城市更新背景下的規(guī)劃體系變革方向探討

任一加

(華南理工大學(xué)建筑學(xué)院，廣東 廣州 510641)

1、研究背景

在過去的幾十年中，我國大部分城市都經(jīng)歷了以規(guī)模快速擴(kuò)張、人口高度增長及經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展為主的快速城鎮(zhèn)化時(shí)期。隨之而來的人口集聚、資源壓力、環(huán)境惡化等問題逐步顯現(xiàn)，以土地增量為主的粗放式發(fā)展方式已經(jīng)造成了很多城市必須共同面對的城市病。隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期，中國城市也從跨越式發(fā)展轉(zhuǎn)向正常的發(fā)展態(tài)勢。

近年來我國大中城市中，城市更新建設(shè)的比例正在逐年增長，對于土地空間資源極度匱乏的特大城市來說，城市更新規(guī)劃正在成為我國許多大城市規(guī)劃管理的重要內(nèi)容。如過去發(fā)達(dá)國家城市化進(jìn)程一樣，接下來的幾十年，緩慢地盤活存量用地，舊城更新解決城市各方面的細(xì)節(jié)問題必然將成為規(guī)劃工作的主旋律。

2、現(xiàn)行規(guī)劃體系面臨的問題與挑戰(zhàn)

國內(nèi)規(guī)劃專家孫施文認(rèn)為，從城市更新與城市規(guī)劃的關(guān)系來看，城市可以沒有新區(qū)、新城建設(shè)，但城市不可能有不需要更新的時(shí)候。但我國近幾十年的城市規(guī)劃更多關(guān)注新城、新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，即使是在進(jìn)行舊城改造時(shí)，大部分也是將新城、新區(qū)開發(fā)的方式用到老城區(qū)中，兩者之間并未存在開發(fā)模式上的根本不同。然而對于城市更新的研究，我們則需要更多地關(guān)注政策、管理、體系等非物質(zhì)的方面。可以預(yù)見的是，未來城市更新工作開展將需要現(xiàn)有的規(guī)劃體系做出一定的變革，才能有效解決矛盾和問題。對此，筆者將現(xiàn)行的規(guī)劃體系面臨的挑戰(zhàn)歸納為以下幾點(diǎn):

2.1 規(guī)劃編制由宏觀藍(lán)圖轉(zhuǎn)為微觀修整

城市更新背景下的規(guī)劃編制工作更多的是在現(xiàn)有用地與規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)行調(diào)整和重新布局，使之更為合理。規(guī)劃不再是在空白的紙上作畫，而需要面向更為復(fù)雜的社會問題。這需要規(guī)劃編制轉(zhuǎn)向?qū)Ω】臻g的優(yōu)化調(diào)整，而不是描繪大范圍的宏偉藍(lán)圖。規(guī)劃工作要求更為具體、明確，需要編制人員更為細(xì)心謹(jǐn)慎。

2.2 規(guī)劃實(shí)施由遠(yuǎn)期設(shè)想轉(zhuǎn)為長期實(shí)施

城市更新往往是將既有的利益進(jìn)行分解，繼而重新分配，涉及到各主體較為復(fù)雜，因此工作難度較大，需要一個(gè)較長的周期來逐步解決現(xiàn)實(shí)問題，實(shí)現(xiàn)緩慢精細(xì)發(fā)展的目標(biāo)。更新規(guī)劃不再是對遠(yuǎn)景進(jìn)行設(shè)想，而是變?yōu)榧磿r(shí)實(shí)施，這種工作方式會充分體現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)的矛盾與困難。

2.3 規(guī)劃將更多體現(xiàn)為政策與管理

近日來，廣州市成立了城市更新局，其職能包括兩方面:現(xiàn)在廣州市“三舊”改造工作辦公室的職責(zé)、市有關(guān)部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善的職責(zé)。而香港地區(qū)早在2001年就成立了市區(qū)重建局，專門負(fù)責(zé)城市更新工作，一直至今。可以預(yù)見，未來我國的城市更新規(guī)劃也將與制度、管理、社會關(guān)系等息息相關(guān)，將更多地體現(xiàn)出政策性的特點(diǎn)，要求管理層面的制度與技術(shù)層面的物質(zhì)空間相互融合，不再像以往重空間規(guī)劃而輕管理。

