我國養老保障制度改革路徑探索

翟永會

摘要：養老保障制度應體現公平與可持續的價值理念。但由于我國養老保障制度二元特征尚未改善、區域分割局面尚未打破、養老金資金缺口巨大等問題，不僅影響制度的公平性，更威脅到制度的可持續發展。對此，應建立相對均等化的養老保障財政投入機制，擴大養老保險覆蓋面，完善養老保障關系轉移續接制度，并建立公平的養老保障公眾參與機制。

關鍵詞：養老保障制度；公平；可持續

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）02-0115-04

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立更加公平可持續的社會保障制度”，“加快發展企業年金、職業年金、商業保險，構建多層次社會保障體系”，為今后我國社會保障制度改革指明了方向。2014年12月，備受關注的養老金雙軌制改革方案擬定，這意味著我國養老保障制度改革進入實質性的快速推進階段。但實現養老保障制度全國統籌，急需解決一些難點問題，尤其需要在堅持公平與可持續原則的基礎上加快養老保障制度的頂層設計。

一、養老保障制度應體現公平與可持續的價值理念

公平理論認為，個人不僅關心自己所得報酬的絕對值，而且關心自己所得報酬的相對值，他會進行種種比較來確定自己所獲得的報酬是否合理，而比較的結果會直接影響今后工作的積極性。社會保障正是國家設計的一種通過國民收入再分配來體現社會公平并保障公平的基本制度。維護社會公平正義是養老保障制度產生與發展的根本動因，因此，應以公平的價值取向推進我國養老保障制度建設。但當前我國養老保障制度存在城鄉差異、養老保障制度的代際矛盾等問題，已成為違背公平理念的主要掣肘。而可持續的養老保障是指既要解決當前已達到退休年齡的老人的養老問題，又要考慮在職一代未來的養老問題，養老金的籌集應充分考慮繳費承擔者的承受能力和養老金的發放支付能力，兼顧未來30～50年內的財務平衡狀況。當前我國養老保障制度轉軌過程中產生的隱形債務、城鄉制度分割等問題，已成為制約我國養老保障制度可持續發展的重要障礙。因此，基于公平、可持續理念剖析我國現行養老保障制度存在的問題，探尋問題產生的癥結，探索制度改革的路徑是重構我國養老保障制度體系的理性選擇。

二、我國現行養老保障制度存在的主要問題及成因

（一）我國現行養老保障制度存在的主要問題

當前，我國的基本養老保障制度存在典型的城鄉分割、區域分割及人群分割等特征，制度的碎片化趨勢明顯。我國現行養老保障制度存在的問題主要體現在以下幾方面：一是養老保障制度二元特征尚未改善。我國養老保障制度城鄉差距顯著，呈現典型的二元特征。新中國成立初期，我國便確立了城市職工退休養老制度。其后，隨著制度的不斷改革完善，覆蓋率逐年升高，現已基本覆蓋了各類城市職工，總替代水平機關事業單位為90%左右，企業男女職工分別為69.8%和48.1%。盡管為解決養老保障制度的二元特征問題，國家依據2009年頒布的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，大力推行新農保制度，但中央財政支付部分每月僅55元，很多地方政府的地方補貼能力有限，即使加上個人賬戶部分，總體替代水平也是19.4%，與城鎮居民的養老保障水平仍有較大差距，養老保障制度的二元特征尚未得到根本改善。二是養老保障制度區域分割局面尚未打破。我國不同區域間養老金繳費率、替代水平和養老金待遇存在顯著差異，不同區域間養老保障制度條塊分割嚴重，致使其社會風險互濟及統籌性差。養老保障的區域差異使養老金充裕地區缺乏參與養老保障區域間轉移、銜接的主動性，不僅阻礙了地域間養老保險基金的轉移與調劑，而且不利于建立全國統一有序的勞動力市場。三是養老金資金缺口問題雪上加霜。隨著人口年齡結構的轉變，我國已全面進入老齡化社會，養老金缺口問題將日益嚴重。在部分地區仍存在養老金缺口的情況下，我國養老金支付的可持續性又面臨嚴峻挑戰。資金缺口已成為我國養老保障制度可持續發展面臨的最大問題。

