完善全球影子銀行監管體系

葉凌風

編者按：影子銀行是國內外金融監管的焦點問題之一，我國影子銀行問題也受到了廣泛關注，討論尤為熱烈。不同的機構、學者和研究人員對我國影子銀行的看法不一，無論是影子銀行的定義、機構類型還是業務規模及政策建議都相差極大，造成了一定程度的困擾。作者曾是金融穩定理事會（FSB）影子銀行監管研究小組成員，參與了相關工作，擬全面介紹金融穩定理事會關于影子銀行的監管研究工作進展，以促進對影子銀行的理解和認識。

普遍認為，影子銀行體系（Shadow Banking System）的首創者是美國太平洋投資管理公司執行董事麥卡雷，他在2007年美聯儲經濟研討會上首次提出了影子銀行的概念，主要是針對貨幣市場基金，理由是貨幣市場基金類似銀行存款但并未受到類似銀行的監管。影子銀行的概念由此備受關注。

影子銀行的定義和判斷標準

雖然有學者主張“影子銀行”是中性的概念，但現實中它似乎與生俱來地就帶有貶義的屬性：不受監管或監管弱于銀行。金融危機更是給它牢牢地添上了貶義的標簽，從世界各國的金融機構都不愿意認為自己是影子銀行或極力撇清與影子銀行的聯系也可略見一斑。金融穩定理事會對影子銀行的定義采取了廣義和狹義兩個層次的定義，如果從屬性的角度講，廣義影子銀行屬于中性，而狹義影子銀行則帶有一定的貶義或相對負面的性質。

在影子銀行的具體鑒別和判斷上，可以從以下幾個方面著手。

一是影子銀行首先屬于信用中介，起到信用融資中介的職能。因此，以股權投資方式運作的機構和業務不是影子銀行，如各種股權私募投資基金（PE基金），但如果這些股權基金采用貸款、委托貸款、投資附加回購等其他債權方式運作時，則應考慮納入影子銀行范疇。那些信用類的直接融資工具如企業債券、短期融資票據、中期融資票據等不能當作影子銀行，因為它們是直接融資工具而不是信用中介。處于信用鏈條終端的實體企業也不能作為影子銀行，它們是信用的最終需求方而不是中介組織。此外，將中國人民銀行的社會融資總額作為測算我國影子銀行的規模也存在一定的不妥之處，該指標包含了非銀行機構的貸款、上市公司股權融資、企業債券等，統計口徑與影子銀行范圍不完全吻合。

二是影子銀行處于銀行體系之外，央行無法進行存貸款監管。同樣，也沒有受到類似銀行的審慎監管（包括資本要求、流動性要求等），沒有受到監管或監管不足。此外，銀行體系之外也意味著它們既可能是非銀行機構，本身是一種信用中介組織，也可能是市場方式的融資工具和業務，如貨幣市場基金、資產證券化、回購、融券業務等。

三是影子銀行具有類似銀行的風險模式。存在資產負債期限錯配、流動性錯配以及杠桿的特征，這是風險產生的主要來源，也是判斷影子銀行重要的參考標準。一個采用高杠桿業務模式的影子銀行機構，如果其資金來源期限（或債務期限）較短，而資產期限較長，就存在期限錯配問題。如果資產流動性不足，一旦市場緊張，便會面臨嚴重的流動性風險。

金融穩定理事會對影子銀行的概念進行了原則界定，廣義影子銀行可以作為統計分析各國非銀行金融機構的整體發展狀況、變動趨勢等，并不作為風險狀況判斷的依據。狹義影子銀行是具有高風險的非銀信用機構，值得監管當局高度關注。在狹義影子銀行的判斷上，需要監管當局綜合考慮機構的業務模式、風險特征及受到的監管情況來確定。

