非上市國有企業增資擴股應通過產權市場公開進行

◎ 李錚（湖南省聯合產權交易所，長沙410009）

非上市國有企業增資擴股應通過產權市場公開進行

◎ 李錚（湖南省聯合產權交易所，長沙410009）

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟”，并將混合所有制經濟明確為“基本經濟制度的重要實現形式”。2015年3月，國家總理李克強在《政府工作報告》中指出，深化國企國資改革。有序實施國有企業混合所有制改革，鼓勵和規范投資項目引入非國有資本參股。2015年9月，中共中央、國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》提出，到2020年，國有企業公司制改革基本完成，發展混合所有制經濟取得積極進展。《指導意見》從推進國有企業混合所有制改革、引入非國有資本參與國有企業改革、鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業、探索實行混合所有制企業員工持股等方面，就發展混合所有制經濟提出了明確、具體的要求。2015年9月23日，國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，明確了國有企業發展混合所有制經濟的總體要求、基本思路和配套措施，并提出了組織實施的工作要求，旨在推進國有企業混合所有制改革，促進各種所有制經濟共同發展。

縱觀上述重要文件的精神實質，在全面深化改革的歷史背景下，發展混合所有制經濟助推經濟改革，無疑將成為國企改革、經濟體制改革的重頭戲。

時至今日，中國經濟發展已經步入新常態。在此宏觀條件下，作為發展混合所有制經濟的重要實現方式——國有企業增資擴股如何依法依規進行，有效防止暗箱操作，防止不正當利益輸送，防止國有資產流失，成為社會普遍關注的焦點。

1　發展混合所有制經濟的首要任務是預防腐敗、防止國有資產流失

《企業國有資產法》第10條規定：“國有資產受法律保護，任何單位和個人不得侵害。”在發展混合所有制經濟中，首要任務是確保國有資產保值增值，防止一些單位和個人以各種形式和手段侵吞國有資產，造成國有資產流失。這也是必須堅持的原則和底線。

但防止國有資產流失一直是“老大難”問題。近年來，一些國有企業發生“塌方式腐敗”、“系統性腐敗”、“鏈條式腐敗”，利益輸送、權錢交易，導致大量國有資產流失。不法分子把國企改革當成了謀取私利、中飽私囊的“盛宴”。

因此，在這一輪新的國企改革過程中，要提防貪腐者在產權轉移、出售、混合所有制改革中渾水摸魚，以“乾坤大挪移”手法損公肥私，也要吸取以往國企改革的經驗教訓，避免重蹈覆轍。

中央深改組第十三次會議審議通過的《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》，就加強國有資產監管，防止國有資產流失，提出了具體的措施和要求。隨后中共中央、國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》進一步強調要強化國有資產監督，防止國有資產流失。要認真處理人民群眾關于國有資產流失等問題的來信、來訪和檢舉，及時回應社會關切。充分發揮媒體輿論監督作用，有效保障社會公眾對企業國有資產運營的知情權和監督權。要建立健全國有企業重大決策失誤和失職、瀆職責任追究倒查機制，建立和完善重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認定標準等配套制度，嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產和逃廢金融債務的行為。建立健全企業國有資產的監督問責機制，對企業重大違法違紀問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究有關人員失職瀆職責任，視不同情形給予紀律處分或行政處分，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。國務院《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》明確指出，在國有企業混合所有制改革中，要嚴格程序，規范操作。堅持依法依規，進一步健全國有資產交易規則，科學評估國有資產價值，完善市場定價機制，切實做到規則公開、過程公開、結果公開。強化交易主體和交易過程監管，防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務，杜絕國有資產流失。

《企業國有資產法》第68條規定，履行出資人職責的機構有違反法定的權限、程序，決定國家出資企業重大事項，造成國有資產損失的，對其直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予處分。

2　國有企業增資擴股、產權轉讓是混合所有制改革的主要實現途徑

就混合所有制的具體形態來說，混合所有制主要有三大類型：

2.1公有制和私有制聯合組成的混合所有制企業

可以進一步細分為兩種形式：一是國有經濟或集體經濟與外資聯合而成的企業，如中外合作經營企業、中外合資企業等；二是國有經濟或集體經濟同國內私營經濟聯合組成的企業。

2.2公有制與個人所有制聯合組成的混合所有制企業

包括國有企業改制過程中吸收本企業員工持股的企業，以及集體經濟實行股份合作制的企業中集體所有與個人所有相結合的混合所有制企業。

2.3公有制內部國有企業與集體企業聯合組成的混合所有制企業

如城市國有企業與農村鄉鎮企業或城市集體企業組成的聯合體。混合所有制經濟的形式隨著經濟的發展還會進一步呈現多樣化的趨勢。

從實務工作角度看，最為常見的混合所有制形式應為國有企業與私營企業的混合，即國有企業吸收私營企業投資入股，而實現的途徑主要有兩種：一種是國有企業的股東轉讓部分股權給私營企業，即產權轉讓形式；另一種是國有企業通過增加注冊資本的方式引入私營企業，即增資擴股方式。產權轉讓形式的主要功能是國有資本的退出，而增資擴股形式則更側重于進一步壯大國有企業資本實力，側重于實現混合制經營，促進國有企業轉換經營機制，提高國有資本配置和運行效率，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。

