關于重慶閑置農房激活利用的對策建議

代金平，張登國

（重慶郵電大學馬克思主義學院，重慶 400065）

一、研究背景

第七次全國人口普查結果表明，2020年我國人戶分離人口達到4.93億人，約占總人口的35%，居住地與戶籍所在地不一致的現象已相當普遍[1]，使得“閑置”農房在中國農村大量存在。針對農房閑置現狀，《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出了城鄉融合發展和逐步完善農民閑置農房的政策；2019年，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部發布《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，明確盤活利用閑置宅基地和閑置住宅是農村宅基地管理的重點內容；2020年，新《土地管理法》強調鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

重慶市統計局數據表明，我市鄉村人口從2019年的2 119.44萬變為2020年的2 098.81萬，1年就減少了20.63萬；非農人口從2019年的1 677.19萬變為2020年的1 681.27萬，僅1年就增加4.08萬人。鄉村人口大幅減少與非農人口持續增加并存，導致我市閑置農房數量巨大。同時，2020年重慶地區生產總值25 002.79億元，比上年增長3.9%；全體居民人均可支配收入達到30 824元、增長6.6%；總體步入休閑度假時代。本課題組在實的調研中發現，重慶市民對于鄉村生態體驗與旅游的需求急劇增加，而農村可用于新業態的房屋使用空間明顯不足。為了把重慶早日建成高質量發展、高品質生活的新范例，本課題組結合我市閑置農房實際，特提出如下對策建議。

二、摸實摸準基礎數據，做實做細基礎工作

1.以戶為單位，逐戶采集宅基地上房屋的“人、地、房”信息、新增住房需求信息和擁有城鎮住房信息等各項指標數據，全面掌握該戶農房現狀和住房需求，建立鎮、村、組三級臺賬，對摸底調查資料及各項數據進行整理分析。

2.在我市全面開展農村不動產登記發證工作，明確登記方式范圍、登記發證主體、發證規則，做好登記成果資料整理、檢查和匯總，并與已有的歷史調查、確權檔案資料進行銜接，按統一規格和要求，對成果資料進行整理、立卷、組卷、編目、歸檔，建立數字化登記檔案。

3.采用農戶用電大數據分析與隨機抽樣核驗相結合的方法，對重慶閑置農房數量進行統計概算。借鑒其他省市的做法，可以由鄉鎮牽頭，以上一年度農戶用電數據為依據，運用累計頻率曲線法，初步確定將月度用電量低于10度的農房確定為閑置農房，并將連續12個月均用電量低于10度的農房確定為長期整棟閑置農房。

三、歸納分析閑置類型，深入探究閑置原因

明確農房閑置類型是激活農村閑置房屋的前提和關鍵。中國農村宅基地面積約占農村集體建設用地面積的70%，但其中有1/3長期處于閑置和低效利用狀態[2]。農村宅基地閑置，承載其上的農房同樣處于閑置狀態。

據重慶市空置農房開發利用規范化管理前期論證項目團隊統計，截至2016年底，重慶市共有農房總量658.4萬余棟，全市共有連續整棟閑置農房155.9萬余棟，占全市農村住房總量的23.7%。其中，渝西片區共有連續整棟閑置農房66.9萬余棟，占渝西片區農村住房總量的23.1%；渝東北片區共有連續整棟閑置農房51.7萬余棟，占渝東北片區農村住房總量的25.0%。從區域分布來看，74.6%的連續整棟閑置農房分布于渝西和渝東北兩個片區（詳見圖1）[3]。

圖1 重慶市各鄉鎮連續整棟閑置農房總量分布圖

結合本課題組近兩年駐村蹲點調研和學界同仁的研究成果，重慶市閑置農房按照形成原因可以劃分為外出務工型閑置、子女求學型閑置、一戶多宅型閑置、危舊型閑置和政策兜底型閑置等5種主要類型。

（一）外出務工型閑置

重慶為我國勞務輸出大市，外出務工收入是我市農村家庭經濟收入中極其重要的組成部分。全家進城務工經商或半工半耕已成為當前我市農村家庭的普遍選擇。表現為農閑時離家務工，農忙時返家務農；平時外出打工，節假日返鄉休息；年輕時進廠工作，年老時回家耕作。這類閑置，多屬于階段性閑置，是當前我國東中西部經濟發展不平衡背景下出現的正常現象，是一種“合理性閑置”。

（二）子女求學型閑置

一方面，隨著農村家長對子女教育重視程度加大，家長竭盡所能把孩子送到綜合條件更優的學校求學；另一方面，我市農村生源逐年萎縮，村一級學校（俗稱“村小”）生源逐漸拆分合并到鄉鎮中心學校就讀。客觀存在我市為數不少的農村家庭在鄉鎮、區（縣）租房陪讀現象，導致該家庭在農村的房屋閑置。這類閑置，多屬于季節性閑置，寒暑假和節假日里家長和子女一部分會返家居住生活，是一種“合理性閑置”。

（三）一戶多宅型閑置

由于特定歷史時期基層土地管理能力滯后，產生的一戶多宅等情況導致我市部分農房出現閑置。一是改革開放以來，我國農村地區大體經歷了三次建房潮[4]。在農民歷次占地建房過程中，我市少部分農村家庭建房時往往“建新”并不“拆舊”，甚至超標建房，由此產生了部分農房閑置問題。二是在城市化大背景下，部分農民進城購買商品房所產生的農房閑置。三是城鎮戶籍人口通過繼承等方式取得的農村房屋因無人居住而成為閑置農房。一戶多宅型閑置的根本原因是“一戶一宅”政策落實不到位和農房流轉不暢，是一種“非合理性閑置”。

