政府投資項目中招投標的監管措施研究

王放

（河南省住房和城鄉建設廳，鄭州450014）

政府投資項目中招投標的監管措施研究

王放

（河南省住房和城鄉建設廳，鄭州450014）

從引入委托-代理理論入手，提出政府投資項目招投標中存在廣泛的委托-代理關系，并指出工程招投標中存在的腐敗實際上就是代理人的逆向選擇和道德風險。防止工程招投標腐敗就是盡量減弱甚至消除代理人的逆向選擇和道德風險，從而實現構建工程招投標委托-代理防腐機制的目標。

政府投資項目；委托-代理理論；工程招投標

政府投資工程項目的建設，從工程項目的勘察、設計、施工、監理等全過程，業主需要進行工程項目的招投標，以及對建設工程項目全過程的監督管理等。由于這些工作的專業化程度高，需要專業人員甚至專業組織機構來承擔，因此，就形成了業主委托工程項目咨詢管理機構來承擔這些工作的政府投資工程項目建設管理模式。政府投資工程項目的資金主要來源于公眾資金，其本質是授予政府代理權，政府代理公眾進行投資。政府投資項目是全社會固定資產投資的重要組成部分，因此其具有投資大、公益性強等特點，為經濟和社會發展做出了重大貢獻，公眾是項目的最終受益者。

委托-代理關系在社會經濟活動中廣泛存在，如公司股東和公司經理、保險公司和投保人、公司和雇員、醫生與病人之間的關系等都屬于委托-代理關系。本文試圖構建符合政府投資項目中招投標實踐中的“委托-代理”理論模型，通過該模型來分析影響招投標的相關因素，并提出相應的對策措施。

一、委托-代理理論的理論基礎

委托-代理理論是新制度經濟學契約理論的重要研究內容之一，其實質是一種契約關系，其中，行為主體按照某種合同約定的契約，指定另外一些行為主體為其服務，并根據后者提供服務的數量和質量對其支付相應的報酬。由于委托-代理中委托人授予代理人較大的自主權，但委托人和代理人之間存在著非對稱信息，加上兩者目標函數不一致，使得委托-代理契約執行在事前容易發生逆向選擇，事后容易發生道德風險的情況。因此，現代委托-代理理論的核心就是研究在利益沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何設計最優契約對代理人實行有效的激勵機制。

（一）逆向選擇和道德風險

委托-代理理論普遍存在于經濟生活中，只要各當事人的信息不對稱，就存在委托-代理關系。政府部門和納稅人之間、保險公司和投保人之間、公司與雇員之間等都存在委托-代理關系。委托代理關系中的這種信息不對稱可能產生兩種后果。一是逆向選擇。這種信息不對稱在委托-代理關系發生之前發生。代理人不具備提供某種質量產品或服務的能力，但是他為了得到代理資格會做出欺騙性的承諾，而委托人又不能準確辨別出代理人的能力水平，即委托人受到代理人的蒙騙，將事情交給不合格的代理人辦理。如某些企業為了獲得貸款有可能提供虛假財務信息，隱瞞投資項目的風險，金融機構難以獲得真實信息。二是道德風險。這種信息不對稱發生在委托-代理關系發生之后。代理人在取得代理資格后，為了自身利益可能采取欺騙行為，在最大限度地增進自身利益的同時，做出不利于委托人的行為。委托人不能直接觀察到這些行為，而只能觀察到其結果。如在企業中，作為代理人的經理層擁有公司的經營決策權，他們為了自己的利益可能做出對公司不利的事情。

（二）實現委托人和代理人最大化利益的有效途徑

在委托-代理關系中，委托人的特性決定了代理人的逆向選擇和道德風險是客觀存在的，腐敗也伴隨其產生。委托人的辦法就是設法減弱代理人的逆向選擇和道德風險，使代理人在按自身利益最大化行動時最大限度地實現委托人的利益，從而降低或杜絕腐敗。因此，委托人可以采取以下途徑：一是改進信息系統，減弱兩者之間的信息不對稱。代理人的逆向選擇和道德風險是因為信息不對稱而引起的。信息越是不對稱，委托人越是處于不利的位置。當雙方信息完全對稱時（理想狀態）就不會存在逆向選擇和道德風險，因此減弱兩者之間的信息不對稱是一個比較好的辦法。二是實施激勵機制。委托人訂立一個最優的激勵合同來激勵代理人，以此減少代理人可能的道德風險。當委托人與代理人之間的目標不一致和信息不對稱時，才導致激勵問題的出現。激勵問題就是要設計一個恰當的組織機制來規范雙方行為尤其是代理人的行為，在兩個相互沖突的利益主體之間尋求一種平衡。三是大力發展代理人市場，在代理人之間形成充分的競爭，通過“代理人市場”模型來對代理人進行管理。四是強化監督管理。對于代理人的道德風險還可以采用監督的辦法，通過對代理人行為進行監督，盡量掌握代理人行為的完全信息。另外，當發現代理人有不道德行為時，對其進行嚴厲懲罰，嚴重的可以取消其代理資格。

