當前我國就業存在的主要問題及應對策略

張英杰

摘要：目前，我國就業總量壓力較大。我國農村仍存在很大規模的剩余勞動力有待轉移，且城鎮失業人口及未就業畢業生逐年積累，并有擴大趨勢。經濟增長面臨諸多不確定性因素，導致勞動力供求不平衡、結構性失業問題突出，使就業復蘇進程遏阻。為保證經濟的長期健康可持續發展，應堅持實施就業優先戰略，將更好解決就業問題作為經濟社會發展戰略和政策制定的前提；充分發揮財稅政策的就業扶持作用；創造良好的創業和就業制度環境；優化經濟結構，多渠道擴大社會就業；加快發展應用技術教育，以提升勞動者的就業與擇業能力。

關鍵詞：就業形勢；結構性失業；就業優先戰略

中圖分類號：F249. 21 文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）02-0110-05

就業是民生之本，就業是否充分是考察一個國家或地區宏觀經濟狀況的重要指標。改革開放以來，我國在勞動就業方面取得了舉世矚目的成績。然而，由于我國人口眾多，地區間經濟發展不平衡，加之產業結構轉型下資本對勞動的排斥必不可免，在勞動力整體供大于求的情況下，就業總量矛盾雖有緩解，但就業的結構性矛盾和區域性問題日益凸顯。針對我國就業形勢面臨的復雜背景，如何解決就業問題已成為各級政府未來工作的重中之重。因此，深入分析我國近幾年就業形勢的變化，切實做好當前經濟形勢下的就業工作，同時準確研判我國未來就業趨勢，對于實現充分和穩定就業、促進我國經濟健康可持續發展具有重要現實意義。

一、當前我國就業形勢的基本情況

當前，我國農村仍存在很大規模的剩余勞動力有待轉移，城鎮失業人口及未就業畢業生逐年積累并有擴大趨勢，就業問題將是未來幾年我國需要重點關注的問題。從產業結構角度看，第三產業正成為我國吸納就業的主力產業；從所有制角度看，我國就業人口主要集中于非公有制經濟；從區域結構角度看，經濟發展水平與區域吸納就業能力正相關。同時，我國就業人口整體素質仍顯偏低，已不適應當前經濟發展方式轉變和產業結構調整的要求。

（一）我國就業結構現狀

就業結構主要體現了社會勞動力在各部門、各行業、各地區的配置結構，這里主要從就業產業結構、就業所有制結構和就業區域結構加以考察。一是就業的產業結構。隨著產業結構的變動，我國就業的產業結構也發生一系列變化，就業人員開始從第一產業向第二、第三產業轉移，第一產業吸納勞動力的能力逐年下降，從2009年的28 890萬人降低到2013年的24171萬人；第二產業吸納的就業人員從2009年的21080萬人增加到2013年的23171萬人；第三產業2009年就業人數為25857萬人，到2013年已達29636萬人。雖然我國第三產業就業人員增幅略高于第二產業，但相對發達國家來說，第三產業發展的速度偏慢，充分發揮第三產業吸納勞動力就業的潛能，仍是我國未來相當長時間的重要任務。二足就業的所有制結構。近年來，隨著我國非公有制經濟在國民經濟中的比重逐年提高，非公有制經濟部門吸納就業人員的數量及所占比重一直呈上升趨勢，成為吸納勞動力人口的主要渠道。三是就業的區域結構，從我國就業人員分布地區來看，主要集中在經濟發達地區和省份，中西部地區由于經濟發展相對緩慢，其吸引就業的能力也相對較弱。這說明經濟發展水平是影響就業情況的重要因素之一，也側面解釋了就業區域結構形成的原因。

