失業群體再就業政策的國際借鑒

趙海霞 楊懷印

摘要：失業群體再就業關系到群眾切身利益，也關系到國家發展的穩定大局。發達國家已形成了以提供工作崗位、工作信息及資金扶持為主，包括再就業相關配套措施、提供再就業技能培訓服務、制定失業人員社會救助政策等一整套失業群體再就業政策體系。我國應進一步完善失業群體再就業支持政策，完善政府再就業政策的配套機制及建立促進失業群體再就業政策的監督機制。

關鍵詞：失業群體；再就業；政府職能

中圖分類號：F241 文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）02-0119-04

失業群體再就業問題是政府關注的重要問題，過去利用財政政策、貨幣政策、勞動力市場政策等單一宏觀經濟政策解決失業問題已漸顯乏力，政府如何協同各種政策促進失業群體再就業成為新問題。失業群體作為主體的“人”，不僅有生存的權利，同樣具有自由發展的權利，也有權利去分享社會發展取得的文明成果。因此，失業問題的解決是一項復雜的系統工程。

一、我國失業群體再就業政策的演進過程

（一）改革開放初期解決待業青年就業的幫扶政策

改革開放初期，為解決待業青年就業問題，各地政府相繼出臺相關政策，如針對特殊類型（獨生子女、父母雙亡、歸僑學生、中國籍的外國人子女）的待業青年給予照顧，保留知青的城鎮居民待遇，實行與企業職工相同的工齡計算方法；對接收知青的場隊、企事業單位實施“三不”政策，即一定時間內可不交稅、不上繳利潤、不擔負農產品統購派購任務。

（二）上世紀90年代對下崗職工的最低生活保障政策

上世紀90年代，國企改革后相繼出現大批下崗工人，其特殊性在于他們只是離開工作崗位，卻保留勞動關系，并非嚴格意義上的失業人員.1998年，國家召開國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作會議，確定下崗職工的基本生活保障包括基本生活費、養老保險費、失業保險費和醫療保險費四部分。以河南省鄭州市為例，1998年核定標準為299.4元/人/月，同期鄭州市社會平均工資為603.5元，基本為社會平均工資的50%。在特定時期，國家與政府對下崗職工實施最低生活保障政策，力求滿足下崗職工基本的生活需求。

（三）新時期提供多方面的制度保障

自2007年以來，各級政府十分關注失業群體的再就業問題，黨的十七大報告、“十二五”發展綱要、十八大報告中相繼提出對弱勢群體（包括失業群體在內）進行心理疏導、社會關懷，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態，體現以人為本，關注人的感受與需求，關注失業群體的就業訴求與發展愿望。從具體政策看，再就業政策多以不定時的就業培訓、就業崗位提供、就業指導、心理咨詢等形式為主。

二、國外失業群體再就業政策的主要內容

（一）以提供工作崗位、工作信息及資金扶持為主

1.直接或間接創造就業崗位。發達國家自上世紀80年代以來非常重視公共就業服務，其支出占各國GDP的20%左右，并在公共領域和市場領域不斷創造就業崗位。如，法國政府實施“青年就業計劃”，由政府投資在公共服務領域增加就業崗位；韓國、墨西哥、西班牙推出“公共部門創造就業計劃”；德國實施“工作分享計劃”，直接在公共部門創造工作崗位。同時，政府推行相關政策積極鼓勵企業創造與提供工作崗位，如德國、法國等國家實施勞動儲備制度，并推出雇傭補貼政策，鼓勵企業縮短工時避免解雇員工；意大利、希臘等國家給雇傭與培訓青年人的企業提供經濟補貼，政府減少雇主社會保障繳費比例與金額，刺激企業增加勞動力投入。

2.政府鼓勵創業。國家通過貸款、投資、基金等政策鼓勵失業群體進行創業，并承擔創業過程中可能出現的風險。如，美國政府以小企業管理局為核心引導商業機構、民間資本對小企業貸款或投資進行間接調控；英國設立創業基金、創業投資信托計劃、官辦技術集團貸款等；法國針對15～28歲的青年人啟動“青年挑戰計劃”，為創業提供無償資金；德國形成以銀行為中心的創業投資發展模式，政府承擔創業公司損失的75%。

3.實施再就業分類幫扶政策。為鼓勵失業人員就業和保障臨時就業人員的權益，阿根廷針對失業群體的實際情況靈活簽訂就業合同，包括促進就業合同、新工種開工合同、青工實習合同和勞動培訓合同；奧地利針對不同特征的長期失業者分類幫扶，尋找不同的失業原因，針對21～25歲、50歲以上、12月以上的長期失業者、集體性失業者、婦女重返工作崗位等實施不同的再就業激勵政策；英國對失業群體進行選擇性干預，如1998年啟動“新政計劃”，重點針對青年失業者、長期失業者、單親父母、殘疾人或長期病患者、失業人員配偶等失業群體進行就業促進。

