垂直管理好處多 綠色發展有保障

文｜本刊編輯部

垂直管理好處多 綠色發展有保障

文｜本刊編輯部

中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議（簡稱十八屆五中全會）于2015年10月26日至29日在北京召開。“美麗中國”首次寫入五年規劃，這與十八屆五中全會提出的綠色發展理念一脈相承。改革已在途中，為了減少地方行政干預和增強執法效力，“十三五”期間將垂直管理省以下環保監測和監察執法，這樣可以更加好地實現“美麗中國”的建設。

習近平總書記在關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中指出，現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在。綜合起來，現行環保體制存在4個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任，二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，三是難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求，四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。

這條說明還將環保機構監測監察執法垂直管理具體化：主要指省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構。這是對我國環保管理體制的一項重大改革，有利于增強環境執法的統一性、權威性、有效性。這項改革要在試點基礎上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務。在“十三五”規劃中，最高決策層面提出要實行最嚴格的環保制度與省以下環保機構監測執法實行垂直管理，這是破解環保體制積弊的務實之策，更是建設生態文明與美麗中國的必然選擇。

數據造假已成頑疾

2015年4月1日，全國環境監測現場會在無錫召開，在有數百名各地監測站負責人參加的現場工作會上，環境保護部副部長吳曉青坦言，有的地方確有監測數據造假的問題。他同時告誡，數據真實可靠是監測工作的底線，絕對不能觸碰，環保監測人員要像對待生命一樣對待監測數據。

>>垂直管理是破解環保體制積弊的務實之策

吳曉青說，有些地方政府為了減輕考核壓力、實現環境質量達標等目的，行政管理部門指使監測站編造、篡改監測數據的情況時有發生，嚴重損害了政府和環保部門的公信力，對監測系統也造成了非常大的傷害。中央領導同志高度重視監測數據真實性問題，多次批示要求，監測數據必須準確真實，嚴厲打擊環保數據造假行為，對虛假數字要嚴厲問責。

事實上，對環境監測數據真實性的要求，也是新環保法的亮點之一。2015年1月1日起開始施行的新環保法明確規定，監測機構應當使用符合國家標準的監測設備，遵守監測規范，對監測數據的真實性和準確性負責，對篡改、偽造或者指使篡改、偽造監測數據的要予以懲處，追究法律責任。吳曉青說，監測數據的質量問題已上升到法律層面，具有了更高的約束力。

>>數據真實可靠是監測工作的底線，絕對不能觸碰

7月22—23日，2015年度國家環境咨詢委員會和環境保護部科學技術委員會座談會在北京召開。“兩委”委員齊聚一堂，從基本定位、任務設計、總體思路以及保障措施等方面為“十三五”環保規劃建言獻策。中國工程院院士魏復盛提出，要保證監測數據的準確性。現在，監測數據受到社會很大的質疑，數據不真實、不可靠，這應該是一個普遍的問題。地方政府報上來的環境方面的數據有三套，一套是圍繞著評比非常好的數據，一套是圍繞爭取治理環境的資金，是一套很糟糕的數據，還有一套就是真實數據。地方環保局監測站要向國家報數據，必須經過市長、縣長的批準，不得到批準這個數據報不出去。數據不真實是一個很大的問題。建議建立完善的審核和質量保證體系，將問題從制度、法律和規范上加以解決，以保證監測數據的準確性。

數據造假屢禁不止

2015年9月11日，蘭州市環境監察局會同蘭州市公安局環保分局執法人員，對甘肅中糧可口可樂飲料有限公司進行現場檢查時發現，該公司通過改變污水在線監測設備采樣方式，偽造監測數據，逃避環保監管。違反了《中華人民共和國水污染防治法》第二十二條、第二十三條之規定。市環境監察局依據《中華人民共和國水污染防治法》第七十二條的規定，對該單位下達了《責令改正違法行為決定書》。甘肅中糧可口可樂飲料有限公司違法事實清楚、證據確鑿，蘭州市環境保護局依據《中華人民共和國環境保護法》第六十三條第三款和《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》的規定，將該案移送蘭州市公安局進行處理。2015年10月15日，蘭州市公安局依法對該公司主管人員處以行政拘留5天的處罰。

此事一經媒體曝光，立即迎來一片嘩然。要知道，“節水、零排放”一直都是可口可樂公司所標榜的符號。發生“環保監測數據造假”，非但有違公司一直以來的口號，更是徑直撞在我國嚴打監測數據造假的槍口之上。