（二）我國失業人口現狀

日前，我國的失業人口主要分三類：一是城鎮登記失業人口。城鎮登記失業人口指城鎮常住人口中（男16～50歲，女16～45歲），具有勞動能力但未從事為取得勞動報酬或經營利潤的勞動，并在當地就業服務機構求職登記的失業者。2010～2013年，我國城鎮登記失業人數和失業率呈現穩中有升的趨勢，我國城鎮登記失業人口從2010年的902萬人上升到2013年的926萬人，僅2013年城鎮登記失業人口較上年就增加了9萬人。受到經濟下行壓力和產業結構轉型的影響，城鎮登記失業人口規模仍有繼續擴大的壓力。二是農村剩余勞動力。近些年，受到經濟形勢的影響，我國農村剩余勞動力規模波動較大。但總體看，仍有較大規模的農村剩余勞動力有待釋放，其在未來將對我國就業形勢產牛一定沖擊。三是大學畢業生中的實際失業人口。隨著高校畢業生人數的增加，高校離校但未就業的畢業生人數不斷積累，這不僅是對人力資源的一種浪費，而且日益成為不容忽視的待就業人群。

（三）我國勞動力就業素質現狀

據世界銀行相關研究表明，受教育程度與失業率密切相關：小學文化程度的勞動者失業率平均為15.2%，初中教育水平勞動者的失業率平均為13.3%，高中文化水平勞動者的失業率平均為9.7%，人學及以上教育程度勞動者的失業率則平均為3.2%。我國高素質、技能型人才總量嚴重不足，就業人員素質普遍達不到高科技和新興行業發展的用人要求，不僅不利于我國產業的轉型升級，也給未來就業形勢帶來隱患。

二、當前我國就業存在的主要問題

（一）就業的結構性矛盾日益突出

就業的結構性矛盾指在勞動力供求總量基本相當的情況下，勞動力供給與需求的不匹配現象，即勞動者難以實現就業的同時，部分企業卻出現“招工難”，而這是近些年，也是未來幾年我國將會持續存在的重要問題。受到經濟下行壓力、國際需求不振、國內需求尚待提升的影響，以及經濟發展方式轉變、產業結構轉型升級的客觀要求，大量勞動密集型加工企業生產萎縮或轉型升級，導致傳統制造業崗位需求顯著減少，必然帶來大批的失業人員。而這些失業人員的素質和知識水平，普遍沒有達到一些新興產業和高技術產業發展的要求，即使有著強烈的就業愿望，也很難在勞動力市場找到相適應的就業崗位，且勞動力素質的提升也并非一朝一夕可以實現。同時，我國新興產業和高技術產業目前面臨著人才短缺的困境，這已成為其發展的重要制約因素之一。經濟發展方式轉變和產業轉型升級是未來我國經濟發展的主要內容，必然伴隨相對長期的結構性失業問題，如何解決好這一問題是政府和學術界必須研究和思考的重要課題。

（二）農村剩余勞動力轉移挑戰與機遇并存

近年來，我國高達數千萬的農村轉出人口流人城市和城鎮，這一方面為實現農業規模化、產業化發展創造了條件，也一定程度上緩解了部分地區的企業“用I荒”和地方基礎設施建設的勞動力缺口。但戶籍制度以及附著其上的保障制度的差異性，導致農村轉移勞動力真正實現市民化困難，不僅一定程度上抵消了相關政策的效果，而且轉移勞動力在城市的邊緣化很容易成為城市發展的不穩定岡素。農村剩余勞動力的持續轉移，不僅有利于一定程度上緩解人口拐點的壓力，為產業轉型升級留足空間，也有利于實現農業的規模化、現代化發展。尤其是作為未來一段時間我國經濟發展重要動力的新型城市化，重點集中于人的市民化，這為農村剩余勞動力的高效轉移帶來了難得機遇。同時，在經濟下行壓力下，大規模的農業人口市民化意味著政府需要承擔巨大的轉移成本，即使存在足夠吸納勞動力的渠道，初期的轉移成本規模仍不容忽視。《國家新型城鎮化規劃（2014 - 2020年）》提出，到2020年我國常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。而在國家限制部分城市人口規模、引導農業轉移人口更多進入二級及以下城市的背景下，各級地方城市將面臨越來越大的轉移成本壓力。如何抓住農村剩余勞動力轉移帶來的機遇，同時盡量降低轉移成本，將成為各級政府必須認真解決的現實問題。