4.政府提供就業雙向信息。政府作為就業的重要中介，向失業人員和勞動市場雙方提供重要信息。一方面，通過就業機構和咨詢師分析失業群體失業的原因，包括職業領域、技能、家庭、心理、身體等方面；另一方面，分析并預測勞動力市場發展的需求，進行職位空缺統計與分析，然后將兩方面進行有效對接。如，奧地利的就業服務局為用人單位與失業人員共同服務，以合理分配人力資源為前提，為用工單位提供合適的員工，為失業人員提供就業機會和相應的再就業培訓。

（二）完善與再就業相關的配套措施

1.制定與再就業相關的法律。健全的法律是保護失業群體再就業身心發展的根本，各國相繼制定促進就業法、職業教育法、勞工保障法以及反歧視等方面相關法律。如，德國《青年人勞動保護法》規定雇主不得讓青年人從事有害身心的工作，《就業促進法》規定企業每年應給予青年人一定的培訓機會；阿根廷《國家就業法》規定國家可利用全國就業基金緩解嚴峻的失業問題，實施有效的就業計劃。

2.設置專業的就業服務機構。專業機構的指導與培訓在提高失業群體就業能力方面起到重要作用。如，奧地利的就業服務局不隸屬于政府，完全是市場運營，在全國9個州及其下轄行政區分別建立服務機構，其工作人員由政府、AK（勞方勞動工作工人協會）和商會三方代表共同組成，工作內容包括為用人單位尋找合適的員工；為失業人員尋找就業機會；提供再就業培訓；進行勞動力市場發展預測，合理分配人力資源等。同時，有針對性地解決不同失業人員的退休、醫療、住房、債務，甚至吸毒、酗酒等不良社會問題。

3.提供個性化的再就業指導與心理咨詢。失業群體易產生經濟貧困、生活質量低、心理失衡等問題，只有個性化的再就業指導與心理咨詢才能解決失業的本質問題。如，俄羅斯針對喪失就業信心的失業者進行專門的心理咨詢；英國“新政計劃”要求所有參與該計劃的失業人員都要進行求職面談活動；奧地利就業服務局通過幫助失業者尋找長期失業的原因、進行職業前景預測、重新樹立工作的信心等，尊重失業者的物質與心理需要，關注人的主體價值與個性差異。

4.平衡就業與家庭的政府協調政策。歐盟各國實施“友好家庭政策”，因家中有嬰兒、老人、病人而導致失業的群體，歐盟為其協調就業與家庭的平衡關系，為其需要照顧的人提供高質量、可支付的家庭服務。如，比利時、西班牙等國家對重返勞動力市場的婦女和單親家庭進行獎勵；奧地利為就業母親提供50%～90%的托兒費補貼等，以解除因家庭因素造成的失業人員的后顧之憂，實現重返就業崗位的目標。

（三）提供再就業技能培訓服務

在歐美等國家，政府認為提高失業人員的就業能力比直接給予物質幫助更重要，因而調動失業人員尋找工作的積極性和提高就業能力成為政府再就業政策的重要內容。因此，多數發達國家適當前移職業技能培訓，并建立勞動力預備、就業準入、職業資格證書等制度，通過財政補貼不同類型失業群體的相關項目增強失業群體的職業技能。如，英國在上世紀70、80年代對長期失業者、青年失業者進行職業技能培訓；奧地利職業教育的專業設置、課程學習、技能培訓緊密與市場需求接軌，就業率非常高。同時，職業教育跟隨市場的變化與高等教育相互滲透，實施有效的對接政策，并通過獎勵企業（積極培訓員工的企業）的政策，實現與終身教育的接軌，旨在不斷提升職業教育的層次與內容。

（四）制定失業人員的社會救助政策

歐盟多數國家社會保障支出占GDP的30%～40%。一方面，對失業者或低收入家庭提供多種類型失業保險，包括失業金、救濟金、生活保障金、住房補貼、生育補貼、交通補貼或免費乘車、免費醫療與教育等；另一方面，為防止“養懶漢”現象的發生，國家福利政策以鼓勵就業為導向做了相應的強制性或限制性規定。如，在英國的“新政計劃”中，要求失業青年必須參加培訓或社會義務活動。“社區法案項目”也要求失業人員從事環境清潔與保護、參與社區活動、參加職業技能培訓活動等；在德國凡拒絕接受介紹工作的失業人員，將強制減少社會救助，并且社會救助與在職人員收入、低工資者收入保持適當差距。

三、完善我國失業群體再就業政策的建議

（一）完善失業群體再就業支持政策

1.確立全面促進再就業的政策設計理念。政策設計不是簡單地減少失業人數、控制失業率，而是應從根本上解決他們就業能力低的問題，重建失業人員再就業的信心和能力。失業群體存在衣、食、住、行等物質需求，但更存在個性、尊嚴、價值感、成就感等人格需求。因此，分類救濟、分類心理咨詢、分類培訓與管理等圍繞失業人員的系列政策都應從促進再就業這一核心展開，關注失業人員的主體地位和個性差異應是政策設計的根本與出發點。

