垂直管理需解決好三大問(wèn)題，宜分三步走

文｜賀震

垂直管理需解決好三大問(wèn)題，宜分三步走

文｜賀震

黨的十八屆五中全會(huì)提出，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。”習(xí)近平總書(shū)記在全會(huì)上所作的《關(guān)于<中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議>的說(shuō)明》中指出：“省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理市（地）縣的監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)，市（地）級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。”

這是環(huán)境管理體制的重大創(chuàng)新，旨在遏制環(huán)境管理中的地方保護(hù)主義，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、公正性，解決環(huán)境監(jiān)管失之于寬、失之于軟的狀況，提高環(huán)境監(jiān)管的有效性。環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法是一個(gè)牽涉面甚廣的交叉領(lǐng)域，環(huán)保部門(mén)與政府之間、與政府其他部門(mén)之間，甚至環(huán)保部門(mén)內(nèi)部各單位之間，都有著說(shuō)不清道不明的職能與責(zé)任邊界。環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法的復(fù)雜性，要求我們?cè)谕菩惺∫韵颅h(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度時(shí)，慎之又慎、認(rèn)真搞好操作層面的具體的制度設(shè)計(jì)，從而在實(shí)踐中貫徹落實(shí)好中央決策，保證有效達(dá)成改革目標(biāo)。

比較省以下環(huán)保局這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)與工作運(yùn)行情況看，省以下環(huán)保監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)——市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)測(cè)中心（站）通常都是作為一個(gè)獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)來(lái)建設(shè)和管理的技術(shù)支撐單位，工作內(nèi)容相對(duì)單純，工作手段較為成熟，人員身份性質(zhì)單一，組織保障自成體系，實(shí)行垂直管理相對(duì)較好操作；省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)——市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)，雖然也是一個(gè)獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)實(shí)中是作為環(huán)保局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)建設(shè)和管理的，其日常工作與環(huán)保局機(jī)關(guān)絕大多數(shù)處（科）的業(yè)務(wù)工作深度交織，人員身份性質(zhì)復(fù)雜（部分人員為行政編制、部分人員為參公管理、部分人員為事業(yè)編制），組織保障由局機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，是實(shí)行垂直管理的難點(diǎn)所在。

實(shí)行垂直管理尤其需要悉心做好制度設(shè)計(jì)，避免走彎路。筆者認(rèn)為，從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)行省以下環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法垂直管理和縣級(jí)環(huán)保局作為市（地）級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，需要審慎解決好三大問(wèn)題。

如何落實(shí)市、縣人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)和縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的法律規(guī)定？

從2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”第十條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”從2008年6月1日起施行的現(xiàn)行《水污染防治法》第四條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。” 第八條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”將于2016年1月1日起施行的新修訂的《大氣染防治法》第三條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。第五條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。

市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)，是同級(jí)環(huán)保部門(mén)委托的主要環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境違法行為主要靠這支隊(duì)伍查處，同級(jí)行政區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題整改主要靠這支隊(duì)伍督促落實(shí)。實(shí)行垂直管理后，這支隊(duì)伍的角色定位將發(fā)生變化，將不再是同級(jí)環(huán)保部門(mén)委托的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。市、縣（市、區(qū)）環(huán)保局是否要查處本行政區(qū)域企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境違法行為、是否要督促本行政區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題的整改？如果承擔(dān)這些職能，要靠哪些力量（隊(duì)伍）來(lái)落實(shí)相關(guān)工作？縣級(jí)環(huán)保局成為市級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)之后，其也不再是縣級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，縣級(jí)人民政府用什么機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管？與法律有規(guī)定如何銜接？

有人提出，市、縣（市、區(qū)）另外成立自己的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)，縣級(jí)地方政府另行成立環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)。但在同一行政區(qū)域內(nèi)再建立同一類(lèi)型的機(jī)構(gòu)，顯然不是一種正向改革，而是一種倒退。這既不符合中共中央、國(guó)務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》確定的“構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與的環(huán)境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致、違法成本過(guò)低等問(wèn)題”的目標(biāo)，不符合“將分散在各部門(mén)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)調(diào)整到一個(gè)部門(mén)，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由一個(gè)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。有序整合不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同層次的監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制”的制度設(shè)計(jì)，不符合中央推進(jìn)環(huán)境管理體制改革的本意，也不符合壓減財(cái)政供養(yǎng)人員總量的大趨勢(shì)。顯然此路不通。