（三）普通高校畢業生就業壓力仍然較大

近些年，隨著地方高校數量的增多和規模的擴大，我國普通高等學校畢業生數量持續增長，未就業畢業生規模也持續積累。導致高校畢業生就業困難的原因主要有三點：一是經濟下行壓力下，國內勞動力市場需求萎縮。二是高校教育內容與培養方式落后，不適應經濟發展的要求。三是畢業生就業期望值過高。高等教育是我國高素質人才的主要來源，在改革開放以來經濟的快速發展中發揮了重要作用。但由于高校教育內容和培養方式改革滯后，加之高校為求“發展”盲目擴大規模和生源、畢業生就業心態不合理，不僅帶來普遍的“學用脫鉤”現象，更使未就業高校畢業生逐年積累，形成日益龐大的“高學歷”失業大軍。如果高校尤其是普通高校沒有針對經濟發展方式轉變和產業結構轉型升級的客觀要求，對教育內容和培養方式進行及時的改革完善，那么未來一段時間內，高校畢業生的就業問題將更加嚴峻，并會成為我國未來就業的重點和難點問題。

（四）促進就業政策體系和服務體系有待完善

人口流動受限、信息不對稱和教育滯后是導致就業問題長期存在的主要因素，政府往往通過對這三個因素施加影響，來解決社會就業問題。但改革開放以來，在人口紅利和經濟高速發展影響下，就業問題一直沒有得到政府部門的足夠認識。直到近些年由于國內外經濟形勢的變化，導致失業問題日趨嚴重，如何促進就業才逐漸為各級政府所重視。但由于缺乏相應經驗，且促進就業的政策體系和服務體系很不完善，政府在促進就業方面仍僅限于通過稅收優惠等手段鼓勵企業更多吸納失業人群，而從長期的、根本性的角度，針對人口流動限制、信息不對稱和教育滯后三大因素的全方位改革尚未展開，給未來就業問題的解決留下隱患。

三、解決我國就業問題的對策

（一）堅持實施就業優先戰略

黨的十八大報告提出，“就業是民生之本。要貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，實施就業優先戰略和更加積極的就業政策。”因此，在轉變經濟發展方式、保持經濟穩步發展的同時，應優先選擇有利于擴大就業的經濟社會發展戰略，將更好解決就業問題作為經濟社會發展戰略和政策制定的前提。在保持經濟健康快速發展的基礎上，應通過調整和優化產業結構、著力發展吸納就業能力強的第三產業，實現經濟增長和擴大就業的良性互動發展，把人力資源開發過程變成拉動就業能力不斷提高的過程，使人力資源成為未來我國經濟發展的核心動力之一，促進經濟的長期健康可持續發展。

