我國農村土地確權中的問題與解決對策

朱北仲

摘要：加快推進農村土地確權、促進我國現代農業規模化經營體系的建立，是當前我國農村工作的一個主要內容。調查發現，當前我國土地確權中存在對土地權證的作用認識不足、一些已私自開墾的“四荒”土地確權難以落實、在耕地上建成的私人住宅阻礙了土地確權、技術和費用問題影響土地確權的精準度、土地權證的登記發放耗時耗力等問題。應完善農村土地確權工作相關政策法規，鼓勵新型農業規模經營主體開發利用“四荒”土地，注重土地確權中新技術、新方法的運用，嚴格執行土地權證的登記發放程序，同時為土地確權并流轉后的農民順利實現市民化提供必要保障。

關鍵詞：農村；土地確權；土地權證；四荒土地

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0044-04

通過農村產權關系的不斷改革提高農業生產效率，是我國改革開放以來農業領域的重點工作，也是實現農業適度規模經營的必要前提。因此，有必要對當前我國農村土地確權現狀及存在的問題進行凋查分析，探尋符合我國國情的農村土地確權的途徑。

一、農村土地確權的意義

（一）農村土地確權有利于保護農民的合法權益

長期以來，農村土地所有權、使用權等權利沒有得到明確規定和有效保障。因此，更好保護農民的合法權益，必須對農村集體所有土地的各項權利及其關系予以確認。不僅如此，農村土地確權過程也是一個摸清土地利用狀況、更好推動農村土地管理的過程。在過去土地權責不清的情況下，當農民外出務工后，大多會選擇將土地流轉出去，以此獲得一些穩定收入。但一些非農就業較穩定、已經不打算再從事農業生產的外出務工農民，為了獲取更高的流轉收益，會將土地流轉用于非農用途，致使農業用地遭到破壞。還有一些地區土地流轉收益相對較低，或大部分青壯勞動力都選擇外出務工導致土地流轉困難，則由于土地未能確權而導致拋荒問題嚴重。因此，通過土地確權，就能明確土地各類權責關系，進而及時有效管理和控制農村的土地拋荒和占用土地進行非法建設等問題。

（二）農村土地確權并流轉有利于提高農民收益和土地產出效益

土地確權是農村土地流轉的基礎，而土地流轉后農民就可從土地中解放出來，為從事其他行業、獲得更高收入創造了條件。農民收入的增加不僅意味著生活條件的改善，而且有利于進一步拉動內需。此外，土地確權也有利于解決農村抵押品不足等融資障礙，農民可以通過土地經營權抵押等方式從正規金融系統獲得急需的生產性資金或消費資金，從而促進農業生產效率的提升及農村消費市場的擴張。此外，不僅耕地的確權有利于土地流轉，進而為農民實現市民化提供一定的資金保障、更好推動新型城鎮化建設，而且在農民“流出“”和農村宅基地確權的共同作用下，也會促使農村宅基地大規模進入流通領域，這不僅有利于一定程度上解決城市土地緊張的現狀，而且進一步增強了農民市民化的“底氣”。總體估算，在土地確權的基礎上，如果能夠推動耕地和宅基地的大規模流轉，進而實現農業的適度規模經營，由此產生的聯動效應將使我國的市場規模在已有基礎上擴張2-3倍。

（三）農村土地確權有助于政府簡政放權

長期來，中央不斷提出小政府、大社會、大部制及下放、裁減審批權等一系列深化改革的思路，并出臺了一系列的改革舉措。在農村經濟管理方面，由沒有建立現代農業適度規模經營體系，導致政府對土地及其他自然資源的權責不明晰，政府尤所不管、職能重疊，從而造成機構臃腫、冗員較多、效率低下、社會經濟資源嚴重浪費等諸多問題農村土地確權有利于明確農業經營各主體的利益火系，以及構建產權清晰、權責到位、自主決策、自我管理、自負盈虧的新型農業經營體系。農業經營主體利益關系的明確，同樣意味著相關管理部門權責問題的明確，從而有利于原有農村經濟管理部門及時轉換職能或撤銷、合并，既能提高行政機關的辦事效率，進一步縮減行政事業性開支和行政管理費用的攤派，減輕農村居民的經濟負擔，也能解決政府機關人員冗余問題，并由此推動政府機構的簡政放權。

