我國巴塞爾協議實施情況及對信用增進行業資本管理的啟示

鄭貴鵬 趙 亮 余 粵

（中債信用增進投資股份有限公司，北京 100033）

一、引言

巴塞爾協議作為國際銀行業重要監管標準，在世界范圍內得到各國監管機構和商業銀行的廣泛認可。次貸危機過后，巴塞爾委員會在總結相關經驗并對原有金融監管模式、方法和工具進行討論和反思的基礎上，先后推出一系列監管標準，逐步形成第三版巴塞爾協議。

本文分別從銀行業監管機構和商業銀行機構視角，回顧我國銀行業實施巴塞爾協議的進展，進而總結歸納巴塞爾協議實施進程的基本規律。在此基礎上，文章結合對信用增進行業風險類型和風險特征的討論，提出借鑒巴塞爾協議等國際先進監管標準，逐步建立和完善適合信用增進行業特征的以資本管理為核心的全面風險管理體系的發展方向，最后分別從風險數據積累、完善內部評級體系、推進資本計量方法的開發和應用等方面提出具體發展建議。

二、巴塞爾協議發展現狀及主要內容

巴塞爾委員會作為國際清算銀行的常設委員會，自成立以來便致力于解決國際性銀行監管主體缺失問題，先后制定一系列重要的銀行監管規定。這些規定雖不具有法律效力，但因其合理性、科學性和可操作性，得到成員國和非成員國監管機構的廣泛認可。巴塞爾委員會不是嚴格意義上的國際銀行業監管組織，但事實上已成為銀行業監管國際標準的制定者。

次貸危機前，巴塞爾資本協議的主要目標為：加強國際銀行系統的安全和穩定，保持資本充足率管理的高度一致，避免國際活躍銀行之間的不公平競爭。在此原則指導下，巴塞爾委員會先后制定了第一版、第二版巴塞爾資本協議。

危機過后，巴塞爾委員會對原有金融監管模式、方法和工具進行討論和反思，通過總結次貸危機經驗，巴塞爾委員會開始對原有監管框架進行改革，進一步強調金融系統穩健性的重要意義，并將其主要目標確定為：提高銀行業在各種金融或經濟壓力狀況下吸收損失的能力，從而降低金融部門對實體經濟的溢出效應。為此，2008至2010年巴塞爾委員會先后推出一系列監管標準，逐步形成第三版巴塞爾協議。

從特點上看，巴塞爾協議III強調微觀審慎監管和宏觀審慎監管并重：既強調加強單家銀行層面（微觀層面）審慎監管，以提高單家銀行應對壓力的穩健性；同時也注重宏觀審慎監管，解決銀行業積累的系統性風險問題以及由這些風險演化而成的親周期效應。

從內容上看，巴塞爾協議III是在對金融危機研究總結的基礎上對巴塞爾協議II內容的傳承與改進，而并非顛覆；巴塞爾協議II與III是一個完整的整體，巴塞爾協議II是III的前提基礎。

巴塞爾協議III主要包括以下兩大方面：

(一)加強資本監管框架

巴塞爾協議III在巴塞爾協議II三大支柱的基礎上，進一步完善監管資本框架，以增強銀行業穩定性。具體包括：一是完善資本的相關定義，提高資本基礎的質量、一致性和透明度；二是擴大風險覆蓋范圍，加強對交易賬戶、復雜資產證券化以及交易對手信用風險暴露的資本監管；三是引入杠桿率作為補充風險資本要求；四是緩解親周期性，提出逆周期超額資本要求；五是提出降低系統重要性銀行風險及外部性的其他措施，應對系統性風險和相互關聯性。

（二）引入流動性管理標準

在巴塞爾協議III中，作為流動性框架的基礎，巴塞爾委員會提供了流動性風險管理和融資流動性風險監管的詳細指引。具體包括：一是引入流動性覆蓋率（LCR）和凈穩定資金比例（NSFR）等兩個指標，增強商業銀行抵御短期和中長期流動性困難的能力；二是制定一系列內、外部流動性監測工具，加強對商業銀行流動性風險監控。

三、我國銀行業實施巴塞爾協議進展分析

巴塞爾協議作為重要的國際監管標準，我國監管機構和商業銀行早在1996年就開始參考其相關規定開展資本管理。2009年隨著我國加入G20集團并成為巴塞爾委員會成員國，全面實施巴塞爾協議已進一步成為我國履行承諾、實現國際話語權的必要選擇。以下分別從監管機構和商業銀行兩個角度分析我國實施巴塞爾協議的進展。

（一）銀行業監管機構推進情況

1.巴塞爾協議I和II實施進程。我國監管機構借鑒巴塞爾協議開展資本監管的時間較早，但標準相對寬泛、管理效果相對有限。1995年我國出臺的《商業銀行法》原則上規定商業銀行資本充足率不得低于8%；1996年央行參考巴塞爾協議I規定，對信用風險資本充足率計算方法提出具體要求。雖然我國監管機構已初步引入巴塞爾協議I，但在諸多方面放寬標準，導致商業銀行資本充足率水平明顯偏低。