環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是環(huán)境管理的主戰(zhàn)場(chǎng)，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的重要保障。而加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法水平，關(guān)鍵在于地方。如果市、縣（市、區(qū)）環(huán)保局不再擔(dān)負(fù)查處本行政區(qū)域企事業(yè)單位的環(huán)境違法行為、督促本行政區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題的整改的職能，市、縣人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)和縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的法律規(guī)定就勢(shì)必落空。由此，還涉及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》中規(guī)定的市、縣級(jí)行政區(qū)域黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的問(wèn)題。如若其不再承擔(dān)相應(yīng)職能，而追究其相關(guān)責(zé)任就說(shuō)不通。

如若將現(xiàn)行和全國(guó)人大剛剛頒布即將施行的相關(guān)法律的相關(guān)規(guī)定修改為“省和市級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，既是于法律本身不嚴(yán)肅的，同時(shí)也等于從法律上宣布了“縣級(jí)人民政府不需要對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，也不需要進(jìn)行相關(guān)責(zé)任追究。如果沒(méi)有縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)作為支撐和依托，省和市級(jí)人民政府又怎能對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)得起責(zé)呢？層層責(zé)任落空，由此引發(fā)的問(wèn)題和可能產(chǎn)生的后果將是不堪設(shè)想的。顯然，此路也不通。

可見(jiàn)，如何進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，從而保證市、縣人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)和縣級(jí)以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的法律規(guī)定落到實(shí)處，是關(guān)系到實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度成敗的關(guān)鍵所在。必須從法律與制度上科學(xué)劃分環(huán)境保護(hù)的事權(quán)，最終既維護(hù)好地方保護(hù)環(huán)境的積極性，發(fā)揮地方的監(jiān)管責(zé)任，使新的環(huán)境監(jiān)管體系可問(wèn)責(zé)，也能保證環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性。

>>實(shí)行垂直管理尤其需要悉心做好制度設(shè)計(jì)，避免走彎路

市、縣（市、區(qū)）環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)與同級(jí)環(huán)保部門(mén)之間日常工作如何銜接？

>>環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是環(huán)境管理的主戰(zhàn)場(chǎng)，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的重要保障

當(dāng)前，市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)作為同級(jí)環(huán)保部門(mén)的一部分，負(fù)責(zé)人參加環(huán)保局的局務(wù)會(huì)、辦公會(huì)，完全在環(huán)保局的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，其監(jiān)察執(zhí)法是圍繞著環(huán)保局中心工作進(jìn)行的，與環(huán)保局機(jī)關(guān)絕大多數(shù)處（科）的業(yè)務(wù)工作深度交織融合，環(huán)保局與環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)兩者不是“你中有我，我中有你”的關(guān)系，而是一種包含的關(guān)系。實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度后，市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)與同級(jí)環(huán)保部門(mén)的關(guān)系便由“一家人”變成了“友鄰單位”，雖然不會(huì)一刀兩斷成為互不相干的兩個(gè)單位，但兩者間日常運(yùn)作方式肯定要發(fā)生變化，至少不會(huì)像現(xiàn)在這樣緊密。由此，在工作銜接上，就要考慮并解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：

市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)垂直管理后，與同級(jí)環(huán)保局同頻運(yùn)行，還是獨(dú)立運(yùn)行？其負(fù)責(zé)人是否需要參與同級(jí)環(huán)保局的會(huì)議？其日常工作任務(wù)是從同級(jí)環(huán)保局領(lǐng)受，還是由省環(huán)保廳（局）下達(dá)？如果參加同級(jí)環(huán)保局的會(huì)議、日常工作與同級(jí)環(huán)保局同頻運(yùn)行，是否存在一個(gè)“誰(shuí)指揮誰(shuí)”“誰(shuí)服從誰(shuí)”的問(wèn)題？如果其日常工作任務(wù)由省環(huán)保廳（局）下達(dá)，如何才能做到符合當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域環(huán)境監(jiān)管的實(shí)際需要？