二、我國農村土地確權現狀及存在的問題

自2012年，我國就已全面推動農村土地確權工作。國土資源部、農業部、財政部三部委聯合下發通知，明確要求我國農村集體土地確權登記發證，宅基地使用權和集體建設用地使用權登記確權工作最遲要在2018年年底前全部完成。按照三部委的要求，各地農村土地確權工作正在有條不紊地依照有關時問節點向前推進。據統計，陜西、江西、四川、安徽、湖南、海南、廣東，河北等省的多數縣鎮已完成確權登記發證近半數以上，其他人部分省市也都確定在2015-2016年期間完成此項工作。土地確權工作有力地促進了農村土地流轉和農業的現代化發展，但其過程中仍存在一些問題，主要包括：

（一）對土地權證的作用認識不足

近些年，通過進城務工、求學等途徑，大量人口流出農村地區，很多地區的農村留守人員均是文化素質相對較低的老人和未成年人對于留守人員，更關注的是土地流轉金額的限制、土地占用的補償規定等直接利益問題，而對附著于土地的諸多權利關系這些基礎性問題并不關心。如果土地繼續由自家耕種，其所關心的也只是收成問題這導致很多地區由于農民對于土地權證的作用和意義認識不足，參與土地確權的積極性不高，不僅阻礙了土地的合理流轉和農民收益的有效保障，而且導致土地非農化使用問題的出現。即使一些地方把土地權屬證書發給了民，也不懂得如何使用。此外，由于農村土地確權工作并不能帶來顯著的經濟效益，反而意味著很多繁瑣的解釋和開導工作，實踐中一些地方鄉鎮政府推動土地確權工作的積極性不高。

（二）一些已私自開墾的“四荒”土地確權難以落實

我國許多農村地區有著大量的荒山、荒溝、荒丘、荒灘（簡稱“四荒”），當地一些農戶在沒有事先與村集體簽訂承包合同的情況下，會相應的耕作。這雖然有利于耕種面積的擴大與“四荒”土地的開發，但在全面推進農村土地確權工作的情況下，這一部分原本無人問津的“四荒”土地的權利歸屬便成為必須解決的現實問題。對一部分村民私自開墾且沒有與村集體簽訂承包合同的土地，如果以“先占為先”原則進行確權發證，顯然有失確權的公平性，不利于土地確權及其他工作的展開。如果不下發相應的土地權證，則直接影響一些有能力、有意愿的農戶或者企業參與“四荒”土地開發的積極性，從而造成“四荒”土地的重新閑置和無人問津。

（三）在耕地上建成的私人住宅阻礙了土地確權

實踐中，私自占用耕地、濫用建設用地等現象也阻礙了農村土地確權工作。盡管取消農業稅以后，土地對于農民重要性有所提升，但由于工農業與城鄉間收入水平的顯著差異，導致很多外出務工農民對于土地的重視主要放在流轉和補償收益，而不再是農業耕種收益。由于宅基地審批手續嚴格，一些返鄉農民工就會直接選擇在承包地內蓋新房，加之基層政府管理缺位，導致一家如此家家效仿。這就不僅給農村土地的利用類型、數量、分布及權屬、界址等確權工作帶來諸多困難，而且是對可用耕地的嚴重浪費。