2015年6月13日，環保部通報7起環境監測數據造假案例。這7起造假案例涉及的企業分別是:建滔(河北)焦化有限公司、河南信陽豫信軋鋼實業有限公司、中國水泥廠有限公司、山東龍口礦業集團熱電有限公司、山東安丘市盛源熱電、山東萊蕪市汶源熱電有限公司、山東東營華泰化工集團有限公司。

其中,建滔(河北)焦化有限公司主營搗固焦、粗苯、焦油等產品,是邢臺市重要化工企業之一。4月22日,邢臺市環保局與市公安局環保支隊混合編隊,對該公司污染物排放情況進行了全面檢查。檢查發現,該公司部分高濃度焦化生產廢水未經任何處理,直接用于熄焦,屬典型的惡意偷排偷放。此外,該公司存在焦爐超標排放、燃煤鍋爐在線監測數據造假、煙塵超標排放等問題。邢臺市環保局依法作出處罰決定,對該公司處以145萬元罰款并沒收違法保證金100萬元；因該公司肆意修改在線監控數據,其主管環保的經理張某某、儀表部經理胡某被依法行政拘留7日。

河南省環境監控中心檢查發現,信陽豫信軋鋼實業有限公司擅自拔出部分二氧化硫測量探頭,使采樣孔漏氣,稀釋排放污染物,人為干擾采樣裝置、降低測量數據,造成監控數據失真。針對該公司的違法行為,信陽市環保局依法對企業下達了處罰決定書,對企業存在的超標排放、干擾自動監控數據行為,分別給予6萬元、3萬元處罰,追繳2015年第一季度焦爐煙囪二氧化硫排污費,啟動按日計罰程序。信陽市公安局對涉嫌違法的主管人員李某某和其他直接責任人王某某作出了行政拘留十日的行政處罰。

群眾投訴中國水泥廠有限公司涉嫌排放廢氣超標、污染環境,但環保局監控平臺上企業各項污染物排放指標全部達標。南京市環境監察支隊到企業現場調查取證發現,該企業負責數據采樣的分析儀和數據傳輸的工控機之間接入了幾根導線,并連接該公司辦公室,可隨意篡改監測數據。近日,南京市環境監察支隊對這家企業處以20萬元行政罰款,并要求其補交排污費近260萬元。同時,企業相關環保責任人楊某,因篡改、偽造監測數據,被處以行政拘留5天。

造假手段五花八門

據央廣網2014年7月7日報道，環保部對2013年脫硫數據造假的19家企業予以處罰，不少央企子公司也在名單中。在脫硫數據造假的19家企業中，五大電力集團、華潤、中石油、神華等央企子公司均上榜。記者調查發現，環保數據造假已經是公開的秘密。“部分企業和污水處理廠已經摸到了自動監測設備的采樣規律，如兩小時或者1小時采樣一次，部分企業就在測量間歇大量偷排超標污水。”

企業從“偷排污水”升級到“偷改數據”，聽上去，已經是道高一尺魔高一丈，治污之難有些讓人絕望了。但實際上，治污之難，并不在于企業偷排的鬼把戲多，而是一些地方政府部門睜一只眼閉一只眼縱容的結果。所以，要管住企業的污水管子，首先要管住政府部門負責人的官帽子，政績考核不能只看GDP，還要考核環境質量。

為何環保數據造假事件層出不窮？我國的環境監測體系究竟給造假者留出了哪些空間？在對這些弄虛作假的行為給予聲討和處罰之余，這些秘密背后的玄機更加值得深思。

在過去幾年里，有關環境數據造假的新聞屢見不鮮，環境數據造假也一度被業內人戲稱為“潛規則”，而將這一“潛規則”曝光于眾目睽睽之下的，是環保部發布的 《關于2013年脫硫設施存在突出問題企業予以處罰的公告》，對脫硫數據造假的19家企業予以處罰，追繳罰款4.1億元。

在舉國上下共同治理大氣污染、加大對脫硫脫硝改造力度的緊要關頭，這一事件無疑挑戰了大多數人的神經。緊接著，事件持續發酵，更多的環境數據造假事件被曝光，涵蓋污水處理、大氣污染治理、固廢處理等領域，環境數據造假儼然成為公開的秘密。

