政府審計在政府治理中的作用

（青島理工大學商學院 山東青島266520）

政府在國家治理中占有重要的地位。政府審計是政府治理系統中的內生監督控制系統之一，政府治理的需求直接推動了政府審計的產生與發展，政府治理的目標也在一定程度上決定了政府審計的方向。2008年，劉家義審計長在全國審計工作會議上提出了“政府審計是保障國家經濟社會健康運行的‘免疫系統’”這一觀點，對政府審計在推動國家經濟中的作用進行深化，更加明確了政府審計在政府治理方面的重要性。本文將對政府審計在政府治理過程中的作用進行分析與論述，探索政府審計服務于政府治理的具體方向和主要途徑。

一、政府治理特征與機制

（一）政府治理的特征

縱觀西方各國，在政府治理過程中所選擇的模式各不相同，但其目的卻都是為了提高國家的生產力及競爭力，推動國家的經濟安全。因此，從政府治理這一概念入手，可以得出政府治理具有以下特征：第一，治理主體不只限于政府。政府雖然是國家的行政機關，但這并不意味著政府就是國家唯一的權利行使者，更不意味著只有政府可以治理公民、機構及社會組織等。政府治理應該是來源于政府，但不僅限于政府的治理。

第二，治理過程中的互動性。在傳統的政府治理概念中，權利的運行大都是由上而下的，即政府利用權威和相關的政策，對全社會實施管理。但在現代的政府治理概念中，政府的治理應是雙向的，即政府在對社會進行管理的同時，社會也對政府進行監督，雙方通過合作互動的方式實現治理的有效性。第三，治理范圍的廣泛性。這一概念主要是通過政府治理的第一個特征，即治理主體不只限于政府而得出的。由于治理主體的多元化，從而導致了治理的范圍也不只限于傳統的治理范圍，從而所涉及的治理對象也要寬泛許多。第四，治理結果的有效性。政府在治理的過程中強調治理的成本及績效，將提高效率與控制成本進行結合，實現治理結果的有效性。

（二）政府治理的機制

政府治理主要強調的是政府對公共事務的管理，因而，政府治理的目的是解決政府公共事務中存在的問題，并且當這類問題轉化為政策實施中的問題時，應尋求恰當有效的治理手段并建立合理的機制來解決問題。在目前，政府常用到的機制主要包括：（1）問責機制。問責機制說到底就是向誰問責、誰來負責問責的問題，很顯然我國是人民當家作主，所以是由人民負責問責，而政府部門有義務向行使公共權利的人民來解釋并接受質詢。（2）公開機制。信息的透明有利于實現信息的有效傳遞，也是公眾對政府實施監督的一個重要的來源。（3）參與機制。由于治理主體不再只限于政府，因此為了擴大民眾、機構及社會組織等對公共事務的參與，必須建立健全政府的參與機制，拓寬參與的渠道，提高民眾的參與熱情，實現對政府工作的有效監督。（4）監督機制。監督機制在一個企業的治理中至關重要，同理，在政府的治理機制中，監督機制是否有效的實施，對政府治理的效果影響深遠。監督主要包括對主體、對治理過程及治理結果的監督，在政府治理的過程中，政府審計是一種專門的監督手段。因此，在政府治理的過程中，政府審計在政府治理中具有十分重要的作用，不僅是政府治理的基礎，更是直接推動了政府治理的完善與發展。

二、政府審計在政府治理中的特殊地位

要對政府審計在政府治理中的作用進行分析，首先要明確政府治理的基礎是受托責任觀，受托責任關系的存在也是審計產生的首要前提。受托關系的存在實質上是一方關系人對另一方或其他關系人負有的履行受托責任，受托責任關系也恰是審計產生的目的。

政府，是一個機構復雜且分工細化的組織。基于公民與政府之間存在的特殊的委托與受托關系，促使了政府受托責任的產生，為了更好地促使受托人履行責任，必須要制定一種恰當的方法對受托人進行約束，并協調雙方的矛盾，這也是政府審計產生的目的。換言之，公民與政府的委托-受托關系決定了政府審計存在的必要性，奠定了政府審計在政府治理中的重要作用。