（二）實施更加有利于促進就業的財政政策

國內外的實踐和經驗表明，在市場調節解決就業問題的同時，財政政策作為政府實施宏觀經濟調控最有效的經濟手段之一，也是促進勞動力就業得以實現的重要工具。第一，加大政府直接投入力度，保障就業困難群體的利益。面對未來相當長時期內我國就業和社會保障資金需求巨大的矛盾，應通過加大政府財政直接投入，利用預算內外各種渠道，積極籌措失業救濟資金、特困群體就業補助及再就業人員的培訓費用等，重點保障就業困難群體的利益。同時，加強對再就業資金籌集和使用的監督管理，推進就業與社會保障事業快速發展。第二，實施積極的再就業稅收優惠政策。對于國有企業下崗人員、國有企業破產需要安置的人員、享受最低生活保障且失業1年以上并辦理城鎮失業登記的失業人員等群體，大多仍然具備較高的再就業需求和能力。財政部、國家稅務總局應進一步調整和完善再就業扶持政策，針對以上群體推出適宜的稅收優惠政策。如，對從事個體經營的，在規定限額內（每人每年8000元）按四個稅種依次減免。對只要自謀職業（除建筑業、娛樂業以及廣告業、網吧、氧吧等服務業外）或到公益性崗位就業的，自領取稅務登記證之日起，仍可享受若干年（如3年）免征社會保險補貼政策，以鼓勵和幫助以上群體盡早實現再就業。第三，積極創造條件開征社會保障稅。開征社會保障稅是多數國家普遍采用的為待業人員籌集必要的最基本生活資金的社會保障方式。當前，我國社會保障費用籌集主要采取“收費”的方式，缺少一定的強制性，導致漏報、冒領及資金挪用現象較為普遍。因此，應積極創造條件開征社會保障稅，以此增強相關費用收支的強制性，更好地發揮其保障待業人員基本生活的功能。同時，完善社會救濟制度，加大財政對失業人員的補貼力度，尤其要積極探索非公經濟部門失業人員的救濟辦法。如，針對離退休不到5年的非公經濟部門失業人員，應規定財政和企業分比例繼續給予其社會保險補貼和相應的崗位補貼，直至失業人員達到退休年齡為止，以此保障失業人員的合法權益。第四，對于吸納下崗和失業人員再就業達到一定比例、并與其簽訂3年以上勞動合同的企業，給予一定企業稅減免優惠或信貸優惠，以此鼓勵有條件的企業為解決社會就業問題貢獻力量。

（三）創造良好的創業和就業制度環境

就業是關系國計民生的重要問題。就業問題的順暢解決需要完善的制度環境加以保障。首先，加強就業相關法制建設和宣傳力度，以更好發揮政府促進就業、保障就業的職能。各級政府及就業管理部門應加快多層次的就業相關法律法規建設，為社會就業問題的妥善解決營造科學嚴格的制度環境。同時，加強就業相關法律法規的宣傳力度，尤其應加強失業求職群眾的普法教育，倡導公平就業理念，以更好保障勞動者享有平等就業的權利。其次，加快勞動力市場制度建設。目前，我國勞動力市場制度尚不完善，仍存在許多問題，如，勞動力就業保障制度社會化程度低，勞動就業培訓和服務機構管理機制不健全，導致結構重疊、培訓內容雷同、管理不順、信息提供不及時等問題，加之我國社會生產力發展水平和國家財力的制約，已嚴重阻礙勞動力的充分就業與合理流動。為此，應在加快改革戶籍制度的基礎上，逐步打破地區與行業之間的制度壁壘，加快建立統一開放的國內勞動力就業服務平臺和機制，促進勞動力資源在地區間、產業間、行業間的合理有效配置。同時，完善勞動就業培訓與服務機構的管理機制，整合各方資源，提高資源利用效率，更好發揮勞動就業服務機構的效能。再次，完善公共就業服務制度體系。我國的公共就業服務體系一直存在信息更新不及時、不準確以及服務功能不足、服務手段匱乏等問題。應探索和構建全國統一的勞動者信息服務網絡，全面推進就業服務配套公共事業的發展，加強對工作人員和崗位的考核管理。同時，建立和完善就業登記制度、再就業培訓機制。加大公共就業服務體系建設的資金投入，強化勞動力就業服務指導功能。