影子銀行的類型劃分

金融穩定理事會影子銀行工作組通過研究，將影子銀行類型劃分為四個大的種類，主要包括貨幣市場基金、資產證券化、回購（Repo）和融券業務（Security Lending）以及其他影子銀行。貨幣市場基金、資產證券化、融券業務和回購業務基本上屬于在傳統銀行體系之外以市場化方式進行融資的業務和工具，它們在金融危機中受到的沖擊較為嚴重，被作為重要的影子銀行領域進行研究。凡是不屬于上面三種類型的信用機構和業務則全部納入其他影子銀行機構類型，其他類型影子銀行包含的機構和產品種類多，業務模式差別大，為影子銀行的監管研究帶來了挑戰。

金融穩定理事會針對每個影子銀行類別分別成立了工作小組進行研究。同時，為防范影子銀行的風險傳遞，金融穩定理事會還成立了專門工作小組，研究銀行和影子銀行之間的聯系。金融穩定理事會關于影子銀行研究的五個工作小組情況如下。

一是關于銀行和影子銀行之間相互聯系的監管工作小組。影子銀行的風險主要通過兩種途徑向銀行體系傳染，一是資產負債方面，由于影子銀行通常采用向銀行體系融資的高杠桿運作，一旦發生風險，風險便通過負債的方式傳遞到銀行體系。二是市場途徑。金融市場的參與者眾多，包括了銀行和影子銀行，銀行和影子銀行有時互為交易對手，或者共同持有某一金融品種，當影子銀行機構出現問題導致市場流動性出現問題時，風險通過市場在影子銀行和銀行之間進行傳遞。該項工作由巴塞爾銀行監管委員會負責，將督促銀行提高并表監管能力，重點監管銀行對影子銀行的大額風險暴露（集中度限制）、風險權重和隱性支持等方面。

二是關于貨幣市場基金（MMFs）監管改革工作小組。貨幣市場基金在20世紀70年代產生以來，得到了迅速的發展。由于只能投資于高信用等級、高流動性、期限短的債券以及商業票據等，雖然貨幣市場基金不是存款、不受到存款保險的保戶，但它同存款極為類似，具有低風險、高流動性的特征，是機構投資者和個人投資者的配置資產的重要選擇。同時，由于貨幣市場基金的投資范圍為債券、商業票據等，一直是金融機構重要的批發資金來源。由于投資于債券、商業票據等金融產品而投資者可隨時贖回份額，貨幣市場基金存在期限錯配的特征，面臨較高的流動性風險。貨幣市場基金在2008年金融危機中扮演了重要的角色，也是金融穩定理事會把其作為重要影子銀行的主要原因。該項工作由國際證券會組織（IOSCO）負責，主要研究關于貨幣市場基金的監管。

三是關于其他類型影子銀行的監管研究工作小組。該工作小組將負責研究除貨幣市場基金之外的影子銀行機構的監管。其他類型影子銀行包含了較多的機構和業務，下文將重點介紹。

四是關于資產證券化的監管研究小組。資產證券化是20世紀70年代發展起來的金融工具，是近40年來最重要的金融創新之一，在世界各國得到了廣泛開展。2008年的金融危機表明，對資產證券化業務的監管仍存在較大的不足。發起人的道德風險導致信貸資產質量低劣；資產證券化交易結構的復雜性導致信貸資產轉移的不完整，商業銀行從資產負債表上轉移出了信貸資產，但卻保留和隱藏了相關的風險，促使杠桿比例在金融體系的積聚。資產證券化被視為重要的影子銀行領域，國際證券會組織將和巴塞爾銀行監管委員會將對資產證券化中發起人保留金額的比例和信息披露進行研究。