（二）問題的主要成因

造成我國養老保障制度公平可持續性缺失的原因可歸結為體制內與體制外兩種因素。體制內因素指由于養老保障制度目標理念與社會發展水平沖突、養老保障制度設計與社會結構不協調、制度內部的群體分割等因制度設計而產生的障礙性因素。體制外因素主要指由二元經濟結構、二元戶籍制度、家庭養老及土地養老的變遷等社會經濟環境變化而形成的影響因素。當前，我國碎片化的養老保障制度在一定程度上損害了社會公平，降低了社會整體的協調性，使養老保障基金轉移支付的渠道不夠通暢、區域協調性較差、勞動力資源跨區域流動難以實現、養老資源優化配置效率降低、制度的風險互濟功能弱化、制度效率損失嚴重，甚至已引致一些社會不和諧因素。究其深層次原因，可歸結為經濟因素、社會因素、制度因素三個方面。

1.經濟因素。首先，我國城鄉二元經濟結構致使城鄉發展不均衡，進而導致養老保障制度的城鄉分割。二元經濟結構是長期以來我國社會的一種基本制度環境，其形成與新中國成立初期推行的趕超型發展戰略密切相關。工業優先發展的政策導向促使社會資源不斷向工業部門集中，擴大了工、農業經濟部門間勞動生產效率的差距。改革開放后，工農業勞動生產率的根本差異，進一步推動資源向城市集中，城鄉間經濟發展和居民收入水平的差距越來越大，最終導致我國養老保障制度的城鄉二元特征。盡管經過近些年的努力，這一狀況已有所改觀。但城鄉間差距依然明顯，而剛限于中央補貼額和地方財力的限制，差距縮小的效果并不理想。其次，區域經濟發展不均衡是導致養老保障制度區域差距與分割的主要原因。一般來說，經濟發展水平越高，養老保障覆蓋范圍越廣；經濟發展水平越低，養老保障覆蓋范圍越低、我國的現實狀況也充分印證了這一規律：在經濟發展水平較高的東部地區，不僅養老保障覆蓋范圍更廣，而且保障水平也明顯高于中西部地區。依據制度演化的一般規律，制度的合理、適度小僅可以產生“微勵”效應，而且是制度協調、統一發展的必然要求。當區域間養老保障差距保持適度范圍之內，會對欠發達地區產生激勵；但當區域間差距超出一定范圍時，則會給制度的統一形成障礙，甚至給社會的穩定與公平正義帶來負面影響。

2.社會因素。新中國成立以來，我國按照城鄉經濟社會發展特點和不同人群的保障需求，將城鎮職工、城鎮居民、農民納入相應的養老保障制度，但這應建立在保證縱向和橫向相對公平的基礎之上。而當前我國養老保障制度條塊分割的現狀，只會導致不同收入水平和不同行業人群養老待遇的較大差異，并進一步影響養老保障制度的公平性。

3.制度因素。一是正式制度因素，即社會公平保障法規的缺失。由于我國的養老保障制度建設起步較晚，制度法規尚不完善，導致公民在參與養老保障制度時有時無所適從，更難以法律維護自己的合法權益。二是非正式制度因素，即傳統養老觀念的衰落。伴隨社會轉型與制度變革，我國許多傳統文化逐漸衰落，如中國古代一直崇尚的孝文化等，而傳統文化的衰落給傳統的家庭養老方式帶來沖擊，尤其對于無職業者和農村居民、農民工等群體，其養老制度的保障力度不足以支撐年老后的基本生活需求，大多還需依靠傳統家庭養老方式來維持生計，此時傳統家庭養老文化、孝文化的缺失將大大提升其養老風險。

