拉丁美洲房地產稅制的經驗與教訓

劉 威（北京大學-林肯研究院城市發展與土地政策研究中心 北京 100871）滿燕云（印第安納大學公共與環境事務學院 美國 印第安納州布魯明頓）何　楊（中央財經大學稅務學院 北京 100872）

房地產稅國際比較文章（六）

拉丁美洲房地產稅制的經驗與教訓

劉 威（北京大學-林肯研究院城市發展與土地政策研究中心 北京 100871）
滿燕云（印第安納大學公共與環境事務學院 美國 印第安納州布魯明頓）
何楊（中央財經大學稅務學院 北京 100872）

內容提要：拉丁美洲絕大多數國家征收房地產稅，形成了各具特色的房地產稅制度，但同時也面臨著貧富差距過大、非正式住房大量存在、房地產市場信息難以獲取等一系列挑戰，阻礙了其房地產稅制的進一步完善。本文對拉美國家房地產稅制度及經驗做了全面介紹與分析，以期為中國房地產稅改革提供參考。

拉丁美洲房地產稅

拉丁美洲（簡稱拉美）對土地和建筑物的課稅已有兩百多年的歷史。目前，在拉美34個國家（地區）中，除古巴、薩爾瓦多和海地外，其他國家（地區）均開征了保有環節的房地產稅①Claudia M. De Cseare. Overview of the Property Tax in Latin America. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper， 2010.。拉美國家雖均為發展中國家②除巴巴多斯外。，但由于經濟社會環境、財政體制及行政管理制度等方面的不同，各國形成了各具特色的房地產稅制度，同時積累了一些有益的房地產稅改革經驗。很多拉美國家與中國的發展階段相近，其在房地產稅改革中面對的各種問題同樣也是中國房地產稅改革正在和將要面臨的，因此，其很多經驗與現實教訓都值得我們借鑒。

一、房地產稅在拉美國家稅收收入中的位置及面臨的挑戰

（一）房地產稅的比重

很多拉美國家實行分權化的財政體制。從理論上講，房地產稅是財政分權體制下地方政府優良的稅收收入來源。但從拉美國家的實踐來看，房地產稅在地方政府稅收收入中的比重并不高。拉美主要國家③包括巴西、阿根廷、智利、墨西哥、巴拿馬、巴拉圭、洪都拉斯、危地馬拉、多美尼加、秘魯、哥斯達黎加。房地產稅收入占GDP的比重平均約為0.3%，占稅收收入比重的平均值約為1.6%④。相比之下，2000-2010年間，OECD 成員國房地產稅收入占GDP的比重平均約為0.9%，占稅收收入比重的平均值約為2.9%①OECD數據庫（http：//stats.oecd.org/）。。房地產稅收入占稅收收入比重最高的三個國家分別是智利（3.33%）、巴拿馬（2.21%）和巴拉圭（1.97%），占GDP比重最高的三個國家分別是智利（0.8%）、巴西（0.45%）和阿根廷（0.44%）。近年來，隨著拉美國家分權化財政體制的推進，房地產稅的重要性日益凸顯，其在地方公共財政中的比重有所上升，特別是在一些大城市。

（二）房地產稅面臨的挑戰

對于拉美國家，由于其特殊的社會經濟環境，房地產稅制度在建立和完善的過程中面臨著很多特殊的挑戰。

第一，貧富差距大。盡管拉美各國已經高度城市化，有著較高的人均GDP水平，但其收入分配不公等現象十分嚴重。根據聯合國兒童基金會（UNICEF）的報告，2008年拉丁美洲和加勒比地區基尼系數為0.483，為世界最高②Isabel Ortiz & Matthew Cummins. Global Inequality： Beyond the Bottom Billion ［R］. UNICEF， 2011：26.。收入差距過大給房地產稅的征管帶來諸多挑戰。一方面，房地產稅稅率和優惠政策的設計既要保證稅收收入規模，又要確保低收入家庭稅負處于合理區間；另一方面，地方政府間巨大的財政收入差異導致房地產稅征管能力的巨大差異，如何確保貧困地區有足夠的資金和能力進行房地產稅征管是拉美國家迫切需要解決的難題。