3　國有企業增資擴股應當通過產權交易機構公開進行

要實現有序開展混合所有制改革的目標，關鍵是要嚴格遵循法律和市場原則。《關于深化國有企業改革的指導意見》明確：依托證券市場和產權市場，非國有資本投資主體可以通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種途徑參與國有企業改革。由此可見，國有企業增資擴股通過產權市場公開進行，無疑是預防腐敗、防止國有資產流失的重要保障。

3.1國務院明確要求國有企業增資擴股須進場交易

2005年12月，《關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見》經國務院同意實施，其明確要求，擬通過增資擴股實施改制的企業，應當通過產權交易市場、媒體或網絡等公開企業改制有關情況、投資者條件等信息，擇優選擇投資者。

《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54號）進一步要求，嚴格規范操作流程和審批程序。在組建和注冊混合所有制企業時，要依據相關法律法規，規范國有資產授權經營和產權交易等行為，健全清產核資、評估定價、轉讓交易、登記確權等國有產權流轉程序。國有企業產權和股權轉讓、增資擴股、上市公司增發等，應在產權、股權、證券市場公開披露信息，公開擇優確定投資人，達成交易意向后應及時公示交易對象、交易價格、關聯交易等信息，防止利益輸送。要健全國有資產定價機制。按照公開、公平、公正原則，完善國有資產交易方式，嚴格規范國有資產登記、轉讓、清算、退出等程序和交易行為。通過產權、股權、證券市場發現和合理確定資產價格，發揮專業化中介機構作用，借助多種市場化定價手段，完善資產定價機制，實施信息公開，加強社會監督，防止出現內部人控制、利益輸送造成國有資產流失。

3.2國有企業增資擴股屬企業改制，而企業改制應當公開進行

按照《企業國有資產法》第39條的規定，增資擴股屬于改制行為。比如：某國有獨資公司通過產權交易機構增資擴股，引進外部投資者，國有資本占增資后公司51%的股權，是典型的國有獨資公司改為國有資本控股公司。按照《關于規范國有企業改制工作的意見》（國辦發〔2003〕96號）、《關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見》（國辦發〔2005〕60號）等規定，企業改制工作均應依法公開進行，情況特殊的，經國資監管部門批準，可采取非公開的協議方式進行增資擴股。

3.3國有企業增資擴股本質上是一種產權交易活動，應適用產權交易的相關法律法規公開進行

國有企業通過增資擴股，引入民營企業參股或控股，實際上是以國有企業股權為交易標的，通過交易方式（即增資擴股），民營企業向國有企業注入新的注冊資本（讓渡了資產或資金的所有權），換取了國有企業相應股權，實際上是完成了一次產權交易（交換）過程。國有企業通過增資擴股，實現了混合所有制改造，進一步壯大了企業規模，優化了股權結構，從而為企業的發展奠定了良好的基礎。

根據上述分析，既然國有企業增資擴股是一種產權交易活動（實際上，《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》已將國有企業增資擴股作為產權交易活動來加以規范），那么，就應當嚴格按照《企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》、《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》等規定，進入產權市場公開實施。

3.4國有企業增資擴股非公開進行，難以保障程序公開透明，易導致國有資產流失

除國有資產監督管理機構或者人民政府批準外，國有企業增資擴股若非公開進行，將難以保障整個交易程序公開透明，勢必引發社會質疑。在缺乏有效監督的情況下，一旦暗箱操作，甚至進行錢權交易，則難免不會出現利益輸送，國有資產勢必遭受侵害，造成國有資產流失。進一步說，如果不公開進行，如何保證私底下確定的投資者為最優？如果其他投資者有意向參與，如何操作？如果有其他投資者出價更高，如何辦理？等等。顯然，非公開進行會有一系列的“說不清、道不明”，會有一系列的“無法解決”，這些無疑為暗箱操作留下了利益灰色地帶和權利尋租空間。

陽光是最好的防腐劑！國有企業增資擴股活動，重在程序公開透明，重在依法依規，重在陽光交易。而要實現陽光交易，則非上市國有企業增資擴股應當通過產權交易機構公開進行，以確保程序公開規范，確保國有資產保值增資。