鎮(zhèn)改市：中國新型城鎮(zhèn)化方案試水

王辛夷 黃俊溢

千呼萬喚的《新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》（以下簡稱《方案》）終于面世。

2015年2月4日，國家發(fā)改委在其官網(wǎng)上掛出這一《方案》，江蘇、安徽兩省以及寧波等62個城市（鎮(zhèn)）最終脫穎而出，成為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。

其中浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)兩個建制鎮(zhèn)此前已經(jīng)確定為“鎮(zhèn)改市”試點，龍港鎮(zhèn)提出的方案明確將加快推進“大部門”制。

社科院農村發(fā)展研究所研究員杜志雄表示，“大部門”制的方式一方面擴充了鎮(zhèn)的功能，解決了“小馬拉大車”的問題;另一方面，沒有簡單復制目前的城市行政體系，盡力避免“麻雀雖小，五臟俱全”。

事實上，試點工作在2014年底已經(jīng)開始。《方案》提出，到2017年各試點任務取得階段性成果，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。2018到2020年，逐步在全國范圍內推廣試點地區(qū)的成功經(jīng)驗。

169地角逐試點，62城脫穎而出

對于新型城鎮(zhèn)化的“新”，國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長徐林解釋道：首先，新型城鎮(zhèn)化是一個自然的歷史過程，是跟整個國家經(jīng)濟發(fā)展過程聯(lián)系在一起的，一定要順應自然發(fā)展規(guī)律，順勢而為地推動城鎮(zhèn)化。

其次，新型城鎮(zhèn)化強調以人為本，既能讓有條件、有意愿的農民工在城鎮(zhèn)落戶，也要讓不愿意落戶的農民工享受到均等化的公共服務。

“我國之所以編制國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，是因為我國有一些制度阻礙城鎮(zhèn)化自然發(fā)展。由于城鄉(xiāng)制度分割，特別是建立在城鄉(xiāng)戶籍制度基礎上的社會待遇、福利的差異化，阻礙了發(fā)展要素的自由流動。”徐林說，我國推進新型城鎮(zhèn)化就是要推進制度的改革，消除阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的城鄉(xiāng)分割制度。

2014年6月，《關于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）發(fā)布，確定了新型城鎮(zhèn)化綜合試點的五項主要任務。

《通知》發(fā)出后，地方政府對申請試點表現(xiàn)出了極高熱情，提出申請的市、縣、鎮(zhèn)多達169個。

之后，發(fā)改委會同中央編辦、民政部等11個部門，對申報地區(qū)的試點工作方案進行了評審。

最終進入名單的為“62+2”，即江蘇、安徽兩省，加上寧波、大連、青島三個計劃單列市，石家莊、長春等7個省會城市，北京通州區(qū)、河南洛陽市等25個地級市（區(qū)、縣），河北定州市、河南蘭考縣等25個縣級市（區(qū)、縣），以及浙江省龍港鎮(zhèn)、吉林省二道白河鎮(zhèn)兩個建制鎮(zhèn)，共計62個城市（鎮(zhèn)）。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令介紹，試點的選取兼顧公平和均衡原則，不論東部沿海，還是中西部都有典型。

“大部門制”將取代“四大班子”

從此次公布的《方案》敲定的五大試點任務來看，分別是建立農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式、改革完善農村宅基地制度以及綜合推進體制機制改革創(chuàng)新。

《方案》中所述探索建立新型管理模式一條，在前述《通知》中的表述為建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設市模式，選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設市模式試點工作。

據(jù)了解，我國在1997年以后基本停止了設市，目前全國建制鎮(zhèn)已達到1.92萬個。根據(jù)第六次人口普查資料顯示，目前常住人口10萬人以上的建制鎮(zhèn)全國約150個。其中，常住人口為10萬～20萬人的建制鎮(zhèn)有140多個，常住人口在20萬～50萬人的建制鎮(zhèn)約有10個，個別鎮(zhèn)的人口甚至超過了60萬。

“當初政府做城市規(guī)劃的時候是按照鎮(zhèn)的建制、規(guī)模、基礎設施和公共服務設施來進行配套的，而當承載的人口總量超過了小城市、中等城市或者大城市的規(guī)模時，就會出現(xiàn)嚴重的超載和超負荷運轉。”中國科學院地理所區(qū)域與城市規(guī)劃設計研究中心主任方創(chuàng)琳認為這種“小馬拉大車”的現(xiàn)象嚴重制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這是另外一種“小城鎮(zhèn)病”。

“鎮(zhèn)改市”試點的推進將有利于新型城鎮(zhèn)化的建設，方創(chuàng)琳認為，小城鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)是未來新型城鎮(zhèn)化中農民就地、就近市民化最主要的載體。開展“鎮(zhèn)改市”試點能有效降低城鎮(zhèn)化的綜合成本，同時降低社會改革的風險。

杜志雄介紹，我國很多經(jīng)濟強鎮(zhèn)受制于鎮(zhèn)的建制，已經(jīng)難以滿足當?shù)匕l(fā)展需求，“鎮(zhèn)改市”是必由之路。消息一經(jīng)透露，各地方政府立即蠢蠢欲動。

不過，外界對于“鎮(zhèn)改市”也存在諸多疑慮。國資委商業(yè)科技質量中心研究員羅天昊就表示，我國的城市設置，更注重于行政主導，在體制難以打破的情況下貿然升級，很可能會增加財政供養(yǎng)人數(shù)。

而國家層面對于“鎮(zhèn)改市”試點也頗為謹慎，從《方案》公布的情況來看，目前僅浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)兩地成為“鎮(zhèn)改市”國家試點。

不僅如此，在“鎮(zhèn)改市”的過程中，“大部門”制也將取代過去“四大班子”的行政管理模式。

根據(jù)龍港鎮(zhèn)試點方案，該鎮(zhèn)將按照層級減少、機構精簡、成本節(jié)約、職能相近部門合并和打破條條對口的部門設置原則，把縣派駐龍港部門與鎮(zhèn)內設機構及事業(yè)單位進行合并，建立若干個“大部門”，實行以塊為主的管理模式，條上進行業(yè)務指導。

杜志雄認為，這種創(chuàng)新方式的重點就在于，避免在擴充城市功能的過程中，出現(xiàn)“麻雀雖小，五臟俱全”的浪費現(xiàn)象，是一種比較實事求是的做法。

中國城市規(guī)劃院國際城市規(guī)劃研究室負責人荊鋒日前在2014年城市中國計劃年會上也表示，現(xiàn)階段涉及空間資源管理的部門規(guī)劃之間缺乏協(xié)調，政令不一致，難以發(fā)揮切實的管控作用，而大部制框架則可有效減少部門之間的隔閡。

名詞解釋

大部門制

大部門體制，即在政府的部門設置中，將職能相近的部門、業(yè)務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

四大班子

指中央到縣區(qū)各級政府部門的領導群體。一是黨委領導班子，二是人大領導班子，三是政府領導班子，四是政協(xié)領導班子，簡稱“四大班子”。