第二，非正式住房大量存在。在拉美國家，廣泛且大量存在著各種非正式住房，特別是在較大的城市③Smolka， Martim O & Claudia M. De Cesare. Property Tax and Informal Property： The Challenges of Third World Cities ［A］.Innovative Land and Property Taxation： Policy， Tools and Practices for Sustainable Urban Development ［C］.Nairobi， Kenya： UN- HABITAT， 2011.。這些非正式住房是在城市化過程中形成的，居民都是低收入群體。這些居民沒有土地所有權，地籍冊中也沒有這些非正式住房的登記信息，導致地方政府不能對其征稅，使得這些城市的房地產稅收入受到嚴重影響。此外，非正式住房由于缺少規劃和建筑標準的約束，大大增加了日后房地產稅稅基評估的難度。

拉美部分國家房地產稅管理權劃分表

第三，房地產市場信息難以獲取。拉美國家的稅務部門或公眾都很難獲取房地產市場信息。房地產登記部門通常不愿意公開交易信息，也不登記非正式住房的交易信息；賣房人為了避稅，通常會低報交易價格；房地產中介通常以保護客戶隱私為由拒絕提供有關信息；市場信息的不透明使得房地產交易價格失真，給房地產稅的評估和征管帶來障礙。

二、拉美國家房地產稅稅制狀況

（一）稅收管理權的劃分

在拉美，各國房地產稅管理權限在不同政府層級間的劃分通常不夠清晰和穩定，這導致了問責性差、評估結果不準確等問題。上表整理了拉美部分國家房地產稅管理權的劃分情況。

總體來說，在四個聯邦制國家中，房地產稅或城市地區的房地產稅，從立法到征管，更多由省市一級政府負責。對于單一制國家，中央政府擁有更多的稅收管理權，包括立法權、稅率制定權。另外，一些國家根據土地的位置（城市或農村）來劃分房地產稅管理權。例如在巴西和委內瑞拉，農村地區土地稅（房地產稅）通常由聯邦政府負責管理，包括確定稅基和稅率，進行稅基評估和具體的征管等，城市地區則由各市政府負責。

通過分析上表，我們可以初步得到如下一些結論：

1.在稅收立法權方面，除阿根廷、墨西哥兩國由省或州政府立法外，大部分拉美國家的房地產稅立法權設置在中央（聯邦）政府層面。

2.在稅收評估和征管權方面，兩者的劃分基本一致。大部分的拉美國家劃歸地方政府（市），如巴西、墨西哥、厄瓜多爾、危地馬拉、洪都拉斯、巴拉圭等。還有一些國家由中央政府與地方政府共同負責房地產稅的評估和征管，如玻利維亞、哥倫比亞、哥斯達黎加，在這些國家，中央政府通常負責房地產稅評估標準和征管規則的制定，具體評估和征管工作的實施則由地方政府負責。在玻利維亞，中央和省級政府還擁有稅收評估監督權，以保證評估結果的公平；在哥斯達黎加，法律規定地方政府必須使用中央政府認可的評估模型進行房地產價值的評估。

3.在稅率確定權方面，大多數拉美國家由中央政府確定，如玻利維亞、智利、哥斯達黎加、危地馬拉、巴拉圭等。還有一些國家，中央政府負責確定稅率的范圍，地方政府（市）負責具體稅率的制定，如哥倫比亞、厄瓜多爾和洪都拉斯等。在一些財政分權程度較高的國家，則由市政府負責，如墨西哥、巴西和委內瑞拉（城市房地產稅）。