三、建立公平、可持續養老保障制度的建議

“碎片化”的養老保障制度不僅導致社會養老資源配置失衡，而且會損壞社會整體的公平正義，甚至會影響社會和諧。為此，需要采取以下措施：

（一）建立相對均等化的養老保障財政投入機制

政府對不同群體的養老保險政策的財政投入是影響養老保障制度公平性的重要因素。針對我國當前現狀，應加大對農村居民養老保障的投入力度，保證城鄉養老保障制度的相對公平。同時，改善城鎮養老保障制度個人賬戶“空賬運行”的現狀，減輕企業和在職職工的繳費負擔。在基本養老保險統籌方面，為解決當前統籌層次過低而導致的養老負擔失衡、基金使用效率低等問題，應提高基本養老保險統籌層次，盡快實現養老基金在全國范圍的統籌使用，不斷提高養老基金的規模效率，改善由于統籌層次低帶來的制度不規范現狀。

（二）擴大養老保險覆蓋面

“公共性”體現不足也是目前我國養老保障制度公平與可持續性受到質疑的原因之一。“公共性”的重要體現是盡量覆蓋所有的就業人口，而當前由于我國養老保障制度對參保者的資格還有諸多限制，如城鎮企業職工必須達到最低工資收入水平、必須符合城鎮戶籍身份等才能參加城鎮基本養老保險，這就使相當部分群體被排除在外。而新農保也尚未實現農村地區的廣覆蓋，且保障水平較低，無法達到農村老人基本的生活需要。可見，我國養老保障制度的“公共性”仍顯不足。因此，應維護全體公民參與基本養老保障的機會，特別是當工業發展到一定階段時，應通過以工哺農，逐步將全體農村居民納入養老保險體系。只有當全體公民都被納入養老保障制度的覆蓋范圍內，獲得公平的參與機會，在退出勞動力市場后都能享有相對均等的養老保障時，養老保障制度的“公共性”才能真正實現。

（三）完善養老保障關系轉移接續制度

面對社會人員流動日益加劇與養老金制度“碎片化”的矛盾沖突，建立不同主體間養老保障制度合理有序的銜接制度勢在必行。對此，可采取以下思路：以城鎮企業職工養老保障制度模式為基本參照，將所有類型的養老保障制度統一為統籌賬戶與個人賬戶相結合的模式，采用分段計算方法，對參保人在某一制度時間內的繳費情況進行記錄，當養老保障關系需要轉移時，僅對其養老金繳費權益記錄進行轉移，并不實際轉移養老金。

（四）建立公平的養老保障公眾參與機制

為確保公眾參與程序及操作過程的公平性，可以采取以下幾個方面的措施：一是建立專門的公眾參與養老保障制度運行監管機構和問詢機構。二是建立長效的民意調查制度，及時了解公眾訴求，采納合理建議。三是建立完善的聽證會制度。四是利用互聯網等現代信息技術手段，完善養老保障信息公開制度。

四、結論

首先，我國現行的多種養老保障制度形式，在籌資機制、賬戶管理、養老金計發辦法、制度覆蓋率、參保率、參保者資格等各方面都存在巨大差異，導致城鄉間、不同地域間、不同職業人群間養老保險繳費與待遇水平的差距不斷拉大。就微觀而言，制度間的差異影響到個人的參保積極性和企業參與市場競爭的能力。就宏觀而言，制度差異不僅影響區域經濟的發展能力，甚至會影響社會的公平與穩定。

其次，經濟、社會、制等多重因素交織，共同造成我國養老保障制度的公平缺失，而改變當前狀況將是一項系統工程。城鄉二元經濟結構是城鄉養老保障差距形成的重要經濟桎梏，利益相關者之間地位不平等是造成制度公平性缺失的重要原因，地方政府與中央政府權責不清造成養老保障制度的“碎片化”特征，法律法規的缺失與傳統養老觀念的衰落導致公民難以維護自身的養老權益。同時，各種制度形式的目標、理念及管理模式不統一，導致制度間摩擦成本加大，制度的公平性難以實現。

再次，提高養老保障制度的收入再分配功能，是實現其公平、可持續發展的重要手段。一是通過制度改革，在確保公平目標的前提下，縮小不同相關利益群體的養老保障待遇，使所有的社會群體均能享受基本養老保障待遇。二是盡快實現養老基金全國統籌，實現養老金地區間調劑，盡可能縮小不同區域間社會成員養老保障待遇的差距，同時減輕地方政府及企業的繳費負擔。三是構建城鄉均等化的養老保障財政投入機制，加大對農村養老保障制度的補貼力度。