五是關于證券融資業務和回購市場的監管研究。回購業務和證券融資業務是金融機構一種主要的批發融資方式，金融機構通過質押證券獲得資金，業務風險取決于被質押證券的質量、數量、價格波動和質押比例等。證券融資業務和回購業務具有較強的順周期性，市場上升期，證券價格上升，業務風險低，抵押獲得的資金量較大；市場下行時，證券價格下降，為了保證資金安全不得不強行出售證券，證券價格進一步下行，導致市場的踩踏行為（Fire Sale）。我國近期資本市場的急劇下跌，場內外配資業務也呈現出了類似的風險。另外，證券融資業務和回購業務也被用來作為公司降低杠桿比例、隱藏信用風險的工具。

在FSB劃分的影子銀行研究的五個領域中，除了第三個領域外，其他領域的邊界較為清晰。第三個領域為其他類型的影子銀行，涉及除貨幣市場基金之外的其他機構，無論是在機構種類、數量、業務范圍還是監管實踐上都具有較大的國別差異，難以根據機構的名字、業務等進行簡單的分類。因此，工作組經研究后，從經濟功能的角度對其他類型的機構和業務進行了分類。所謂經濟功能，即是機構在經營管理過程中體現出的主要作用，如資產管理、貸款發放、提供擔保類還是其他功能。經濟功能分類方法把全球銀行體系之外的所有非銀行機構進行了系統的分類，便于對非銀行機構全貌進行清楚的了解。

全球影子銀行的概況

根據G20的要求，金融穩定理事會負責每年對全球的影子銀行情況進行監測統計，從2011年至今已開展了四次年度監測。2014年的全球影子銀行統計報告包含了25個國家和地區以及歐元區，約占全球GDP總量的80%和全球金融系統資產的90%，具有較強的代表性。FSB的統計主要是基于宏觀層面的統計，囊括了所有的非銀行金融機構，以保證所有與影子銀行相關聯領域的數據均被納入其中。該統計排除了與信用中介無關的非銀行金融機構（如股權投資基金）以及已經被納入銀行并表監管范疇的非銀機構。

根據金融理事會的監測統計，截至2013年年末，全球非銀行金融機構的資產約為75萬億美元，較2013年增加5萬億美元。全球非銀行機構資產占全部金融資產的25%，約占全球銀行資產的50%，占全球GDP的120%，該比例從2008年以來一直較為穩定。其中，發達國家占絕大比例，歐元區22萬億美元，約占34%。美國約為26萬億元，約占33%；英國9萬億美元，約占13.9%；日本4萬億美元，約占5%；中國占約4%。

此外，金融穩定理事會還組建了不同地區顧問集團（RCG， Regional Consultative Group），用以指導和協調不同地區影子銀行的監管政策。目前也已公布了《亞洲地區影子銀行報告》和《美洲地區影子銀行報告》，《亞洲影子銀行報告》認為，亞洲地區仍以銀行為主，而且主要以國內金融業務為主，較少有跨境的風險。其他金融機構（除了銀行、保險、養老金、公共基金外）只占全部金融系統的資產比例為15%，低于世界25%的水平。亞洲國家大多對非銀行金融機構進行了監管，也沒有歐洲和美國那樣的影子銀行風險。亞洲國家金融市場相對不發達，產品結構不復雜，規模也小，沒有系統性風險。亞洲地區影子銀行主要關注的兩個風險是：高杠桿風險、流動性和期限轉換風險。《美洲影子銀行報告》認為，美洲地區銀行業也占主導地位，約為金融資產的40%。但不同的國家情況不同，加拿大和巴拿馬是銀行業占主導地位，美國和開曼則是非銀行機構占主導地位，美國的銀行業只占全部金融資產的20%，非銀行資產規模約為銀行業資產的2倍。美洲地區主要關注影子銀行的三個領域：非銀行信用中介機構（金融公司、信用卡公司等）、非銀行存款機構和國際金融中心。

影子銀行的監管政策建議

金融穩定理事會認為，對影子銀行的監管應從宏觀和微觀兩個角度進行，監管機構首先從廣義的角度評判影子銀行在金融體系中的規模和趨勢，在基于廣義判斷的基礎上，然后從狹義的角度對影子銀行可能導致系統性風險的因素進行監管。

