淺析建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

【摘要】在研究我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，分析建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要性、必要性、必然性和可行性，就現(xiàn)行體制下我國(guó)建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提出了基本方案構(gòu)想。

【關(guān)鍵詞】橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 方案構(gòu)想

1994年分稅制之后，我國(guó)建立了形式比較單一的縱向轉(zhuǎn)移支付制度，主要是中央對(duì)地方和省對(duì)基層的轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付制度建立最初的目的是調(diào)整中央和地方政府間以及地方和地方之間的財(cái)政關(guān)系。但在實(shí)施過程中僅在調(diào)節(jié)縱向財(cái)政關(guān)系上發(fā)生作用，并未在橫向財(cái)政平衡矛盾方面有較大的效果。因此，迫切需要建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的現(xiàn)狀研究

轉(zhuǎn)移支付制度是伴隨著1994年分稅制財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)上逐步形成的在一定的事權(quán)、支出責(zé)任和收入劃分之下財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)讓。其目的為了緩解貧困地區(qū)的財(cái)政矛盾，調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系，解決中央和地方以及地方和地方之間的財(cái)政不平衡，并實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。目前我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付按支付的性質(zhì)分類包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和其他轉(zhuǎn)移支付。按方向分類包括縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付。

雖然轉(zhuǎn)移支付制度的確立對(duì)緩解地方財(cái)政困難，調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)政不平衡，促進(jìn)公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮著良好的效果，但是目前地區(qū)間公共服務(wù)水平呈現(xiàn)出進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，這在一定程度上也暴露了現(xiàn)今轉(zhuǎn)移支付制度本身的缺陷。主要有：

（1）轉(zhuǎn)移支付制度不完善。轉(zhuǎn)移支付制度包括縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付，而在我國(guó)只有縱向轉(zhuǎn)移支付一種形式，而且種類和項(xiàng)目繁雜。首先，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式種類多，但是真正屬于均等化轉(zhuǎn)移支付的所占比重很小。其次，我國(guó)政府層級(jí)多且復(fù)雜，事權(quán)與財(cái)權(quán)邊界模糊，在實(shí)際操作過程中并不能很好地落實(shí)轉(zhuǎn)移支付，降低了其實(shí)際效果。最后，省以下轉(zhuǎn)移支付制度沒有統(tǒng)一的規(guī)范，形式多樣，不利于平衡縣市之間的財(cái)力差距。

（2）轉(zhuǎn)移支付體系不規(guī)范。現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度主要采用因素法和基數(shù)法確定，在指標(biāo)選擇方面有待改善。部分撥款不夠規(guī)范，而且預(yù)算草案的編制不夠詳細(xì)。在轉(zhuǎn)移支付的形式上，尚未形成比較完善的轉(zhuǎn)移支付體系，缺乏橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

二、建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的四性分析

（一）必要性分析

現(xiàn)如今地方間財(cái)力差距越來越大，而我國(guó)的現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度又很不完善。我國(guó)政府已經(jīng)連續(xù)多年不得不靠發(fā)行國(guó)債來緩解財(cái)政壓力，單純的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到平衡財(cái)力的目的。因此，為縮小地區(qū)間財(cái)力差距，促進(jìn)全國(guó)穩(wěn)定與發(fā)展，完善分稅制財(cái)政體制同時(shí)公共服務(wù)均等化，建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是非常有必要的。

（二）重要性分析

橫向轉(zhuǎn)移支付制度是在現(xiàn)有的財(cái)政體制之下，同級(jí)政府之間財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移，是對(duì)縱向轉(zhuǎn)移支付制度的補(bǔ)充，一般是財(cái)力富裕的地區(qū)向財(cái)力匱乏地區(qū)的轉(zhuǎn)移。縱向轉(zhuǎn)移支付是調(diào)整中央和地方財(cái)政關(guān)系的重要手段，而橫向轉(zhuǎn)移支付則可用來平衡地方之間的財(cái)政差異，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是調(diào)節(jié)各級(jí)政府和地區(qū)間財(cái)政分配關(guān)系的重要手段，是財(cái)政再分配過程中不可或缺的環(huán)節(jié)。在汶川地震時(shí)期，當(dāng)時(shí)有多地對(duì)受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行支援，這種對(duì)口式的支持實(shí)際上就是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也在當(dāng)時(shí)起到了巨大的作用，緩解了中央的壓力。因此，橫向轉(zhuǎn)移支付制度具有重要作用。