3、國內(nèi)城市更新推動規(guī)劃體系革新的部分實(shí)踐

過去國內(nèi)部分城市進(jìn)行的大規(guī)模舊城改造工作往往并沒有形成系統(tǒng)性的管理機(jī)制，國家對于城市更新的一些政策頒布與管理措施也缺乏統(tǒng)一性。各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，對城市更新相關(guān)的制度體系、組織管理與編制審批進(jìn)行了一定的革新嘗試。以深圳市為例來說，深圳市在廣東省政府的指引下，結(jié)合其多年來對城中村和工業(yè)區(qū)升級改造的經(jīng)驗(yàn)，于09年頒布了《深圳市城市更新辦法》，提出了“城市更新”這一概念，近年來已圍繞“城市更新單元”進(jìn)行了多方面的創(chuàng)新改革，將城市更新工作系統(tǒng)化展開。

經(jīng)過幾年的探索，深圳目前的城市更新規(guī)劃編制形成了由城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、更新專項(xiàng)規(guī)劃、法定圖則和城市更新單元規(guī)劃組成的規(guī)劃編制體系。

其中，城市總體規(guī)劃中特別強(qiáng)調(diào)了城市更新專章，在宏觀層面上對提出城市更新的目標(biāo)、策略、用地規(guī)模以及相關(guān)措施。專章對過去總體規(guī)劃在規(guī)劃實(shí)施、行政管理、財(cái)政來源等方面不足的地方進(jìn)行補(bǔ)充，并對更新的運(yùn)行機(jī)制、規(guī)劃編制體系和資金來源提出了建議。同時(shí)，市規(guī)劃國土資源委員會在專章的引導(dǎo)下，編制城市更新的專項(xiàng)規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、五年發(fā)展計(jì)劃相互結(jié)合，編制年限相互同步。專項(xiàng)規(guī)劃中提出今后5年內(nèi)城市更新的整體目標(biāo)與更新策略，從用地規(guī)模、用地布局、重點(diǎn)區(qū)域、改造強(qiáng)度、配套設(shè)施和城市設(shè)計(jì)等方面對全市的城市更新工作進(jìn)行總體引導(dǎo)，并確定相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制和實(shí)施步驟。城市更新單元規(guī)劃內(nèi)容深度定位于法定圖則階段，但其更注重規(guī)劃實(shí)施的可操作性。

此外，廣州市以過去“三舊”辦為班底加上其他部門關(guān)于城市環(huán)境整治的職能組建廣州市城市更新局，在各區(qū)也組建區(qū)級城市更新局。這在內(nèi)地暫時(shí)還找不到先例。但在香港、新加坡等發(fā)達(dá)地區(qū)，城市更新理念已頗為成熟，如香港、新加坡都成立了城市更新的專門機(jī)構(gòu)——重建局。廣州市城市更新局即類似于重建局，主要負(fù)責(zé)制訂城市更新配套政策;編制城市更新工作方案與計(jì)劃;組織城市更新項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)管;審核城市更新項(xiàng)目方案、統(tǒng)籌資金平衡;集中辦理城市更新市級權(quán)限范圍內(nèi)的審批事項(xiàng)的服務(wù)工作。指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督各區(qū)城市更新工作，更有利于于今后各區(qū)城市更新工作的開展。

4、城市更新背景下，對規(guī)劃體系變革的建議

在城市更新方面，英國早已走在世界的前列。英國城市更新工作對于規(guī)劃體系的改革建議，在2000年底頒布的城市白皮書《我們的城鎮(zhèn):未來——實(shí)現(xiàn)城市復(fù)興》中有著詳細(xì)記述，其中對規(guī)劃體系具有重要意義的建議有:在相互協(xié)調(diào)的總體空間規(guī)劃基礎(chǔ)上就地區(qū)更新計(jì)劃制定公眾投資和規(guī)劃許可方案;出臺詳細(xì)的規(guī)劃政策指引以支持城市更新計(jì)劃的推進(jìn);加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃——提供一個(gè)包含有規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、住房及交通政策在內(nèi)的綜合性空間體系;在空間總體規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上，將較為詳細(xì)的鄰里重建規(guī)劃政策分解到更為靈活的、目標(biāo)更明確的地區(qū)規(guī)劃中去……等等。