2012年10月，國際證券組織（IOSCO）發布了《貨幣市場基金的監管政策建議》，2012年11月16日，發布了《資產證券化監管的國際進展報告》。2013年，金融穩定理事會陸續公布了各影子銀行工作小組的監管研究報告。2013年8月29日，FSB發布了《加強影子銀行監管和管制：對影子銀行機構加強監管和管制的政策框架》的報告，對影子銀行涉及的各個方面的監管政策進行了闡述，主要為：

一是關于對銀行和影子銀行機構之間相互聯系的監管建議。首先，應對影子銀行進行并表監管，計算風險資本、杠桿比例和流動性比例。對銀行所有與影子銀行的業務進行并表監管，減少監管套利空間。其次，提高銀行對影子銀行的敞口限制，包括總體敞口限制和對單個機構的敞口限制。要求銀行風險資本充分覆蓋對影子銀行的敞口，特別關注對基金的投資和在資產證券化監管框架之外對影子銀行提供的短期流動性支持工具。此外，關于銀行對基金的權益投資，建議采取一個國際共同認可的、對風險最敏感的資本標準，該資本要求將反映基金資產的風險和杠桿情況，銀行對基金的流動性支持也要反映在資本要求中。

二是降低貨幣市場基金的脆弱性。國際證券組織制定了對貨幣市場基金進行監管和管理的通用標準，包括要求貨幣市場基金將不變凈資產價值方法（Constant NAV）改變為可變凈資產價值方法（Float NAV）。金融穩定理事會認為，如果該方法不能采用，也需要同銀行防范擠兌風險一樣（如采取資本要求、流動性等審慎監管措施），采取防范基金擠兌風險的措施。

三是評估和減少資產證券化降低貸款標準和隱藏杠桿的誘導作用。銀行通過資產證券化將信用資產轉移至表外，獲得了新的資金來源。但在金融危機前，資產證券化復雜的結構使得發起人降低了信貸標準，隱藏和積累了大量的杠桿。關于資產證券化的監管，金融穩定理事會建議應對資本證券化動機進行充分的揭示，還應要求發起人持有部分風險以及提高資產證券化產品的標準化和透明度等。此外，還建議提高信息報告的透明度和適當性，并要降低對評級公司的依賴性。

四是證券融資業務和回購業務。證券融資業務和回購業務具有順周期性，在市場緊縮時，能起到加深危機程度的作用。金融穩定理事會的監管政策建議包括提高透明度、加強對融券業務中證券的管制、改善市場結構。同時，提出了對不同證券融資實施一系列扣減底線的建議，防止過度的杠桿和金融市場的順周期性。

五是對其他影子銀行機構的監管政策。由于其他類型的影子銀行機構類型眾多，而且不斷變化，提出了關于其他影子銀行監管的監管政策框架，按照經濟功能的方法把全球所有非銀機構共劃分為五種類型，并為每種類型的機構提供了政策工具箱，供各國參考。此外，還擬建立信息共享機制，加強監管的協調合作。

下一步，金融穩定理事會將在成員國范圍內推進影子銀行監管政策的實施，繼續進行全球影子銀行的監測。同時將繼續完善關于銀行和影子銀行之間聯系的監管建議和政策，建立和完善對證券融資業務中的扣減最低指標要求，并將在全球范圍內建立和完善關于證券融資業務數據收集的程序和標準；同時，將對資產證券化市場進行再次檢查，保證資產證券化市場的有序開展，也將建立和完善對其他影子銀行機構監管政策的信息共享機制。

金融穩定理事會關于影子銀行的監管研究取得了較大的進展，具有較高的國際認可度，極大地促進了影子銀行國際監管的協調和統一，也為我國影子銀行的監管研究和監管實踐提供了參考。

（作者單位：中國社科院金融所博士后流動站）