2004年隨著《商業銀行資本充足率管理辦法》發布實施，我國商業銀行資本監管逐步與巴塞爾資本協議要求保持一致。該辦法借鑒巴塞爾協議I和即將出臺的巴塞爾協議II要求商業銀行按標準法計量信用和市場風險加權資產。此后，銀監會于2007年發布《中國銀行業實施新資本協議指導意見》，要求商業銀行逐步實施資本管理高級方法①，全面開始實施巴塞爾協議II。在2007至2010年間，銀監會先后發布17個關于實施巴塞爾協議II指引文件，形成一整套基于巴塞爾協議II的資本監管框架。

2.巴塞爾協議III實施進程。在我國銀行業即將進入巴塞爾協議II審批階段時，2010年底，巴塞爾委員會發布了第三版巴塞爾協議，中國銀監會對此迅速做出反應，并先后出臺一系列監管規則和指導意見，積極推進巴塞爾協議III的實施。

2011年4月銀監會頒布《關于中國銀行業實施新監管標準的指導意見》，提出“巴塞爾II和巴塞爾III同步推進，第一支柱與第二支柱統籌考慮”的總體要求。此后，銀監會根據巴塞爾協議III的相關要求，分別從資本管理、資本工具創新、杠桿率管理、流動性管理以及系統重要性銀行監管等方面發布一系列監管辦法或指引，全面引入巴塞爾協議III監管要求。這些辦法和指引作為中國版巴塞爾協議III，于2013年10月通過了巴塞爾委員會的評估。從監管政策體系的角度看，我國銀行業監管機構目前已基本完成巴塞爾協議III監管標準的制定工作。

（二）國內主要商業銀行實施進展

根據《中國銀行業實施新資本協議指導意見》相關要求，我國銀行業很早就著手實施巴塞爾資本協議。銀監會按照分類指導、分批實施的原則，先后批準了兩批新資本協議銀行，推進實施資本管理高級方法：

第一梯隊包括工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行、招商銀行等6家商業銀行，于2007年啟動預審批。

第二梯隊包括浦發銀行、廣發銀行、光大銀行、民生銀行、中信銀行、平安銀行、華夏銀行、興業銀行等8家商業銀行，于2011年啟動預審批。

據了解，截至2012年底各主要商業銀行已取得較大進展，詳見下表：

表1 2012年底國內主要商業銀行實施進展情況

2013年底，第一梯隊銀行均按銀監會要求披露了《資本充足率報告》，在相關報告中，各家銀行均采用資本計量基本方法，包括：信用風險權重法、市場風險標準法和操作風險基本指標法；其他商業銀行暫未披露專門的《資本充足率報告》。

2014年4月，銀監會核準了工、農、中、建、交和招商等6家第一梯隊商業銀行實施資本計量高級方法，具體范圍包括：公司風險初級內評法、零售風險內部評級法、市場風險內部模型法和操作風險標準法。

總結以上分析可以發現，我國主要商業銀行實施巴塞爾資本協議進展具有如下特點：

優先推進實施信用風險資本計量高級方法，而后依次是市場風險和操作風險資本計量高級方法；受數據質量、業務開展需求等因素影響，信用風險資本計量方面，優先實施公司客戶風險敞口高級方法，而后是零售客戶風險敞口；我國國有銀行和股份制銀行基本完成了資本計量高級法開發和相關管理體系建設工作，6家銀行在部分風險敞口方面獲監管機構核準正式實施；尚無商業銀行通過監管機構核準實施信用風險高級內評法和操作風險高級計量法。

四、信用增進行業資本管理發展啟示

（一）信用增進行業資本管理重要性

信用增進是一種管理信用風險的綜合性金融服務制度和工具，其本質與信用風險分散分擔密不可分；信用增進機構作為完善債券市場信用風險分散分擔機制的重要基礎設施，在做好“服務金融市場資源優化配置、支持實體經濟發展”的基礎上，如何全方位管理其自身承擔的各類風險、保障企業穩健運營，如何提升經營管理水平、向風險管理要效益，已經逐漸成為信用增進行業所面臨的重要課題。

資本管理作為風險管理核心內容之一，一方面，確保全面覆蓋各類風險，保障機構穩健經營；另一方面，為準確衡量風險收益匹配程度提供重要參考指標。回顧銀行業資本監管的發展經驗以及商業銀行資本管理體系建設情況，商業銀行始終將資本管理體系建設放在重要位置，并不斷地投入人力、物力對其發展完善。