在具體工作上，還有信訪的受理與處理問(wèn)題、行政處罰流程設(shè)計(jì)問(wèn)題。目前各市、縣（市、區(qū)）的環(huán)保信訪投訴都是由環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)受理與處理的，作為公眾反映和投訴環(huán)境問(wèn)題的重要渠道之一的“12369”環(huán)境投訴專(zhuān)線，也是設(shè)在環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的。省以下環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理后，環(huán)境信訪受理與處理的職能是隨著環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)一道劃走，還是由環(huán)保局擔(dān)負(fù)，是要加以考慮的。及時(shí)了解掌握群眾的環(huán)境信訪投訴情況，是及時(shí)解決群眾身邊環(huán)境問(wèn)題的重要基礎(chǔ)。如果這項(xiàng)職能隨著環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)一道劃走，則環(huán)保局要了解掌握本行政區(qū)域的環(huán)境情況，中間就隔了“一道墻”。如果這項(xiàng)職能由環(huán)保局擔(dān)負(fù)，則環(huán)保局受理后自身卻沒(méi)有執(zhí)法隊(duì)伍能夠及時(shí)前往查處，及時(shí)給老百姓一個(gè)交代。因此，在市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理后，無(wú)論這項(xiàng)職能由誰(shuí)擔(dān)負(fù)，都要有一個(gè)好的制度設(shè)計(jì)，以免出現(xiàn)“百姓心聲”的信息阻隔與工作上的推諉扯皮。

根據(jù)查處分開(kāi)的原則，目前在行政處罰的流程上，是環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法——“查”，同級(jí)環(huán)保機(jī)關(guān)的法處（科）依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定審核確定——“處”。在現(xiàn)行體制下，這一流程是不存在問(wèn)題的。但在市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理后，其現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及處罰建議由誰(shuí)來(lái)審查、下達(dá)，就出現(xiàn)了問(wèn)題。如果仍按現(xiàn)在的運(yùn)行模式，從部門(mén)區(qū)別上說(shuō)不通，同時(shí)如若出現(xiàn)行政復(fù)議、訴訟由誰(shuí)來(lái)承辦，如果處罰發(fā)生失誤需要承擔(dān)責(zé)任，似乎也難以分清。而如果全省三級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)所有環(huán)境處罰的案件都由省級(jí)環(huán)保廳局法規(guī)處承辦，不僅有一個(gè)省環(huán)保廳局法規(guī)處人員配備（能力）的問(wèn)題，更有一個(gè)效率的問(wèn)題。

市、縣（市、區(qū)）環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理后如何解決組織人事與保障銜接問(wèn)題？

當(dāng)前，環(huán)境管理和監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)重，但環(huán)保機(jī)構(gòu)編制員額少、人手緊張，是一個(gè)在全國(guó)范圍內(nèi)帶有普遍性的問(wèn)題。這里所指的員額既包括局機(jī)關(guān)人員的行政編制，也包括所屬單位的事業(yè)編制，局機(jī)關(guān)行政編制少的矛盾更為突出一些。據(jù)調(diào)查，一個(gè)縣級(jí)環(huán)保局的行政編制通常在20～30人之間（有的不足20人），內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)通常為6～10個(gè)科室（有的更多一些），除局領(lǐng)導(dǎo)、退居二線不正常“坐班”但仍占編制的老同志外，科長(zhǎng)以下行政編制人員屈指可數(shù)。在此情況下，各地縣級(jí)環(huán)保局機(jī)關(guān)與其所屬的監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人員都是混編混用的，局機(jī)關(guān)許多科室多數(shù)人員是從這兩個(gè)機(jī)構(gòu)抽調(diào)的，甚至有一些科室全部人員都是從這兩個(gè)機(jī)構(gòu)抽調(diào)的。各地縣級(jí)環(huán)保局不約而同這樣做，一方面是機(jī)關(guān)行政編制人數(shù)太少不得已而為之，另一方面也是熟悉全面情況、鍛煉培養(yǎng)人才的一個(gè)途徑。但實(shí)行監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理后，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)與環(huán)保局機(jī)關(guān)不再是“一家人”，其在環(huán)保局機(jī)關(guān)工作的人員勢(shì)必要?dú)w位，環(huán)保局機(jī)關(guān)如何正常運(yùn)行將需要重新考慮。

市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)，雖然是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)并不完整，人事、黨務(wù)、財(cái)務(wù)、日常管理與保障均由環(huán)保局機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理保障。實(shí)行垂直管理與環(huán)保局“分家”后，其人事、黨務(wù)、財(cái)務(wù)、日常管理與保障是仍然依托“友鄰單位”環(huán)保局，還是組建自己“小而全”的管理部門(mén)完全自行管理，需要加以認(rèn)真設(shè)計(jì)。如果采取依托環(huán)保局管理的辦法，那人事工作顯然不便托管。如果組建自己“小而全”的管理部門(mén)完全自行管理，則把本就緊張到捉襟見(jiàn)肘的編制員額用到了非環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法上。