政府是一個復雜的系統，其中對政府治理過程中的責任履行情況和對其提供的責任履行報告的獨立評價的工作，是由政府審計來完成的。在我國現行的治理機制中，應將“政府—市場—社會”三個部分綜合分析，并分類進行治理，即國家權力機關、社會自治組織和市場企業單位分別遵循各自的法律與規則進行治理。其中，政府治理措施的實施也必須考慮到社會與市場的因素，這也豐富了政府審計的內容。因此，目前的政府審計除了要對政府進行監督與控制，還應解決政府與社會、市場間的問題與矛盾，如：公民與社會的權利保護矛盾，資源在市場中如何實現最優配置的問題等。

政府審計具有獨立、客觀、專業的特性，在政府治理中，審計還擔任著信息公開、公共預算監督及行政績效考核與評價的工作，是政府治理的重要保障。政府審計部門在實施審計工作時也具備專業性和強制性的優勢，在進行行政績效審計、責任審計時，也可以提供充分的依據。在政府進行治理的過程中，政府審計部門除了要對政府的財政報告、政府預算的執行情況進行審計外，也要對政府受托的行為和結果進行審計。而政府所承擔的受托責任也可以簡單分為經濟責任與非經濟責任，如政府穩定、社會公平等就屬于受托非經濟責任，這些責任也會隨著政府治理的發展逐步納入政府審計的范圍中。見下圖。

政府治理與審計的過程圖

三、我國政府治理存在的問題

在我國的政府治理進程中，隨著治理階段的不同，所出現的問題也各不相同，這些問題的出現不但阻礙了政府與社會之間信息的交流，還降低了政府的辦事效率。目前，我國政府治理主要存在四方面的問題。

（一）信息不透明

在我國的政府治理中，因為政府和工作人員的信息不透明，社會各階層及公民無法及時地獲取政府的信息，導致了信息的滯后，無法對政府治理實施有效的監督，政府審計的“免疫系統”的作用也不能得以很好的體現，更嚴重的則會滋生貪污、腐敗等不良后果。

（二）成本與效率的不一致

在我國，對政府的治理實質上是一種高成本的活動，但政府資金的大量投入所產生的效果卻無法與其投入的成本成正比，即政府在投入大量成本的同時，所產生的收益不盡如人意。在政府治理中，政府對治理成本的盲目性導致對治理成本計量、預算及配置達不到很好的效果，比如：政府在提供某項服務時，無法準確地計算出這期間包括間接成本、資本成本、管理費用在內的所有成本等，由于成本的盲目計算，也導致了治理的效率不高。

（三）權力濫用

在傳統的政府治理中，治理的方向往往是單向的，是自上而下的治理，這就產生了政府官員權力的集中，社會民眾的“順從”，有悖于我國人民當家作主的本質。因此，這一社會現象也恰恰說明了我國的政府治理缺乏很好的參與機制。事實上政府的作用有限，如果政府在治理的過程中加入社會的力量，也就有效地抑制政府及其工作人員的“膨脹”，提高了公眾對政府的信任力。

（四）政府逐利導致地方保護問題

2013年9月8日，習近平總書記在訪問納扎爾巴耶夫大學回答學生的問題時指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”這一觀點的提出將經濟利益與環境的保護聯系到一起，指明了在我國政府治理的過程中所產生的因過高的重視利益而導致的地方環境問題的現象，強調了生態文明建設在政府治理中的重要性，也更加豐富了政府審計的內容。