（四）優化經濟結構，多渠道擴大社會就業

首先，從產業結構角度看，應加快產業結構調整，充分發揮第三產業創造和帶動就業的效應。隨著科技的發展和智能機器的普及，傳統的第一產業和第二產業吸納勞動力的能力逐漸減弱，其勞動力占比持續下降。相較而言，第三產業吸納勞動力的潛力巨大。這不僅得益于第三產業更加廣泛的產業范圍，也得益于第三產業自身的創新能力，即不斷產生新的行業形態，進而不斷帶來新的就業崗位。發達國家發展經驗同樣表明，隨著經濟的發展和產業結構的升級，勞動力必然會從第一和第二產業逐漸向第三產業轉移和集中。當前，我國第三產業發展相對滯后。作為承擔就業的主渠道，預計未來幾年，我國第三產業從業人員有望超過就業總數的75%。因此，應加快產業結構調整步伐，大力發展第三產業尤其是現代服務業，以充分發揮第三產業創造和帶動就業的效應。其次，從企業規模角度看，應進一步改善中小企業發展環境，更好發揮其帶動就業和再就業的作用。國家工商總局發布的《全國小型微型企業發展報告》顯示，目前我國中小企業數量龐大，新增就業和再就業中70%的城鎮居民和80%以上的農民工集中在中小企業就業。中小企業已成為安置新增就業和再就業人員的重要渠道。為此，應加大對各領域中小型和小微型企業的扶持力度，努力營造良好的外部發展環境。通過中小企業的繁榮發展，促進其吸納就業作用的發揮。再次，從所有制角度看，應優化非公有制經濟結構，不斷拓寬就業渠道。改革開放以來，我國個體、私營等非公有制經濟不斷發展壯大，逐步成為擴大和吸納就業的主力。但隨著勞動力成本匕升、國際市場需求萎縮以及我國經濟發展方式轉變的客觀影響，非公有制經濟中吸納就業能力較強的勞動密集型行業同樣面臨轉型升級壓力，導致其吸納就業能力逐漸減弱。在公有制經濟存在勞動力進入限制及退出制度不足的情況下，引導非公有制經濟結構的轉型升級，進而創造更多新的就業崗位，應是我國發展非公有制經濟的應有之義。對此，應引導非公有制經濟進入一些新興產業包括部分戰略性新興產業，允許部分非公經濟參與社會公用事業建設，充分發揮其靈活、高效的優勢，創造更多的有效就業崗位。此外，也可引導部分勞動密集型非公經濟進入農村和鄉鎮，就近參與新農村和新型城鎮化建設，助力農業現代化和產業化，以此吸納農村剩余勞動力，緩解社會就業壓力。

（五）加快發展應用技術教育，以提升勞動者的就業與擇業能力

隨著高新技術尤其是信息技術的快速發展，勞動密集型企業的數量和優勢日益降低，企業對生產和服務人員的技術要求越來越高，而大量勞動者在短時間內難以勝任這種新變化，導致結構性失業。因此，培養適應地方經濟發展需要、具有創新和創造能力的應用技術人才，成為現代高等教育轉型發展的必然選擇，也是提高勞動者就業和擇業能力的重要途徑。第一，在優化教育結構、提高基礎教育質量的同時，積極發展職業教育和成人教育。應根據勞動力市場需求的變化，構建全方位、多層次的職業教育體系，并推動部分高等院校的轉型，促進高等教育由“精英型”向“大眾化”轉型，以滿足經濟社會發展對高素質勞動者的需求和人民群眾對多樣化教育的需要，使勞動者具備維持自身生存和發展所應掌握的文化知識和職業技能，從而獲得體面工作。第二，建立和完善新型勞動者終身職業培訓體系，提高勞動者持續就業能力。整合社會資源，優化公共就業培訓體系，同時推動構建員工在職就業培訓、入職培訓、失業人員再就業培訓體系，最大限度減少由于產業結構調整而帶來的結構性失業沖擊，使勞動者具備更強的持續就業能力。第三，通過多種培訓形式提升農村剩余勞動力的就業能力。可依托大專院校、各類培訓機構和企業，特別是職業學校和成人學校，大力開展農村剩余勞動力轉移培訓，以此提升農村剩余勞動力在城市的就業能力。第四，在引導畢業生轉變就業觀念的同時，通過優化教育和培訓內容，提高畢業生的就業能力。一方面，根據社會經濟發展的需要，培養企業急需的高素質技術型、知識型人才。另一方面，遵循市場機制，根據企業對不同專業求職者的要求，有針對性地加強畢業前的就業指導和就業技能培訓，以此拓寬畢業生的就業門路。