（三）必然性分析

從國(guó)內(nèi)來看，隨著經(jīng)濟(jì)大力發(fā)展，分稅制體制的逐步完善，財(cái)政體制的改革，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為滿足新的財(cái)政體制的需求，必然要擺托現(xiàn)有的不規(guī)范，不系統(tǒng)，不完善的局面。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)狀況，滿足財(cái)政新制度的需求是必然趨勢(shì)。其次過去的地區(qū)之間人力、財(cái)力、物力等方面的交流已經(jīng)算是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的雛形，隨著地區(qū)間的財(cái)力差距越來越大，這種交流必然會(huì)演變成一項(xiàng)正規(guī)的制度，以保障其有序地運(yùn)行。

（四）可行性分析

我國(guó)雖然沒有橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，但是過去的對(duì)口支援實(shí)質(zhì)上就是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也取得了一定的良好效果，這表明我國(guó)實(shí)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度完全是有可能的。其次，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不平衡，地區(qū)間財(cái)力差異較大，且極不均衡，在一定程度上具備了轉(zhuǎn)移支付的條件，發(fā)達(dá)地區(qū)有能力向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移財(cái)力。最后，德國(guó)實(shí)行的是均等化轉(zhuǎn)移支付，它的州際間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是其獨(dú)有的特色，這為我國(guó)建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本構(gòu)想

（一）橫向轉(zhuǎn)移支付的模式選擇

一個(gè)國(guó)家選擇怎么樣轉(zhuǎn)移支付模式主要由實(shí)際情況和財(cái)政平衡的特定需要決定的。發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一般以效率為主，而發(fā)展中國(guó)家則以均等化為主。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，因此，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付首選目標(biāo)該是均等化，從而形成縱向和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的均等化轉(zhuǎn)移支付體系。

（二）我國(guó)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方案設(shè)想

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)內(nèi)容包括資金結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法。應(yīng)根據(jù)各地區(qū)財(cái)力和公共服務(wù)水平的差異在科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上確定。

1.橫向轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。橫向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和資金額度應(yīng)根據(jù)區(qū)域間財(cái)政經(jīng)濟(jì)不平衡的程度和公共服務(wù)均等化的需要來確定。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移規(guī)模仍然不夠大，因此要擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，同時(shí)要確定好縱向和橫向均等化轉(zhuǎn)移支付的比例，確定好一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例。建議橫向和縱向轉(zhuǎn)移支付資金的比重應(yīng)分別占轉(zhuǎn)移支付資金總量的35%和65%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金比重不超過20%。

2.橫向轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)作機(jī)制設(shè)計(jì)。建立一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，進(jìn)行資金的統(tǒng)籌安排。并且根據(jù)測(cè)算確定轉(zhuǎn)移支付支出地區(qū)和接受地區(qū)，確保轉(zhuǎn)移支付體系的運(yùn)動(dòng)，從而平衡地區(qū)財(cái)力均等化公共服務(wù)。

3.轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)按照人均相關(guān)因素進(jìn)行分配，且分配額度與財(cái)政成反比，與財(cái)政公共服務(wù)需求成正比。省際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付可根據(jù)各省的財(cái)力及人口之和來確定“全國(guó)財(cái)力人均值”（縣際之間轉(zhuǎn)移支付為全省財(cái)力人均值）并以此為標(biāo)準(zhǔn)來核算各地區(qū)實(shí)際人均財(cái)力水平。由于目前地區(qū)間人均財(cái)力差距較大，因此，橫向轉(zhuǎn)移支付可采取漸進(jìn)式，逐步進(jìn)行推廣。其數(shù)學(xué)模型為：

■

其中：Fti-表示橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度（如數(shù)值為“+”即富裕地區(qū)，其數(shù)額為調(diào)出財(cái)力；如數(shù)值為“-”即為貧困地區(qū)，其數(shù)額為補(bǔ)助財(cái)力）；Cpi為財(cái)力人均值；B為全國(guó)財(cái)力人均值；P為人口數(shù)；i為地區(qū)（省或縣）；a為待定系數(shù)。

地區(qū)財(cái)力人均值的計(jì)算方法：

Cpi=（地區(qū)地方財(cái)政收入+中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入）/地區(qū)人口數(shù)

全國(guó)財(cái)力人均值的計(jì)算方法：

B=（各省地方財(cái)政收入之和+中央轉(zhuǎn)移支付之和）/各省人口數(shù)之和。

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作者簡(jiǎn)介：徐麗娟（1990-），女，山西忻州人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院2013（財(cái)政學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：財(cái)政理論與政策。