二、政府投資工程項目的屬性及其存在的委托-代理關系

（一）政府投資工程項目的屬性

按照使用或收益的性質可以將一個項目所能提供的產品或服務分為三種：私有品、準公共品和公共品，區分他們的基本標志是競爭性和排他性。

所謂準公共物品，即該類物品的特征是具有競爭性而不具有排他性，或者具有排他性而不具有競爭性，即它們既具有私有品的某些屬性又具有公共品的某些屬性。這些準公共工程包括某些城市基礎設施、交通基礎設施、能源基礎設施等。由于準公共物品具有上述多重特性，因此，準公共物品既可由政府提供也可以由私人提供。

從理論上來說，政府主要提供那些非營利的為大家所需的公益性項目，也可能包括那些雖然贏利卻難以收回投資或者投資回收期比較長的項目，另外政府也可以投資那些高新技術產業。因此，政府投資項目也就主要被限定在特定的公共服務領域。

（二）政府投資工程項目招投標中存在的委托-代理關系

從以上分析可知，公共物品和部分準公共物品的特性決定了它們不能由納稅人自己親自來提供，而只能由納稅人通過納稅的方式出資委托政府提供。提供政府投資工程也是政府實現其經濟職能的一個重要手段。因此，在政府投資工程中納稅人是最終委托人，而政府是業主、是代理人，兩者之間是委托-代理關系。另外，在所有工程中都存在與承包商之間的委托-代理關系，業主委托承包商對工程進行具體的建設。最后，還存在業主委托招標代理機構來進行招標代理和業主委托評標專家來評標等專業性工作。這樣，在這些市場主體之間就形成了納稅人-政府（業主）-招標代理機構-評標專家-投標企業這樣一條委托代理鏈，其委托-代理關系見表1。

表1　政府投資工程項目招投標中的委托-代理關系

三、政府投資工程項目招投標中存在的問題及原因

政府投資項目在招投標領域還存在著圍標、串標、評標行為不公正、行政干預招投標活動等突出問題。這些問題的發生，擾亂了市場經濟秩序，而且造成固定資產投資規模的失控、國有資產流失，同時，也給工程質量帶來極大隱患，并滋生了腐敗現象、不正之風和違法違紀案件。

政府投資項目招投標中產生上述問題的原因：一是目前我國現行的招投標管理體制中，對招投標活動的行政監管由多個部門負責。這種多部門管理的格局，造成了多頭管理難以避免的弊端，使建設工程招投標各自為政、部門分割問題突出，形成行業壟斷，從而在客觀上為權力尋租提供了機會。二是現在一些交通、鐵道、水利、通信等部門的負責人，同時又兼任工程建設公司的董事長，有的還頂著“評標委員會”主任的桂冠。這種集“運動員”和“裁判員”于一身的特殊身份，在巨大利益誘惑下，自然視規則如敝屣。三是對違法行為的懲罰力度不夠大是導致工程招投標違規泛濫的重要原因。

四、構建政府投資項目招投標委托-代理的監管機制

與其他的委托-代理關系一樣，在政府投資項目的工程招投標中，政府部門、承包商、招標代理機構、評標專家這些代理人存在的道德風險和逆向選擇給委托人帶來比較大的風險。一是造成工程投資難以控制、投資效率低下、資金浪費嚴重；二是造成工程質量低劣、存在比較多的工程隱患，給人民的生命財產造成了危害；三是造成了社會的不平等，擾亂了建筑市場秩序，引起了一系列的社會問題。因此有必要設計一套委托-代理機制來規范代理人的行為，減少代理人的逆向選擇和道德風險，防止工程招投標中腐敗行為的發生。

（一）改進信息系統，減弱兩者之間的信息不對稱

委托人應該多收集工程項目本身的信息和代理人的信息以減弱兩者之間的信息不對稱。納稅人可以要求政府定期公布工程的具體情況，包括對大型工程可行性進行公開論證、將大型工程招投標情況向公眾通報、對大型工程的資金使用情況進行披露等。另外還可以要求代理人傳遞有關信譽來解決信息不對稱。業主可以要求投標企業提供保險公司擔保保函、銀行信貸保證，因為對投標企業來說，有實力、有信譽的承包商更容易取得各種擔保或者取得這些擔保的手續費更低；業主也可以要求投標企業、招標代理機構提供自己的資質證書、工程建設業績等來證明自己的實力。

（二）對代理人進行良好激勵

委托人應該采取一些合理的激勵措施來激勵代理人。在工程招投標中，業主應該設計激勵機制來激勵投標商、招標代理機構和評標專家。業主應該采取國際先進的方法來選擇承包商，在選擇招標代理機構時要全面考慮各因素包括資質、歷史成績、企業信譽等。作為激勵的一種手段，業主可以和自己信得過的企業和中介機構建立長期的友好合作關系。這樣，這些代理人就不可能為了一時之利而損壞自己長期的利益。另外，政府管理部門可以對那些表現好的企業、招標代理機構進行獎勵。