2.完善再就業培訓制度。現階段，應以政府為主導，協同人力資源部門、勞動保障部門以及高等院校制定職業培訓的相關制度，將再就業納入法制化范疇，保證再就業培訓的機構、人員、場地、資金與課程內容；科學統計失業人員的數量與分布，針對不同類型的失業群體開展不同的職業培訓，記錄相應人員的培訓時間與項目，并跟蹤培訓的實際效果；通過強制性的約束制度要求失業人員必須參加對應的培訓項目和承擔社會義務；緊密結合市場需求，創新“干中學”、“學徒制”等技能培訓模式；對在規定時間內成功實現就業的人員實施就業獎勵；進行創業項目論證與培訓，政府可提供創業資金及創業扶植；不斷構建勞動者終身教育培訓體系。

3.完善創造再就業崗位的公共投資政策。一是由政府直接購買公益性的就業崗位。目前，政府可在社會公共工程、社會基礎設施、公共教育與科研等領域購買一定數量的再就業崗位。二是引導就業容量大的產業發展。如社區服務業，其服務需求、服務范圍、服務內容多元化，具有強大的市場拉力，政府應鼓勵在社區就業與創業，并制定配套制度與措施。三是激勵企業減少解雇、增加雇工，通過財政補貼、稅收優惠、培訓獎勵、縮短工時、多元退休組合等方式，增加就業崗位。

4.建立浮動式失業保險金政策。一是失業保險繳費率浮動變化。政府應加強對穩定勞動關系的企業進行激勵，即不隨意解雇員工的企業與用工不穩定的企業在失業保險繳費比例上應有所差別，適當降低失業保險繳費比例。二是失業人員領取失業保險金的浮動變化。由于失業群體隨著時間的變化、培訓效果的發揮、社會關系網絡的支持、家庭成員的變化等，會發生失業狀態的變化，如失業程度惡化、臨時就業、靈活就業或正式就業，應制定浮動變化的標準與實施辦法，定期派出社保工作人員進行調研與摸底，真實提供與失業群體實際情況相符的失業保險金保障。

（二）完善政府再就業政策的配套機制

1.建立失業群體訴求表達、評估制度。政府應針對失業群體的個性特點進行心理疏導，建立失業群體表達訴求的正常渠道和機制，可在各社區建立巡訪員、意見反饋站等，以匿名與實名相互結合的形式反映失業人員的工作、生活等方面需求，并定期將其解決措施予以公布，或者進行一對一反饋與解決，讓失業群體有其宣泄的渠道和解決問題的途徑。將心理咨詢作為失業群體工作的常態內容，細致入微地疏導失業人員的心理不滿與壓力，分析其失業原因，根據職業發展的特點與前景提出積極的就業方案與措施。同時，心理咨詢需要配合失業保險、技能培訓、創業扶持、社區管理等相關制度共同搭建服務失業群體的關懷體系，讓失業人員在每個細節之處都能感受到政府與社會對他們權利的尊重。

2.建立政府部門之間的配合服務模式。政府部門及其工作人員要“以人為本”，將失業群體的個性、發展、價值放在首位，實現人力資源社會保障服務、工商稅務管理、城市建設、衛生監督、民政部門、公安司法、政府規劃等多部門的協調和配合，以制度明確各政府部門的職責和管理范圍，做到權利與責任的統一，避免部門間的職能交叉與重疊。如需要多個部門協調的事宜必須明確主管部門，分清主次，遵守一件事情一個部門領導的原則。規范各部門配合的程序與形式，啟動部門協調機制，采取部門聯席會議、專項工作集中會議、領導參與、現場調研等配合方式，對常態、集中或突發出現的失業問題和再就業問題依法進行處理。同時，也需要加強對部門配合模式的監督與考核，采取定期檢查、失業人員監督、社會組織監督等方式，總結該模式的經驗及其不足，強化綜合協調的長效性。

（三）建立促進失業群體再就業政策的監督機制

1.設置專門的失業群體政策執行督查機構。政府需要建立專門的失業群體政策實施督查機構，來監察相關行政部門在遵守和執行規章制度、法律法規過程中存在的問題，甚至違規行為；對失業群體進行一線調研，考核政府部門的完成情況；廣泛聽取社會各界人士對失業政策制定及執行情況的意見，以充分發揮專職機構對失業人員這一弱勢群體的制度保障和組織保障。

2.保證政策制定與政務運行的公開透明。在政策咨詢、聽證與報告制度的基礎上，必須讓失業群體參與進來，設置民意信箱，收集失業群體在日常生活、住房、交通、培訓、教育、心理等方面的意見，并通過網絡等快捷渠道收集社會各界對失業治理的良言良策，在政策的起草與制定過程中與相關人員進行對話與交流。在政務運行方面，將與失業群體利益相關的政策，借助政府網站、公報、新聞發布會、信息公告欄、專項文件、信息查詢等渠道向社會公開，并配備具體的工作人員進行宣傳與解讀。