通過對英國城市更新與規(guī)劃體系調(diào)整的政策研讀，可知城市更新背景下，城市規(guī)劃體系調(diào)整并不是要設(shè)立一個(gè)全新獨(dú)立的規(guī)劃體系，可以在現(xiàn)行規(guī)劃體系基礎(chǔ)上，對各層次規(guī)劃進(jìn)行一定的調(diào)整、補(bǔ)充，將城市更新對城市規(guī)劃的管理要求融入進(jìn)去，使城市更新規(guī)劃與各層次法定規(guī)劃能夠更好的對接融合。對此，筆者結(jié)合相關(guān)規(guī)劃提出以下幾點(diǎn)建議。

4.1 城市總體規(guī)劃階段

在城市總體規(guī)劃中可納入全市范圍的城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，加強(qiáng)對市域內(nèi)城市更新工作的研究指導(dǎo)，確定城市內(nèi)各區(qū)域的更新方向、更新規(guī)模、功能定位等，提出城市更新的目標(biāo)與策略。在宏觀層面上，將城市更新規(guī)劃與城市總體發(fā)展相結(jié)合，更有利于城市的總體布局。

4.2 近期建設(shè)規(guī)劃階段

近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)對各區(qū)域內(nèi)城市更新的實(shí)施進(jìn)行更為細(xì)致的研究，明確其更新完成的目標(biāo)與其承擔(dān)的功能，確定更新實(shí)施的措施、時(shí)序，并對城市更新相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行一定的調(diào)整與規(guī)定，確保更新工作的順利進(jìn)行。

4.3 控制性詳細(xì)規(guī)劃階段

控制性詳細(xì)規(guī)劃作為建設(shè)用地出讓和規(guī)劃管理的重要手段，也必然是與城市更新規(guī)劃聯(lián)系十分緊密的法定規(guī)劃。在這一階段中，應(yīng)通過相關(guān)圖紙明確城市更新的實(shí)施范圍，確定各更新項(xiàng)目的發(fā)展目標(biāo)、功能定位，相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)安排，更新容積率的控制，以及景觀綠化、文物保護(hù)等。控制性詳細(xì)規(guī)劃同時(shí)也是公眾參與的重要平臺，這一階段應(yīng)確定城市更新的拆遷安置策略，保障性住房的數(shù)量等。例如深圳市的城市更新單元規(guī)劃，即屬于控制線詳細(xì)規(guī)劃這一層次，它需要通過與控規(guī)類似的審批程序后，成為相關(guān)地區(qū)控規(guī)的重要組成部分。

4.4 城市更新修建性詳細(xì)規(guī)劃階段

城市更新的修建性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)面向更新規(guī)劃實(shí)施的具體要求，在規(guī)劃中考慮各利益主體的訴求。在常規(guī)修建性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，城市更新規(guī)劃需要重點(diǎn)考慮相關(guān)經(jīng)濟(jì)核算，拆遷安置的具體安排措施等內(nèi)容。

4.5 調(diào)整規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)規(guī)范

除了對各層次規(guī)劃編制內(nèi)容的調(diào)整，我們還需要完善現(xiàn)行規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。目前規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對于城市更新規(guī)劃的考慮還不盡完善，主要針對的是新增建設(shè)規(guī)劃，對于城市更新的具體內(nèi)容，還有很多需要加強(qiáng)的方面。

5、結(jié)語

新常態(tài)時(shí)期越來越多的城市開始劃定城市開發(fā)邊界，限制城市發(fā)展規(guī)模，未來城市更新可能逐步成為規(guī)劃管理的主要內(nèi)容。如同英國等西方國家就城市更新發(fā)展曾對規(guī)劃體系、理念、技術(shù)等進(jìn)行了調(diào)整，我們也應(yīng)積極主動的調(diào)整現(xiàn)行規(guī)劃體系各方面的內(nèi)容，才能在城市更新的大背景下，更好的完善城市建設(shè)。

［1］英國城鄉(xiāng)規(guī)劃 (第14版).10城市政策與舊城更新

［2］呂曉蓓，趙若焱.對深圳市城市更新制度建設(shè)的幾點(diǎn)思考 ［J］.城市規(guī)劃，2009，04:57－60.

［3］施衛(wèi)良.規(guī)劃編制要實(shí)現(xiàn)從增量到存量與減量規(guī)劃的轉(zhuǎn)型 ［J］.城市規(guī)劃，2014，11:21－22.

［4］鄒涵，夏欣.香港市區(qū)更新策略與實(shí)踐的回顧——以荃灣、觀塘市中心項(xiàng)目為例 ［J］.華中建筑，2012，06:52－55.