（三）對各代理人行為進行嚴格的監督管理

作為最終委托人，納稅人沒有能力肩負起監督管理的重任，而只能由國家相關職能部門進行。因此，一是政府部門應將自己的職責進行準確定位，避免集裁判員和運動員二者于一身。二是政府相應的管理部門應該對投標企業和中介機構實行嚴格的資質管理，嚴禁以次充好、虛報資質。三是對業主行為進行規范，防止業主與投標商勾結起來損壞國家利益。四是對于違法行為一旦查處，就應該實行嚴格的懲罰。如可以規定：如果業主違規，那么幾年之內不批準同類工程項目；對于承包企業和中介機構的違規，可以依照美國的“黑名單”制；對于那些違規單位實行降級處理，嚴重的規定多長時間內不能再從事工程項目等。

（四）通過“代理人市場”對代理人行為進行規范

按照“代理人市場”模型，大力發展代理人市場，在代理人之間形成充分競爭。按照現代企業制度要求對建筑施工企業進行改革，大力扶植發展一批實力比較強、具有一定國際競爭能力的大型企業，淘汰掉一批實力不高的中小型企業，提高各建筑企業的技術實力，在建筑市場內部形成充分的良性競爭；同時，積極培育和發展招標代理機構，從數量上和質量上提高其檔次，讓招標代理機構內部形成充分競爭，形成優勝劣汰的良好競爭局面。

（五）加快推行工程擔保和保險制度，降低委托-代理中的風險

建立和推行工程擔保和保險制度是規避、轉移工程風險的重要手段。在政府投資項目招投標中強制推行工程擔保和保險制度，有利于促使建設市場形成優勝劣汰的良性競爭機制，為業主選擇合格的承包單位創造條件。

五、結語

完善政府投資項目的招投標制度，加強對招投標全過程監督管理，強化政府投資工程建設項目的招投標監督管理，進一步規范包括工程建設單位或項目法人、工程承包商、招標代理機構、貨物與服務采購單位在內的招標人、投標人、監管部門的行為。一是建立政府投資項目審查委員會。對投資額在1億元以上的工程建設項目或投資額在1000萬元以上專業技術要求高的專業工程項目所涉及的招標事項，要建立7人以上的審查委員會進行聯合會審，對投標人資質等級、投標規則、中標方式等的確定，以及工程概算的調整和工程量的變更等進行審查。二是針對不同類型的政府投資項目組建審查委員會。審查事項包括政府集中采購的方案和政府投資工程項目的招標方案，并負責對招標文件的合法性、公正性等進行審查，達成一致意見后，形成會審意見書并簽字。三是盡快制定出臺《政府投資工程項目招投標違法案件聯動管理辦法》，建立案件查處、移送、協辦以及不良行為信息和標后監管聯動管理機制。四是提高招投標監管的有效性。要明確監管邊界、強化監管手段、移交案件線索、加強監管考核等方面積極探索，切實解決實踐中存在的監管行為不規范、監管手段有限等問題，不斷提高監管工作的有效性。五是積極推進電子化招投標。推行電子化招投標，有利于充分利用先進技術解決工程建設中的突出問題。要在電子化招投標技術研發、交易系統建設模式、信息采集與整理等方面積極探索。六是創新招投標機制。要在招投標信息整合機制、失信懲戒機制、部門聯動機制和行業自律機制等方面積極探索，不斷提高招投標活動的透明度，引導市場主體規范、有序競爭。七是完善行政監督體制。要加強部門之間的協調和溝通，逐步建立起既有利于調動各部門積極性，又能夠有效消除多頭管理、推諉扯皮、管辦不分等弊端，分工明確、運轉協調、執行有力的行政監督管理體制。八是加大對招投標市場違法、違規行為的處理力度，強化防治典型違法、違規行為的具體措施。九是建立政府投資工程項目的市場化、規范化、科學化的招投標監管機制。

[1]中華人民共和國招標投標法[Z].1999.

[2]中華人民共和國政府采購法[Z].2003.

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[4]尹貽林，閆孝硯.政府投資項目管理模式研究[M].天津：南開大學出版社，2002.

[5]王放.關于政府投資工程管理的思考[J].蘇州科技學院學報（社會科學版），2005，22（3）.

[6]王放.培育工程建設項目招標代理機構的思考[J].安陽工學院學報，2010，9（1）.

[7]中華人民共和國招標投標法實施條例[Z].2012.

[8]王放.政府投資項目代建制實施中的問題及對策[J].安陽工學院學報，2012（3）.

(責任編輯：陳麗娟）

Government Investment Project Bidding Supervision Supervision Measures Research

WANG Fang
(Department of Housing and Urban-Rural Development of Henan province,Zhengzhou 450014,China)

This article from the introduction of the principal-agent theory,put forward a government invest?ment project bidding widely exists in the principal-agent relationship,and points out that the existing in project bidding corruption is actually the agent's adverse selection and moral risk.To prevent the project bidding corrup?tion is to weaken or even eliminate the agent's adverse selection and moral risk,so as to realize the construction project bidding agency control mechanisms of target.

government investment projects;principal-agent theory;project bidding

TU-9

A

1673-2998(2015)01-0037-04

2014-10-12

王放（1964-），男，河南鄭州人，研究員，從事建筑管理和建筑經濟等研究。