淺析建立橫向財政轉移支付制度

【摘要】在研究我國現有財政轉移支付制度的基礎上，分析建立橫向財政轉移支付制度的重要性、必要性、必然性和可行性，就現行體制下我國建立橫向財政轉移支付提出了基本方案構想。

【關鍵詞】橫向財政轉移支付 方案構想

1994年分稅制之后，我國建立了形式比較單一的縱向轉移支付制度，主要是中央對地方和省對基層的轉移支付。轉移支付制度建立最初的目的是調整中央和地方政府間以及地方和地方之間的財政關系。但在實施過程中僅在調節縱向財政關系上發生作用，并未在橫向財政平衡矛盾方面有較大的效果。因此，迫切需要建立橫向財政轉移支付制度，以逐步實現公共服務均等化。

一、財政轉移支付機制的現狀研究

轉移支付制度是伴隨著1994年分稅制財政體制改革的基礎上逐步形成的在一定的事權、支出責任和收入劃分之下財政資金的相互轉讓。其目的為了緩解貧困地區的財政矛盾，調整政府間財政關系，解決中央和地方以及地方和地方之間的財政不平衡，并實現基本公共服務均等化。目前我國的財政轉移支付按支付的性質分類包括稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付和其他轉移支付。按方向分類包括縱向轉移支付和橫向轉移支付。

雖然轉移支付制度的確立對緩解地方財政困難，調節地區財政不平衡，促進公共服務均等化方面發揮著良好的效果，但是目前地區間公共服務水平呈現出進一步擴大的趨勢，這在一定程度上也暴露了現今轉移支付制度本身的缺陷。主要有：

（1）轉移支付制度不完善。轉移支付制度包括縱向和橫向轉移支付，而在我國只有縱向轉移支付一種形式，而且種類和項目繁雜。首先，我國財政轉移支付形式種類多，但是真正屬于均等化轉移支付的所占比重很小。其次，我國政府層級多且復雜，事權與財權邊界模糊，在實際操作過程中并不能很好地落實轉移支付，降低了其實際效果。最后，省以下轉移支付制度沒有統一的規范，形式多樣，不利于平衡縣市之間的財力差距。

（2）轉移支付體系不規范。現行財政轉移支付制度主要采用因素法和基數法確定，在指標選擇方面有待改善。部分撥款不夠規范，而且預算草案的編制不夠詳細。在轉移支付的形式上，尚未形成比較完善的轉移支付體系，缺乏橫向轉移支付機制。

二、建立橫向財政轉移支付制度的四性分析

（一）必要性分析

現如今地方間財力差距越來越大，而我國的現有財政轉移支付制度又很不完善。我國政府已經連續多年不得不靠發行國債來緩解財政壓力，單純的縱向財政轉移支付制度已經遠遠達不到平衡財力的目的。因此，為縮小地區間財力差距，促進全國穩定與發展，完善分稅制財政體制同時公共服務均等化，建立橫向財政轉移支付制度是非常有必要的。

（二）重要性分析

橫向轉移支付制度是在現有的財政體制之下，同級政府之間財政資金的相互轉移，是對縱向轉移支付制度的補充，一般是財力富裕的地區向財力匱乏地區的轉移。縱向轉移支付是調整中央和地方財政關系的重要手段，而橫向轉移支付則可用來平衡地方之間的財政差異，從而實現公共服務均等化。橫向財政轉移支付是調節各級政府和地區間財政分配關系的重要手段，是財政再分配過程中不可或缺的環節。在汶川地震時期，當時有多地對受災地區進行支援，這種對口式的支持實際上就是橫向財政轉移支付，也在當時起到了巨大的作用，緩解了中央的壓力。因此，橫向轉移支付制度具有重要作用。

（三）必然性分析

從國內來看，隨著經濟大力發展，分稅制體制的逐步完善，財政體制的改革，財政轉移支付制度為滿足新的財政體制的需求，必然要擺托現有的不規范，不系統，不完善的局面。經濟基礎決定上層建筑，建立橫向財政轉移支付制度以適應新的經濟狀況，滿足財政新制度的需求是必然趨勢。其次過去的地區之間人力、財力、物力等方面的交流已經算是橫向財政轉移支付制度的雛形，隨著地區間的財力差距越來越大，這種交流必然會演變成一項正規的制度，以保障其有序地運行。

（四）可行性分析

我國雖然沒有橫向財政轉移支付制度，但是過去的對口支援實質上就是橫向財政轉移支付，也取得了一定的良好效果，這表明我國實行橫向財政轉移支付制度完全是有可能的。其次，由于經濟的發展不平衡，地區間財力差異較大，且極不均衡，在一定程度上具備了轉移支付的條件，發達地區有能力向落后地區轉移財力。最后，德國實行的是均等化轉移支付，它的州際間的橫向財政轉移支付是其獨有的特色，這為我國建立橫向財政轉移支付制度提供了實踐基礎。

三、橫向財政轉移支付的基本構想

（一）橫向轉移支付的模式選擇

一個國家選擇怎么樣轉移支付模式主要由實際情況和財政平衡的特定需要決定的。發達國家的財政轉移支付一般以效率為主，而發展中國家則以均等化為主。我國是發展中國家，因此，我國的財政轉移支付首選目標該是均等化，從而形成縱向和橫向財政轉移支付相結合的均等化轉移支付體系。

（二）我國橫向財政轉移支付的方案設想

橫向財政轉移支付制度設計內容包括資金結構、運作機制和轉移支付的計算方法。應根據各地區財力和公共服務水平的差異在科學測算的基礎上確定。

1.橫向轉移支付的資金規模和結構設計。橫向轉移支付規模和資金額度應根據區域間財政經濟不平衡的程度和公共服務均等化的需要來確定。我國現行財政轉移規模仍然不夠大，因此要擴大轉移支付規模，同時要確定好縱向和橫向均等化轉移支付的比例，確定好一般性轉移支付和專項轉移支付的比例。建議橫向和縱向轉移支付資金的比重應分別占轉移支付資金總量的35%和65%。專項轉移支付資金比重不超過20%。

2.橫向轉移支付的運作機制設計。建立一個獨立機構，進行資金的統籌安排。并且根據測算確定轉移支付支出地區和接受地區，確保轉移支付體系的運動，從而平衡地區財力均等化公共服務。

3.轉移支付的計算方法。橫向財政轉移支付應按照人均相關因素進行分配，且分配額度與財政成反比，與財政公共服務需求成正比。省際之間的橫向轉移支付可根據各省的財力及人口之和來確定“全國財力人均值”（縣際之間轉移支付為全省財力人均值）并以此為標準來核算各地區實際人均財力水平。由于目前地區間人均財力差距較大，因此，橫向轉移支付可采取漸進式，逐步進行推廣。其數學模型為：

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其中：Fti-表示橫向財政轉移支付額度（如數值為“+”即富裕地區，其數額為調出財力；如數值為“-”即為貧困地區，其數額為補助財力）；Cpi為財力人均值；B為全國財力人均值；P為人口數；i為地區（省或縣）；a為待定系數。

地區財力人均值的計算方法：

Cpi=（地區地方財政收入+中央財政轉移支付收入）/地區人口數

全國財力人均值的計算方法：

B=（各省地方財政收入之和+中央轉移支付之和）/各省人口數之和。

參考文獻

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作者簡介：徐麗娟（1990-），女，山西忻州人，山西財經大學財政金融學院2013（財政學）學術碩士研究生，研究方向：財政理論與政策。