我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，不同的縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)污染源數(shù)量差別很大，有的是成倍的差別，這就帶來(lái)執(zhí)法監(jiān)管工作量的很大差異。同時(shí)，由于不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，其人員待遇也存在著一定的差異。就江蘇省來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分為明顯的蘇南、蘇中、蘇北三個(gè)板塊，與此同時(shí)，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作量和人員待遇也存在著三個(gè)板塊的差別。省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，必然由省級(jí)環(huán)保廳局對(duì)人員及待遇進(jìn)行統(tǒng)一管理，必然出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人員流動(dòng)，也必然有一個(gè)薪資待遇相互比較的問(wèn)題。在這方面，也需要做好科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，以免人心浮動(dòng)，影響工作。

在目前的環(huán)保管理體制中，核與輻射是自成體系、相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的，包括核與輻射的監(jiān)察執(zhí)法也是如此。實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，是否包括核與輻射的監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能，也需作出明確。

另外，近年來(lái)不少縣級(jí)環(huán)保局為了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層環(huán)境監(jiān)管，分片設(shè)立了環(huán)保分局，有的依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所。縣級(jí)環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)時(shí)，這些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保分局、環(huán)保所，如何管理也需予以明確。

省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度宜分三步走

黨的十八屆五中全會(huì)確定實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的決策公布后，在社會(huì)各界尤其是在全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)引起強(qiáng)烈反響。有的認(rèn)為中央決策已十分明了，不必再進(jìn)行試點(diǎn)，照辦就是，下一個(gè)文件就可以立馬垂直管理了；有的感到環(huán)境問(wèn)題與地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度交織、矛盾重重，環(huán)保垂直管理是所有垂直管理中最復(fù)雜的，難以操作。在筆者看來(lái)，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，涉及法律法規(guī)修訂等制度配套、涉及政府管理規(guī)程調(diào)整、涉及人事經(jīng)費(fèi)等具體安排，確實(shí)是牽一發(fā)而動(dòng)全身的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不是立馬下一個(gè)文件就可一蹴而就的。但也不是一項(xiàng)“剪不斷理還亂”、“老虎吃天無(wú)從下口”的工作。

記得胡適先生在“五四”時(shí)期曾提出來(lái)一句名言叫：“大膽假設(shè)，小心求證”。“大膽假設(shè)”是要人們打破舊有觀念的束縛，掙破舊有思想的牢籠，對(duì)未解決的問(wèn)題大膽提出新的假設(shè)或解決的可能；“小心求證”是要人們不能停在假設(shè)或可能的路上，而要以嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)的態(tài)度進(jìn)行證明，小心證明要尊重事實(shí)、尊重證據(jù)，不能有半點(diǎn)馬虎。“大膽假設(shè)，小心求證”是求新的精神和求實(shí)的態(tài)度的結(jié)合。大膽設(shè)想開(kāi)啟思路，小心行事鑄就成功。胡適的這句話為人們提供了一種全新的研究問(wèn)題、解決問(wèn)題的思路，對(duì)中國(guó)文史研究產(chǎn)生了一定的影響，特別是對(duì)新文化運(yùn)動(dòng)起到了一定的推動(dòng)作用。

落實(shí)環(huán)保垂直管理制度，應(yīng)借鑒胡適的這兩句話，做到：“堅(jiān)決貫徹，精心實(shí)施”。既不能猶疑不決、拖而不辦，也不能匆忙上馬、急于求成。中央為我們規(guī)劃了藍(lán)圖，接下來(lái)我們必須科學(xué)“施工”。如何科學(xué)落實(shí)中央確定的改革計(jì)劃，避免折騰和走彎路，確保達(dá)到預(yù)定目標(biāo)？筆者認(rèn)為，在具體實(shí)施過(guò)程中，宜分三步走：