在拉美各國中，阿根廷的房地產稅比較特殊，屬于省級稅收。阿根廷地方政府公共服務資金來源主要是公共服務收費，這類收費也針對房地產征收，且有著與房地產稅類似的管理方式。例如需要記錄房地產特征信息、確認房地產權屬、評估房地產價值等。在阿根廷，房地產稅和公共服務收費的并存造成省政府和市政府工作的大量重復。

（二）稅基的選擇

拉美大部分國家的房地產稅課稅范圍均涵蓋城市和農村地區，稅基通常包括土地和建筑物的價值。也有一些例外，如墨西哥北部城市墨西卡利僅對土地價值征稅。在墨西哥和阿根廷的一些地區，仍然采用按面積征稅的方式。

拉美國家房地產稅稅基所指的房地產價值，并不一定是指房地產的市場價值。在一些國家的法律中，通常使用比較模糊的詞匯來界定房地產稅稅基，如地籍價值、財政價值（Fiscal value）、官方評估價值、稅收價值等。這些模糊詞匯使得評估部門評估時擁有較大的自主空間，導致評估結果不夠公正客觀，且在爭議處理時也無法做到真正的公正客觀。

大多數拉美國家以每宗房地產為課稅單位。也有一些國家，如危地馬拉、尼加拉瓜和秘魯，按照納稅人來確定稅基并征稅，即評估某個納稅人名下全部房地產的價值之和。這種方式存在以下弊端：第一，一旦某宗房地產的評估出現爭議，該納稅人名下全部房地產的稅款征收都會受到影響；第二，納稅人可能因為無法負擔其名下全部房地產的應納稅款而拒絕繳納。

（三）稅收評估①本部分內容筆者根據林肯土地與政策研究中心資料（Claudia M. De Cesare. Improving the Performance of the Property Tax in Latin America ［R］. Lincoln Institute of Land Policy， 2012）翻譯整理而來。

拉美各國房地產稅評估主要采用兩種模式：一種是納稅人自行評估，另一種是批量評估。也有少數地區仍然采用評估師實地勘察評估的傳統模式。

采用納稅人自行評估的國家有哥倫比亞、危地馬拉、洪都拉斯、墨西哥、秘魯和委內瑞拉。自行評估方法要求法律對納稅人申報的房地產價值有所限制，例如不得低于該房地產上一次的評估價值。當稅務部門提供一些典型房地產的評估價值給納稅人作為參考時，能夠使納稅人申報的自行評估價值更加準確，這種模式的代表案例是哥倫比亞的波哥大市。另一些國家采用批量評估方法，這種方法目前主要針對土地評估。方法是根據地塊特征等因素調整后的土地交易價格，采用多元回歸方法和空間模型來評估同質地區單位土地的價值。總體來說，拉美國家房地產稅批量評估的水平還相對較低，主要原因在于批量評估模型和技術標準還不完善、評估基礎信息難以獲取等。

在評估機構設置方面，一些拉美國家設立了評估委員會專門負責房地產價值評定。評估委員會由政治家、政府官員、技術專家、房地產市場和建筑行業代表組成。在確定房屋價值時，評估委員會先為每一類型房產確定單位面積成本，然后用單位面積成本乘以房屋面積，再進行適當折舊和區位修正即可。在確定土地價值時，則使用地籍冊上登記的同質土地分區確定基準地價。

拉美各國房地產稅批量評估周期都比較長，平均為6年，最長的國家達60年①Claudia M. De Cseare. Overview of the Property Tax in Latin America. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper， 2010.。在智利、哥倫比亞、哥斯達黎加和危地馬拉，法律規定房地產稅批量評估周期不得超過5年。巴西聯邦政府指導意見中推薦的評估周期為5年，小型城市可放寬至8年。在兩次評估之間，一些國家會對已評估的房地產價值進行年度調整，使其接近市場價值。調整的方法包括使用通脹率和房地產價值指數。