（四）技術和費用問題影響土地確權的精準度

土地確權工作的順利執行需要先進的勘察和測繪技術，但是較之農村需要確權的土地面積，我國相關技術人員缺口非常大。因此，為了能夠盡快完成土地確權的工作任務，一些地區在很大程度上是依靠當地行政部門人員輔助有限數量的技術人員進行勘察和測繪工作。而在一些較為落后地區，甚至根本沒有相關技術人員。此外，土地勘察和測繪工作的展開需要一定的資金支持，但各地區財政情況參差不齊，一些財政資金并不充裕的地方政府或者不愿意拿出資金用于勘察測繪，或者根本沒有足夠的資金支持勘察測繪。由于勘察測繪是土地確權的重要先期工作，在人力、財力均不足的情況下，其技術分析結果準確度有限，必然影響土地確權的精準度，這已成為土地確權工作中一個亟待解決重要的現實問題。

（五）土地權證的登記發放耗時耗力

土地權證登記與發放是農村土地確權工作的重要環節。土地權證是證明土地權屬的一個正式文件，農民只有握有相應的土地權證，才能明確自己對土地的權屬關系，減少土地糾紛，維護自身合法權益。但在發證過程中，存在一些問題，影響土地確權工作的效果和進度。一是工作量大。據估計，全國農村土地權證的登記發放工作涉及約1.6億家農戶，但主要集中在一些農業大省，導致這些地區面臨龐大的登記方法工作量。以中部地區農業大省河南省為例，其土地權證處理數量約占全國總數的1/3。二是矛盾多。土地確權過程也是對土地相關關系的梳理過程，而農戶間長期未能解決的土地矛盾問題，大多集中在土地權證登記和發放期間進行調解，這也給土地權證的登記發放工作帶來很大難度。三是存在政策空白。由于我國農村土地情況復雜，如“四荒”土地等在國家政策上沒有明確規定，導致土地權證登記工作推進困難。

三、有效推進農村土地確權的對策

（一）完善農村土地確權工作相關政策法規

關于農村土地確權，國家已出臺一系列政策。但在實踐中仍存在許多問題，急需一定的政策法規作為依據。家庭聯產承包責任制之所以能在短時間內比較公平地將土地和自然資源分配到農民個人或農戶手中，一是盡管當時農村的土地是農民重要的生存、生產資料，但土地主要突出的是使用價值屬性，面積上的微小差異所導致的產量差異可以忽略不計，土地還不具備市場流通能力，并不能轉化為貨幣。二是廣大農民和農村干部具有較高的覺悟和積極性。基于這兩點，許多農村地區的土地分配工作完成很快。即使在個別地區對已分配土地存在一些矛盾，也可按照“增人不增地，減人不減地”的原則，在集體組織內部加以調整解決。但現階段由于土地具備了更強的資本屬性，土地確權實際上成為對土地資本的再分配與再確認過程，這就涉及地方政府、鄉鎮和村干部、農民等多方面利益，因此，土地確權必須避免各方利益沖突導致的矛盾激化問題。對此，一是制定相對具體、完善的農村土地確權相關政策法規，并在農村普及相關知識，使之成為實踐中的叮操作性依據。二是集體土地中除用于環保和公共設施的土地外，要根據實踐中出現的新情況，及時出臺相關解釋，明確劃定資源屬性、處理辦法和分配原則，避免以權謀私、違規建房等問題的發生。

（二）鼓勵新型農業規模經營主體開發利用“四荒”土地

“四荒”土地既是土地確權工作中的難點，也是有待開發利用的巨大資源。我國農村有著大量的“四荒”土地，其中可發展農業或林業的荒地約19.3億畝，澇洼土地、鹽堿土地、水土流失地、紅壤低產土地等其他各類低產地約5.4億畝。有效利用“四荒”土地，加大對“四荒”土地的開發力度，不僅有利于提高土地資源的綜合利用率，也能在一定程度上緩解我國土地資源稀缺的矛盾。由于“四荒”土地同樣具有連片特征，因此，可鼓勵和扶持新型農業規模經營主體對“四荒”土地的集約化利用。一是明確新興農業規模經營主體在“四荒”土地確權中的優先地位。二是加大對新型農業規模經營主體流入“四荒”土地的補貼力度。三是對在土壤改良、有機農業、生態農業、綠色農業、食品保障、原料供給與就業增收方面起到重要作用的新型農業規模經營主體，通過給予多方面的財稅支持和優惠政策，引導其開發利用“四荒”土地。四是做好對“四荒”土地的規劃管理工作，絕小允許鄉村組織不經合法手續私自轉讓和利用“四荒”土地。

