建議

（一）加強農村土地流轉政策宣傳，提高農民流轉意識

農民收入集中來自土地租賃金、工資性和創業收入，而流轉后大部分勞動力從土地上解放，工資性收入成為家庭主要收入。[3]政府應把拓寬對農村流轉智力資源渠道與充分尊重農民意愿前提相結合，運用土地流轉咨詢、價格評估等手段開展土地流轉宣傳教育活動。[4]著力推進農民素質技能培訓，加強農民轉移就業，堅定不移地實施“陽光工程”，提高農民整體素質，從根本上使農民脫離收入低的困境，達到活躍農村流轉市場的作用。此外，在強化服務、提高效率的同時，要抓試點示范，讓農民的觀念發生由“要我流轉”向“我要流轉”的躍變，解決農戶土地流轉中的思想顧慮，實現承包土地流轉的規模經營、集約經營。

（二）完善土地流轉法律機制，建立健全土地流轉綜合體系

構建合理有效的農村土地流轉機制是我國農村經濟體制改革的重要內容之一。土地流轉要遵循依法、自愿、有償、合理、有序的原則。第一，無論是信托還是股份制，在實施流轉過程中，要明確流轉雙方的權利、義務以及受資人的界定，進一步完善登記確權制度，適應農村土地流轉發展的需要。[2]第二，政府應積極實施有效的宏觀調控，在法律政策允許范圍內，組織農村土地順利流向優勢產業、連片經營、區域綜合開發等區域，扶持發展專業大戶、農民專業合作社等經營主體。第三，進一步實現“政府引導，農民參與，企業合作”的三者互動局面，形成農村推動流轉的合力。更要加強對流轉合同協議執行、維護等情況的監督檢查，維護正常的生產、經營秩序，構建和諧穩定的發展環境。

（三）調整財政支出力度，完善基礎設施建設

財政支出力度的大小，關系到社會主義新農村建設的進程。一方面，在土地流轉過程中，政府部門應給予適當的財力、技術以及產業項目等支持，尤其是對符合農業產業化發展的農業公司和合作組織，應實行更大力度的優惠政策；對在土地流轉中促進農業結構調整和農民增收效果顯著的企業，要進行一定的獎勵。另一方面，通過農業綜合開發、等途徑，加快基礎設施建設步伐，夯實發展基礎，提高農業綜合生產能力。對已形成規模經營的流轉土地，優先安排土地整理、特色農產品基地等相關農業基礎設施建設項目，為發展規模經營奠定基礎。堅持“因地制宜、量力而行、形式多樣、農民自愿”的原則，[5]促進農村地區土地信托股份制流轉又好又快地開展。

參考文獻

[1]瞿理銅.新探索如何延續——湖南省益陽市土地信托流轉調研報告[J].中國土地，2012，11：46-48.

[2]龐亮，韓學平.構建我國農村土地信托制度的法律思考[J].科學社會主義，2012，05：135-137.

[3]李昌玉，丁德勝.湖南省農村土地承包經營權流轉中存在的問題及對策[J].長江大學學報（自然科學版）農學卷，2009，03：92-95.

[4]李勇，楊衛忠.農村土地流轉制度創新參與主體行為研究[J].農業經濟問題，2014，02：111-112.

[5]王春超，李兆能.農村土地流轉中的困境：來自湖北的農戶調查[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2008，04：51-56.

基金項目：大學生創新性實驗計劃項目“湖南省現代農業新型經營主體培育與發展研究”（編號：XCX14106）；大學生科技創新基金項目（SRF）。

作者簡介：陳艷（1993-），女，湖南保靖人，湖南農業大學經濟學院經濟學專業學生；潘俊（1994-），男，湖南婁底人，湖南農業大學經濟學院金融學專業學生。