四、政府審計在政府治理中的作用

基于公民與政府之間的委托-受托關系具有廣義的范疇，其在不同的歷史時期存在著不同的內涵與實質，政府治理的內容也隨之發生變化，政府審計作為政府治理的主要手段，在政府審計中所發揮的作用也不盡相同，這從另一個角度反映了政府審計與政府治理間的緊密關系。善治是政府治理的最終目標和最高要求，其中所包括的內容有行為透明，效率與效果，責任性，合法性等。提高政府行為的透明度，建立高效率低成本的績效目標，加強政府及其工作人員的責任觀念以及對法律政策的遵守，都將成為政府治理的善治目標實現所依托的因素。針對以上問題，政府審計在政府治理中所起到的作用包括四點。

（一）提高政務的透明度，增強對信息的監查監管力度

在政府治理過程中，政務透明度是決定政府治理效果的關鍵因素，也是實現政府治理目標的基本要求。政務的透明要求能夠可靠、完整、及時地向民眾提供政府活動的信息，以反映政府真實的財務狀況和政府活動真實的受益與成本。政務透明的內容主要包括制度的透明，會計信息的透明及指標數據的透明，政府審計可以通過對政務透明度及相關政策執行的監查，促進內部控制的完善，防范規避財政風險。

政府審計也有利于政府信息的公開，有效減少了貪污腐敗的行為。如果政務的公開僅僅是滿足公民對信息量的需求而忽視了對信息質量的要求，則容易對公民產生誤導。因此，在信息的篩選與監查過程中，必須保證審計機關的獨立性與信息的真實性。

（二）建立健全績效管理制度，全面推進政府的績效審計

目前，在我國現行的政府治理中，政府作為資源配置的主要責任方，在社會中擔任了重要的角色。同樣，政府的“低效率、少作為”會對政府治理的效果產生不利的影響。因此，政府績效制度的建立與健全成為了提高政府工作效率的重要途徑。鑒于政府治理的目標，應當全力提高政府治理的效率與效果，必須建立健全績效管理制度，全面推進政府績效審計。具體的流程為：首先，應建立績效目標，并以此為導向，為績效審計評價確立正確的方向與合理的依據。其次，應設計績效評價體系，對所提供的經濟指標與數據進行全面整體的分析，并兼顧經濟與社會的可持續發展。再次，應構建績效監督系統，在進行政府審計的同時，調動社會審計與內部審計的相關資源，完善政府績效監督系統。最后，應建立責任追究機制，明確責任分工，并逐步形成公正、合理的績效評價制度。

（三）建立責任政府，深化經濟責任審計

經濟責任審計是現代審計理論與我國實際所聯系的審計制度的創新，完善對政府的監管，對政府工作人員的反腐倡廉和黨風建設都具有深刻的意義。因此，推動建立責任政府、深化經濟責任審計在政府的治理進程中肩負著重大的作用。

深化政府的經濟責任審計，應確立經濟責任目標，并與經濟責任報告相聯系。以經濟責任目標為導向，以經濟責任報告為依據，建立健全經濟責任審計評價體系。明確政府內部各個部門的分工及責任，對經濟責任進行分別劃分。有效利用經濟責任的審計結果公告，使全社會對政府的經濟責任進行有效監督，充分發揮經濟責任審計在政府治理中的重要作用，提高政府的責任觀念，建立責任政府。

（四）推動社會公平，提高公眾對政府的認可

促進社會公平，使社會各個階層都能夠行使自己的權利，都具備發展的機會，也是政府進行善治的一個重要目標。而其中民生民本的審計，包括對社會保障資金的審計，住房公積金等專項資金的審計，也間接地推動了社會的公平。公眾對政府的公共管理活動的認可，也會減少政府治理的障礙，反之，公眾對政府活動的不滿，也會阻礙政策的實施。因此政府審計對于緩解政府與公眾的矛盾，推動和諧社會建設的意義深遠。

五、結論

政府審計不僅是政府治理的基礎，更直接推動了政府治理的發展與完善，對于實現政府的目標，維護國家經濟安全及滿足社會需求等方面意義重大。這就要求政府機關要正確面對政府審計過程中的問題，堅定反腐，提高政府透明度、加強問責機制、促進良治善治，從而實現政府的治理目標。