充分調(diào)研論證，精心設(shè)計(jì)實(shí)施方案

為落實(shí)好監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，首先應(yīng)在部和省級(jí)政府、省級(jí)環(huán)保廳局搭建由領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)家和從事監(jiān)測(cè)監(jiān)察的人員組成的臨時(shí)性改革“參謀部”“指揮部”，負(fù)責(zé)具體的制度設(shè)計(jì)和路徑設(shè)計(jì)，拿出實(shí)施方案。必須看到，實(shí)行垂直管理，打破以“塊”為主的地方環(huán)保管理體制，在有利于執(zhí)法監(jiān)管的同時(shí)，隨之出現(xiàn)的新問(wèn)題也須破解。為此，這個(gè)改革機(jī)構(gòu)組成后，要打破神秘化，力戒閉門(mén)造車(chē)，關(guān)起門(mén)來(lái)搞方案，首要做的工作應(yīng)該是帶著中央的精神進(jìn)行廣泛而深入的調(diào)查研究，問(wèn)計(jì)于民，匯聚民智。通過(guò)調(diào)研總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，找出貫徹落實(shí)中央決策過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題，在充分的調(diào)研中形成改革方案。

調(diào)研工作應(yīng)針對(duì)我國(guó)東中西部經(jīng)濟(jì)與環(huán)保發(fā)展的差異、地域面積的差異、政府有的條線已經(jīng)或曾經(jīng)施行過(guò)垂直管理的實(shí)際，至少應(yīng)分為五種類(lèi)型進(jìn)行，盡力保證調(diào)研的覆蓋面。一是對(duì)目前正在實(shí)行垂直管理制度的海關(guān)、稅務(wù)、國(guó)土等相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行調(diào)研。二是對(duì)曾經(jīng)實(shí)行過(guò)垂直管理，后來(lái)又恢復(fù)原有管理體制的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等相關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)研，以及對(duì)沈陽(yáng)等地環(huán)保部門(mén)在實(shí)行了幾年整體直管后，又回歸屬地管理情況進(jìn)行調(diào)研。三是對(duì)已經(jīng)探索試行環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理制度的重慶、陜西、貴州等省市地進(jìn)行調(diào)研。四是分東中西部、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)省以下地方政府及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)研。五是對(duì)省級(jí)環(huán)保廳局和市、縣環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研。

調(diào)研要直奔主題、直面問(wèn)題，讓大家解放思想，打開(kāi)心扉掏心窩子，從而廣泛聽(tīng)取基層真實(shí)聲音，了解基層真實(shí)情況，了解清楚已實(shí)行垂直管理的部門(mén)和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)、了解清楚曾經(jīng)實(shí)行過(guò)垂直管理又恢復(fù)原有管理體制的緣由與教訓(xùn)、了解清楚不同人群對(duì)中央決策的學(xué)習(xí)理解情況、了解清楚在實(shí)際工作中遭遇的難點(diǎn)與困惑、了解清楚不同地區(qū)對(duì)實(shí)行垂直管理的政策需求。調(diào)研既要針對(duì)普遍性的問(wèn)題，也要注意研究個(gè)性化的小眾問(wèn)題。要通過(guò)廣泛而深入的調(diào)研，傾聽(tīng)政府和環(huán)保部門(mén)在長(zhǎng)期實(shí)踐中凝練的建議，汲取他們?cè)诮鉀Q問(wèn)題中凝聚的智慧，從而推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)與基層需求的緊密結(jié)合，打通頂層設(shè)計(jì)與基層落實(shí)之間的“最后一公里”。調(diào)研的工作做得是否扎實(shí)、情況和需求摸得是否準(zhǔn)確，將直接影響著后續(xù)出臺(tái)的垂直管理具體方案和配套制度、措施是否切合實(shí)際、科學(xué)可行，從某種意義上說(shuō)，甚至決定著垂直管理制度能否得以順利實(shí)施。

認(rèn)真試點(diǎn)探索，檢驗(yàn)完善實(shí)施方案

先試點(diǎn)后推開(kāi)，是遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律。調(diào)研論證—試點(diǎn)探索—全面推開(kāi)，這是改革進(jìn)程的通常規(guī)律。跳過(guò)一些應(yīng)有的環(huán)節(jié)，調(diào)研論證不夠、試點(diǎn)完善不夠，盲目冒進(jìn)，急于求成，往往事與愿違，適得其反。其實(shí)，這些年來(lái)，在一些條線就有這方面的例子。國(guó)家行政學(xué)院宋世明教授說(shuō)，有人這樣形容不成功的改革，改革前是切膚之愛(ài)，失敗后是錐心之痛。要避免這種情況的出現(xiàn)，就需要在政策實(shí)施前做好頂層設(shè)計(jì)和一攬子細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，而再完美的設(shè)計(jì)也要經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)，并在實(shí)踐中加以完善。這就有必要在一定范圍內(nèi)先行先試。其實(shí)，歷次改革實(shí)踐已反復(fù)告訴我們，再完美的方案設(shè)計(jì)，距千姿百態(tài)、豐富多彩的實(shí)踐都或多或少地有一些距離，都需要在試點(diǎn)中修正、完善。只有經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)證明是科學(xué)可行的，才宜于在面上推開(kāi)。