至于造假的手段，則五花八門。記者在山東省環保局公示的2013年17家自動監測數據弄虛作假企業名單中看到，“采樣系統腐蝕嚴重損毀，設置數值下限”、“擅自拔出采樣探頭”、“擅自修改監測參數”、“放置模擬水樣”等造假手段層出不窮。

記者在采訪中得知，企業為使環保數據好看，以次充好、偷梁換柱等手段頻繁運用。排污企業多年來在環保數據上苦心做文章，除了對環保責任普遍認識不夠外，最根本的原因是利益所趨。外界將這總結為“三大動力”——少繳排污費、規避處罰、騙取國家補貼。

山東早已注意到環保數據很難避免同級行政干預。2010年以來，山東推進環境監測管理體制機制改革。體制改革的要點，是環境質量“上收一級”管理，污染源“下放一級”管理。省級環保部門負責17個設區城市環境質量的監督監測，污染源監督監測下放到市、縣級環保部門。

2011年9月，正式啟動改革試點工作，試點范圍包括濟南、濱州、菏澤3市。2012年7月，全省17市144個空氣站全部實行了TO模式運營。目前全省環境空氣質量良好率由過去各市自行上報的95%降低為66%，下降29個百分點。全省空氣站平均設備運行率和數據準確率均達到90%以上。從2013年1月起，山東每月對17市空氣質量排序，并向媒體公開。

垂直管理統領綠色發展

2015年10月29日，人民網組織視頻訪談，邀請中國社科院學部委員汪同三、國家信息中心預測部首席經濟師王遠鴻、國家行政學院教授汪玉凱做客人民網強國論壇，就“垂直管理”請三位專家發表意見。

對于十八屆五中全會公報中指出的“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”，國家信息中心經濟預測部首席經濟師王遠鴻表示：“中國實現真正綠色發展的路還很長，把垂直管理作為一個契機和起點，將會取得比較好的結果。”

中國社科院學部委員汪同三說：有幾個垂直的例子，比如說銀行的管理是垂直的，還有統計是垂直的。垂直的好處是什么？就是不受地方利益的干擾，更能夠貫徹影響全局、影響大局的政策方針。以前關于環保的管理是地方化的，出現很多問題的原因是我們國家真正的環保政策在很多地方執行時大大打了折扣，不得不付出先污染后治理的代價。多少年前我們就在講避免先污染、后治理，結果現在基本上還是這樣。以后要減弱這方面的影響，使以后治理的成本大大地降低。所以，把環境監察監測以垂直管理方式，是一個很重要的措施，也是一個進步，希望通過這樣一個措施的執行，能減輕先污染的程度，能夠降低后治理的成本。

國家行政學院教授汪玉凱認為，“十三五”期間將垂直管理省以下環保監測和監察執法，是保障未來綠色發展的重大舉措，這是從管理體制上進行的一次重大改革。過去環保部門因為地方管理受到地方制約，沒有剛性執法的手段，通過垂直管理，至少官帽子不在地方政府手中。在目前的體制下，官帽子是非常重要的，一個是錢，一個是帽子，如果這兩個東西擺脫了地方的束縛以后，就可能在執行過程中有了剛性。所以垂直管理以后，為綠色發展提供了重要的體制制度保障。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文向記者描述了他今年上半年為某直轄市設計的環境監察垂直管理方案——

首先，在環保局或其他名稱的環境保護綜合監管部門之下，借鑒重慶、陜西、貴州等地經驗，升格機構，成立副局級自然資源和環境保護執法監察總隊，總隊下設正處級內部機構，并由市政府制定專門的《環境執法監察辦法》或《環境保護督察方案》，作為保證獨立執法的法律依據。

如果有可能，使這個總隊成為具有雙重屬性的機構，接受上級環保機構領導。如果雙重領導體制得以建立，上面提到的法律可由上級環保機構、監察機構、市政府聯合發布。區縣層面以此類推，建綜合執法大隊，負責所有自然資源、生態保護和環境污染防治的綜合執法，保障執法獨立性。

其次，根據“國家監察、地方監管和單位負責”的環境監察要求，配備本市的資源和環境監察專員，辦公室掛靠在環保局或其他名稱的環境保護綜合監管部門，對上級環保機構和本級監察局負責。

當然，再完美的頂層設計也有待實踐檢驗，但“十三五”時期的環境保護工作值得期待。