（三）注重土地確權中新技術、新方法的運用

農村集體土地確權過程中，首先要對現有土地進行嚴格的地籍凋查。在地籍調查、核實、審核的過程中，應注重新技術、新方法的運用。由于歷史原因，許多農村地區村與村、戶與戶、鎮與鎮之間土地權屬不清，導致土地管理混亂，給農村的經濟生活帶來很多問題。盡管近年來的土地確權工作中，一些地方用傳統測繪方法進行了劃分，但由于資金和技術人員的欠缺，導致測繪效果并不理想，甚至造成一些地區人力、物力、財力的浪費。目前，3s技術是用于土地測繪的新技術。3s技術是遙感技術、地理信息系統和全球定位系統的總稱，是多種空間技術的集成應用。如果適當運用，3s技術不僅會提高測繪精度，也會節約一定人力和物力，可有效解決土地確權工作中的操作標準化問題，為國家相關統計積累科學、全面的土地數據。當前，各地土地測繪中關鍵是解決好資金問題。在這方面，考慮到測繪數據的長遠意義，應加大中央對地方的測繪資金扶持力度。

（四）嚴格執行土地權證的登記發放程序

針對當前我國土地權證登記發放中存在的現實問題，一是調整土地權證登記發放機構，成立專門的農村土地確權協調小組，制定細化配套政策，達到每一個問題都有相應的政策法規與之對應。二是明確土地確權中國土、財政、農業及鄉鎮工作人員的崗位職責，嚴格規范其行為準則，杜絕土地確權過程中瞞報、多報、漏報、不報或不及時發證、對發證過程中產生的問題聽之任之等現象發生。三是土地確權工作必須嚴格按照申請、調查、審核、公告、審批下達等步驟進行，上述程序全部完成并無異議后，才能向農民發放土地權證。

（五）為土地確權并流轉后的農民順利實現市民化提供必要保障

土地確權除了明確附著在土地上的各種權屬關系外，更要以此為基礎，促進土地的適當集中，實現農業的現代化、規模化發展。而這就意味著會有相當比例的農民經土地流轉后向城市遼移，因而解決其市民化的后顧之憂，是實現土地成功流轉、肯定土地確權工作成果的重要保障。當前，解決農村轉移勞動力的主要出路是幫助和鼓勵他們向大中城市和小的鄉鎮流動，但我國每年數以億計的進城務工農民，仍處在“半市民化”的尷尬境地。其中，一個重要原因在于農村土地權屬關系不清，他們不愿意轉為市民后損失掉其應有的土地財富。因此，為土地確權并流轉后的農民順利實現市民化提供保障，才能真正實現土地確權和流轉的最終目標。一是町考慮將土地流轉及相關交易中的部分稅費，沒置專項土地確權創業安家基金，用于農民進城創業和安家的扶持資金。二是對吸納一定規模的經土地流轉而進城務工農民的企業，規定其教育基金費用提留及補貼辦法三是有選擇地適度發展一些勞動密集型產業，作為土地確權并流轉后進城務工農民順利實現市民化的過渡，并通過適當的政策規劃與扶持，引導務工農民收入和技能水平的穩步提升及企業的轉型升級。設置專項基金幫助農民進入城鎮或就地創業，發展包括基本民生產品在內的勞動密集型產業，這應是今后我國解決土地確權并流轉后，解決農民就業和市民化問題的主要途徑。