（四）稅率設計

拉美國家房地產稅稅率形式主要有單一稅率、分類稅率和累計稅率三種。

對于最簡單的單一稅率，即對全部房地產適用統一的稅率，這種設計不會造成稅負分配的不公平。采用單一稅率的國家有哥斯達黎加、多美尼加、尼加拉瓜、巴拉圭。

實行分類稅率的國家，通常根據房地產用途進行劃分。在智利、阿根廷和巴西，往往對空地和未開發土地設置較高的稅率，以促進土地高效利用。在巴西的阿雷格里港，空地的稅率高達評估價值的6%，而住宅和非住宅的稅率僅為0.85%～1.15%②De Casare， Claudia M.& JoséFrancisoLazo. Impuestos a los patrimoniosen América Latina ［R］. Serie Macoreconomía del Desarrollo 66. División de Desarollo Económico. Comisión Económica para América Latina （CEPAL）. NacionesUnidas. Santiago de Chile， Chile， 2008.。這種差別稅率政策也導致了空置房地產征收困難的情況，67%的空地房地產稅無法有效征收，而對于住宅，無法征收的比例僅為15%③同上。。還有一些國家，對公共服務和基礎設施水平較高的地區課征較高的房地產稅稅率，這種做法理論上存在疑問。這是因為，如果按照房地產市場價值征收房地產稅，而由公共服務和基礎設施帶來的房地產價值的增值部分，已經體現在房地產市場價值中，如果再對其征收較高的稅率，則會帶來額外的負擔。

在拉美，也有很多國家選擇累進稅率，如巴西、秘魯、玻利維亞、危地馬拉。目前，還沒有證據證明拉美國家的累進房地產稅稅率有助于促進收入分配公平。

（五）稅收豁免及優惠④本部分內容筆者根據林肯土地與政策研究中心資料（Claudia M. De Cesare. Improving the Performance of the Property Tax in Latin America ［R］. Lincoln Institute of Land Policy， 2012）翻譯整理而來。

拉美國家的房地產稅豁免通常適用于大使館、宗教用途房地產、學校和其他教育機構房地產。同時，為了保護不具備納稅能力的家庭或個人，很多國家規定低收入家庭、退休人士和老年人、寡婦、享受社會撫恤金者，以及孤兒等可以享受房地產稅豁免。一些國家還對政黨或慈善組織擁有的房地產、運動休閑房地產、醫院設定了稅收豁免。此外，有些國家的憲法中還規定某些特定類型的房地產可享受稅收豁免。例如巴西憲法規定，聯邦政府和州政府擁有的房地產免稅，且出租給私人使用時，仍然享受稅收豁免。這種政策使得政府部門往往傾向于擁有區位好、價值高的房地產。

在一些拉美國家，稅收豁免范圍很大，導致很大一部分房地產被排除在征稅范圍外，造成了稅負分配的不公平。例如在多美尼加，只有價值高于15萬美元的房地產才需要納稅；在智利，價值高于3萬美元的住宅才需要納稅。

稅收優惠措施方面，拉美國家的普遍做法包括稅收遞延⑤稅收遞延又稱為延遲付稅，指納稅人在規定時間內先繳納一部分稅款，隨后再補齊全部稅款，政府不對遲繳部分稅款征收利息、罰金等。和稅款減免。其中，稅收遞延通常適用于老人或低收入群體。在稅款減免方面，拉美國家除了通常的通過直接減少納稅人應納稅款的方式來降低其稅負外，還比較廣泛地采取“稅收特赦”的方式，即免除部分納稅人欠繳或遲繳部分稅款的罰金。根據統計，2000-2006年，巴西、厄瓜多爾、危地馬拉、洪都拉斯、烏拉圭的近100個稅收轄區實施了稅收特赦①De Cesare. Claudia M. Elaboración de un medelo intergral de modernazación catastral， dirigido a mejorar la eficiencia， la eficacia y la equidad de las contribuciones inmobiliarias con enfasis en el impuesto predial ［R］. Proyecto México： BANOBRAS-INEGL，2008.。此外，稅款減免還針對提前繳納房地產稅稅款的納稅人及在建土地等。