（四）危舊型閑置

在我市脫貧攻堅期間，為了讓農村群眾住房有保障，我市對部分危舊房農村家庭實施了易地搬遷。按政策要求，這部分農村危舊房屋應該拆除，該處宅基地應該復墾并進行地票交易，以增加該戶農民收入。但實際情況是，一部分搬遷群眾擔心在“新家”生活不習慣，或以需要回原居住地從事農業生產為由，千方百計把原危舊房掛牌為“生產性用房”而出現閑置。有的常年廢棄危舊房及宅基地，其主人明確放棄財產權而出現閑置。這一類農房閑置究其原因是村集體并沒有很好地行使宅基地分配、利用、監督、處置和回收等權利，在實際工作中造成村集體土地所有權虛位，是一種“非合理性閑置”。

（五）政策兜底型閑置

在我市農村存在分散供養的“五保戶”等人群，在一部分人選擇集中供養后，其分散供養時居住的房屋未能及時得到合理利用而成為閑置農房。這一類閑置農房因數量較少，幾乎沒有學界同仁關注。出現閑置的原因是農房流轉不暢與村集體土地所有權虛偽共同作用的結果，也是一種“非合理性閑置”。

值得一提的是，以上提及的5種閑置農房類型有重合之處，閑置數量取決于當地經濟發展水平與基層宅基地管理寬嚴程度。

四、因地制宜有效管理，分類施策激活利用

2021年2月，《重慶市人民政府辦公廳關于印發利用存量閑置房屋發展旅游民宿試點方案的通知》明確提出利用廢棄學校、政府辦公樓、糧油站、水管站、廢棄農房等相關閑置資源發展旅游民宿，這僅成為我市閑置農房盤活利用的一條路徑。面對我市農房閑置現狀，必須加大閑置農房治理力度。結合我市工作實際，需要從放活使用權、構建交易平臺、加強監管服務和實施鄉村振興產業帶動等方面對不同類型閑置農房進行分類施策。

（一）放活閑置農房使用權

本課題組認為，農房所有權歸屬農民和繼承人，農房使用權可在更大范圍、更多主體間進行流轉。應同意農民個體、城鎮居民、農村經濟合作社、政府部門等多重主體共同參與閑置農房的開發利用。在保證宅基地所有權屬于集體的前提下，可以允許以房屋征收、租賃、互換、入股聯營等多種方式實現閑置農房使用權流轉。此舉措適宜一戶多宅型閑置、危舊型閑置和政策兜底型閑置等閑置農房的盤活利用。

（二）做好頂層設計

我市閑置農房存量大、分布廣，一旦盤活利用將涉及農委、規資等多個部門和土地整治、農業綜合開發等多路資金。建議由重慶市政府辦公廳統籌指導全市閑置農房盤活利用工作，負責部門協調、制度頂層設計、區縣工作指導。各區縣政府結合轄區實際，制定具體實施方案，指導轄區鄉鎮開展閑置農房盤活利用具體工作。鄉鎮、村集體經濟組織負責閑置農房信息收集、整理、上報、儲備、洽談、協調等具體事務。

（三）加強監管服務

對“一戶多宅”型閑置農房，嚴格執行“一戶一宅”政策。對“建新”未“拆舊”，甚至超標建房的，暫停“新房”辦證流程，或強制收回舊宅基地（地上閑置農房滅失）；對同時擁有商品房與閑置農房的、或繼承農村閑置農房的、或屬危舊型閑置農房的和政策兜底型閑置農房的，可以采用合理的經濟補償，鼓勵其有償讓渡閑置農房所有權和宅基地使用權，開展地票復墾或增減掛鉤，實現多渠道、多收益體現閑置農房價值。

（四）實施鄉村振興產業帶動

本課題組經過近兩年實地調研后認為，對于我市閑置農房盤活利用，應統籌研判該閑置農房的投入成本、地理區位、資源稟賦等因素，因地制宜發展鄉村民宿、山村康養、鄉村倉儲物流、農村研學體驗、鄉村旅游餐飲等新興產業，以產業發展帶動鄉村振興。一方面可以改變農村面貌，讓我市農村變得更宜居、更美麗；另一方面可以吸納農民就近就業，減少農房“合理性閑置”。

（五）數字化技術賦能閑置農房

充分利用云計算、大數據、物聯網和深度學習等數字化技術，盡快推動閑置農房盤活利用數字化改造，早日實現農戶增收、集體增效、投資者增利的“多贏”場景。

浙江省以數字化改革要求為指導，結合閑置農房盤活業務流程，創新拓展“四橫四縱三門戶”總體架構（詳見圖2）[5]，逐步構建起鄉村振興、共同富裕的美好藍圖！

圖2 浙江省閑置農房盤活系統架構

在現有重慶市農村綜合產權交易中心平臺大系統上，開發構建重慶市閑置農房交易平臺子系統，統籌做好閑置農房信息收集、發布與撮合交易等相關工作。

期待早日把重慶農村建成高質量發展、高品質生活的新范例！