先試點(diǎn)后推開(kāi)，是落實(shí)中央決策的必要程序。習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議>的說(shuō)明》中明確要求，“這項(xiàng)改革要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推開(kāi)，力爭(zhēng)‘十三五’時(shí)期完成改革任務(wù)”。習(xí)近平總書(shū)記在這段這里明確兩點(diǎn)，一是過(guò)程性要求，即要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推開(kāi)，試點(diǎn)是一個(gè)不可或缺的過(guò)程；二是時(shí)間性要求，即力爭(zhēng)“十三五”時(shí)期完成，并沒(méi)有要求立即到位，而是留有充分的時(shí)間。我理解，習(xí)近平總書(shū)記之所以明確、具體地提出這樣的要求，就是充分考慮到了環(huán)保垂直管理的復(fù)雜性。實(shí)行垂直管理中遇到的新問(wèn)題，需要通過(guò)試點(diǎn)去摸索解決的辦法，拿出切合實(shí)際的對(duì)策。也只有通過(guò)試點(diǎn)才能將點(diǎn)上的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，總結(jié)上升為具有普遍性的政策措施。

試點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)差異性和代表性。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，試點(diǎn)應(yīng)針對(duì)我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)保發(fā)展的差異、地域面積的差異等，在東、中、西部選取能夠代表不同特點(diǎn)的省（市、自治區(qū)）；從省級(jí)層面來(lái)說(shuō)，也應(yīng)針對(duì)本省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)不同市、縣（市）的情況，確定有代表性的地方先行先試。試點(diǎn)方案不能簡(jiǎn)單“一刀切”，應(yīng)按照分類(lèi)指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待的原則，針對(duì)不同地區(qū)的特點(diǎn)試行不同的方案。讓不同的方案通過(guò)試點(diǎn)的檢驗(yàn)，從而優(yōu)選符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的最佳方案。

適時(shí)面上推開(kāi)，落實(shí)各自最佳方案

在充分調(diào)研論證和試點(diǎn)單位先行先試的基礎(chǔ)上，適時(shí)全面推開(kāi)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，是突破現(xiàn)行環(huán)保體制弊端，解決現(xiàn)行環(huán)保體制存在的4個(gè)突出問(wèn)題，消除有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象，把中央決策落到實(shí)處，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性的最后一道環(huán)節(jié)。我國(guó)幅員遼闊，存在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，在全面落實(shí)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理時(shí)，不必強(qiáng)求高度統(tǒng)一“一刀切”，但須務(wù)求效果最佳。“需要什么樣的鞋子腳知道”。比如，江蘇、浙江與新疆、西藏在實(shí)施垂直管理中，就未必適用于一樣的模式。省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是一項(xiàng)大的環(huán)保體制改革，各地在落實(shí)中尚有較大探索空間。因此，成熟的制度設(shè)計(jì)，至少應(yīng)提供兩種甚至兩種以上不同的方案供不同地區(qū)選擇，以優(yōu)化地方環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。

全面推開(kāi)垂直管理制度時(shí)，各地實(shí)施的方案可以有特色、有差異，但實(shí)施的效果必須統(tǒng)一，就是科學(xué)劃分事權(quán)，明晰地方政府、相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)以及環(huán)保部門(mén)的職責(zé)，理順三大權(quán)責(zé)關(guān)系（即省環(huán)保廳局與市縣政府在環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)責(zé)關(guān)系；市縣監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)與同級(jí)環(huán)保局的權(quán)責(zé)關(guān)系；市縣環(huán)保局與同級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)在環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)責(zé)關(guān)系），切實(shí)落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任、切實(shí)解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)、切實(shí)適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域和流域環(huán)境問(wèn)題的新要求、切實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，從而落實(shí)“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的法律規(guī)定，構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與的環(huán)境治理體系，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作能落實(shí)、責(zé)任可追究、質(zhì)量能改善。

（作者單位：江蘇省環(huán)境保護(hù)廳政策法規(guī)處）