在一些拉美國家，如巴西，地方政府為了促進經濟發展和增加就業，對新設立企業實施房地產稅優惠。但根據學者的研究，房地產稅并不是企業選址的關鍵因素②Slack， Enid， & Richard Bird. Taxing Land and Property in Emerging Economics： Raising Revenue… and More？ ［C］ .International Tax Program Papers 605. Toronto， Institute for International Business， Joseph L. Rotman School of Management， University of Toronto，Canada， 2006.，因此這類優惠并未達到設立目的，反而侵蝕了當地的稅基。

三、拉美國家房地產稅征管情況

（一） 總體征管效率較低

2000-2010年間，拉美國家房地產稅平均征收率僅為67%，僅有25%的稅收轄區的征收率高于80%③Claudia M. De Cesare. Improving the Performance of the Property Tax in Latin America ［R］. Lincoln Institute of Land Policy， 2012.。征管效率低很重要的一個原因，在于稅務部門缺乏有效的征管方法。例如，拉美國家通常不會向納稅人提供獲取稅單的便捷方式，而是讓納稅人自行前往市政大廳領取；法院通常會有禁止地方政府沒收欠稅房地產的規定，限制了地方政府對于欠稅行為的應對措施；地籍信息錯誤和信息更新不及時導致房地產稅征管中難以確定納稅人等。

（二）一些地區的改革成功經驗

拉美一些國家在房地產稅征管方面也有一些成功的做法，如巴西南部城市貝洛哈里桑塔市（Belo Horizonte）進行的房地產稅改革。貝洛哈里桑塔市是巴西米納斯吉拉斯州的首府，也是該州最大的城市。2010年，貝洛哈里桑塔市開始推行房地產稅改革。改革的主要目標是消除現有評估模型帶來的扭曲，建立反映市場真實變化的房地產稅計稅價值體系。2008年全球金融危機對巴西整體經濟的沖擊導致市級財政收入大幅減少，也是貝洛哈里桑塔市房地產稅改革的一個重要背景。改革的主要內容包括更新土地價值圖，提高評估與征管技術水平等。為了順利推進改革，該市出臺了一系列避免納稅人稅負在短時期內大幅增加的措施，包括在更新計稅價值后適當降低稅率、引入累進稅率替代原來的單一稅率、提高房地產稅起征點、允許因失業或疾病等暫時無能力支付房地產稅的納稅人遞延支付、對預付未來一年房地產稅的納稅人實施稅收優惠等④Omar Pinto Domingos. Implementing Local Property Tax Reform in Brazil ［J］. Land Lines， Lincoln Institute of Land Policy， January 2011.。在征管方面，通過向納稅人解釋房地產稅評估及征管流程，以及稅收收入的使用情況，建立起納稅人對地方政府的信任，大大提高了房地產稅征管效率。此次改革建立了房地產市場價值的定期更新機制，受到了市民和政府部門的支持。改革成功的關鍵有兩方面：一是合理的稅制設計及與納稅人的充分溝通，二是通過技術創新建立起公平客觀的房地產價值評估體系。同時，還通過一系列稅收減免措施緩解改革帶來的稅負的突增。

此外，在其他一些地區，地方政府還通過利用互聯網向納稅人發送稅單并繳納稅款、限制欠稅房地產的交易、通過公共部門出售欠稅房地產、引入銀行信用等方法提高房地產稅征管效率。

責任編輯：賈蘭霞

Experience and Lessons of Real Estate Tax System in Latin America

Wei Liu, Yanyun Man &Yang He

Most Latin America countries levy real estate tax and each establishes its own distinctive real estate tax system. But there are also several challenges faced by Latin American countries in improving real estate tax system, such as income inequity， informal houses and difficult access to the real estate market information. This paper makes a comprehensive introduction and analysis on real estate tax system and experience of Latin American countries, hoping to provide reference for real estate tax reform in China.

Latin AmericaReal estate tax

F810.42

A

2095-6126（2015）03-0049-05