信用增進機構在所承擔的風險類型和風險特征方面與銀行業具有一定相似之外，參考銀行業近百年來發展歷程以及現代商業銀行風險管理體系構建經驗，充分借鑒巴塞爾協議等國際先進監管標準，逐步建立適合信用增進行業特征的以資本管理為核心的全面風險管理體系，或將是信用增進行業下一階段風險管理發展的合理選擇。

（二）信用增進行業資本管理發展建議

1.構建以資本管理為核心的全面風險管理體系。信用增進機構應進一步強化資本稀缺性的理念，加強對資本使用的預期規劃和管理，體現信用增進機構的風險偏好水平。在風險偏好、業務策略、項目準入和定價、績效考核等方面，全面引入資本管理概念和指標，并將其從風險監測指標全面上升為平衡風險與收益的管理性指標。

2.重視業務數據積累，構建適合行業特征的內部評級體系。從巴塞爾協議框架來看，對信用風險的衡量和管理是建立在大量數據基礎上的②。信用增進行業因出現時間相對較晚，業務數據積累相對有限。因此，信用增進機構在開展業務的同時，應重視業務數據的積累，豐富數據類型。除積累客戶自身的財務、非財務數據外，還應逐步積累行業風險、區域風險和交叉風險等方面的宏觀風險數據。在充足的數據積累基礎上，根據巴塞爾相關原則，構建適合信用增進行業特征的內部評級體系。

3.有序推進實施高級資本計量方法。在資本計量方法方面，信用增進機構應結合實際業務開展情況，并借鑒銀行業實施巴塞爾協議的進程特點，分步驟有序推進資本計量方法的開發和應用：

第一階段，可以參考巴塞爾協議和商業銀行資本管理經驗，采用標準法計量信用風險和市場風險資本要求，采用基本指標法計量操作風險資本要求。

第二階段，結合信用風險數據積累，不斷完善信用風險內評體系和市場風險內部模型體系，逐步推進全面實施信用風險初級內評法和市場風險內部模型法。

第三階段，隨著風險管理水平的提高，進一步推進實施信用風險高級內評法和操作風險標準法或高級計量法。

4.研究制定杠桿率行業約束標準。巴塞爾協議III中提出杠桿率指標，并規定杠桿率不得低于3%，銀監會2011年發布《商業銀行杠桿率管理辦法》，規定我國商業銀行杠桿率不得低于4%，銀監會規定擔保公司融資性擔保業務杠桿倍數不得高于10倍，即杠桿率不得低于10%。

信用增進行業尚沒有杠桿率監管指標，考慮到信用增進行業風險類型和風險特征與商業銀行較為相似，建議參考我國商業銀行4%杠桿率水平，并結合市場對信用增進機構增信能力的認可程度，研究制定適合于信用增進行業的杠桿率管理指標，并進一步確立為行業監管標準。

5.完善流動性風險監控管理體系。流動性狀況不僅關系信用增進機構的穩健運營，更直接影響其增信責任履約能力。信用增進機構應根據巴塞爾協議相關規定，逐步建立并完善流動性風險管理體系，確保其在市場流動性緊張時能平穩運營并具備履行信用增進責任的能力。首先，可以引入巴塞爾協議中流動性覆蓋率（LCR）和凈穩定資金比例（NSFR）等資產流動性限額指標，建立優質資產流動性儲備；其次，建立相關的內、外部流動性監測工具，加強流動性風險監控；再次，還應定期開展流動性風險壓力測試，制定應急資金計劃等。

五、總結

本文以次貸危機過后，巴塞爾資本協議的最新發展方向為切入點，重點討論我國銀行業監管機構和商業銀行實施巴塞爾協議的進展以及基本規律。結合信用增進行業的風險類型和風險特征，本文提出借鑒巴塞爾協議等國際先進監管標準，逐步建立和完善適合信用增進行業特征的以資本管理為核心的全面風險管理體系的發展方向，最后提出五點具體發展建議，期待為信用增進行業資本管理發展提供一些啟發。

注釋

①在資本計量方面要求對信用風險采用內部評級法，市場風險采用內部模型法，操作風險采用標準法或高級計量法。

②商業銀行實施初級內評法，要收集和保存客戶至少5年的經營管理、財務數據和違約紀錄；實施高級內評法，需要至少7年的數據積累。

[1]巴曙松.巴塞爾新資本協議研究.2003.

[2]巴曙松，邢酼靜，朱元倩等.金融危機中的巴塞爾新資本協議：挑戰與改進.2010.

[3]巴曙松，朱元倩等.巴塞爾資本協議III研究.2011.

[4]巴曙松，金玲玲等.巴塞爾資本協議Ⅲ的實施：基于金融結構的視角.2014.

[5]范榮.巴塞爾協議Ⅲ最新實施進展及評估.連線華爾街第四十八期內部交流紀要.2014.

[6]蘇杰.淺談我國商業銀行內部評級體系基礎數據庫的建立.海南金融.2009(9).