發揮人大立法主導作用保障促進天津改革發展

（2015年12月1日）

肖懷遠

發揮人大立法主導作用保障促進天津改革發展

（2015年12月1日）

肖懷遠

12月4日是國家憲法日。在2014年12月4日首個國家憲法日之際，習近平總書記對開展憲法宣傳教育、弘揚憲法精神，增強憲法意識，推動全面貫徹實施憲法作出重要指示，提出明確要求。今年的12月4日，是設立國家憲法日后的第二個憲法日。在國家憲法日即將到來之際，今天我們在這里召開市人大立法工作會議，目的就是要深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和習近平總書記系列重要講話精神，貫徹張德江委員長在第二十一次全國地方立法研討會上講話精神和修改后的立法法，弘揚憲法精神，保證憲法和法律實施，加強和改進我市的地方立法工作。市委代理書記黃興國同志對這次會議非常關心，作出了重要批示，要求全市深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，堅持“四個全面”戰略部署，牢固樹立忠于憲法、遵守憲法的意識，全面貫徹實施憲法，加快建設法治天津、安全天津、美麗天津。市人大常委會高度重視這次會議，有關部門做了大量的準備。我們認真學習了張德江委員長講話精神。這個講話高屋建瓴、思想深刻、內涵豐富，對于當前和今后一個時期進一步做好立法工作，具有十分重要的指導意義。我們一定要深入學習、認真領會、切實貫徹。段春華同志就進一步加強政府立法工作，推進法治政府建設，講了很好的意見，希望有關方面認真落實。下面，我談三點意見。

一、我市地方立法工作取得長足進展

立法是建設法治中國的前提和重要條件。地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，做好地方立法工作是憲法賦予地方人大的重要職責。多年來，在市委的正確領導下，市人大常委會一直把立法工作作為第一位的工作，主動適應我市經濟社會發展，堅持科學立法、民主立法，緊緊抓住提高立法質量這個重點，創新地方立法體制機制，統籌推進地方立法各項工作，立法工作取得顯著成績。1980年至今年11月，市人大及其常委會共制定地方性法規298件，現行有效的178件，另外還通過了166件有關法規的決議、決定。這些地方性法規和決議、決定，為推進我市深化改革擴大開放、加快建設美麗天津、保障和改善民生、促進社會公平正義、保持社會和諧穩定，發揮了不可替代的重要作用。

第一，堅持立法與改革決策緊密銜接，重點領域立法成果突出。

人類文明發展的歷史表明，文明轉型伴隨法律變革，法律變革引領文明轉型。市人大常委會緊緊圍繞黨中央和市委的決策部署，著眼天津改革發展穩定的實際，積極發揮立法的引領和推動作用，有針對性地加強重點領域立法，通過立法凝聚社會共識，推動制度創新，引領改革發展。

——圍繞美麗天津建設，市十六屆人大二次會議通過《天津市綠化條例》，市人大常委會作出了關于批準劃定永久性保護生態區域的決定，這是全國首個劃定生態保護紅線的法律文件。市十六屆人大三次會議通過了《天津市大氣污染防治條例》，實行史上最嚴的大氣污染防治措施，健全保護大氣環境的體制機制，促進大氣環境質量持續向好。

——圍繞全面深化改革、擴大開放，制定了《天津濱海新區條例》，出臺了《天津市人民代表大會常務委員會關于鼓勵促進改革創新的決定》，充分調動和保護各方面改革創新的積極性。作出了《天津市人民代表大會常務委員會關于在中國（天津）自由貿易試驗區暫時調整實施本市有關地方性法規規定的決定》，制定了《天津市促進商業發展若干規定》、《天津市促進中小企業發展條例》和《天津市農民專業合作社促進條例》等。

——圍繞保障和改善民生，制定或修改了《天津市養老服務促進條例》《天津市學校安全條例》《天津市教育督導條例》《天津市醫療糾紛處置條例》《天津市客運公共交通管理條例》《天津市失業保險條例》等，針對人民群眾迫切要求解決的共性問題在地方性法規中作出規定。

——圍繞京津冀協同發展，我們與北京、河北共同研究形成了《關于加強京津冀人大立法工作協同的若干意見》，建立起京津冀協同立法工作機制，在生態環境保護、交通一體化和產業升級轉移等重點領域，加強立法工作協同。在《天津市大氣污染防治條例》中專門規定了“區域大氣污染防治協作”一章。正在審議的《天津市水污染防治條例（草案）》，也專章規范區域污染防治協同，并登門向北京、河北兩地聽取意見，共同研究修改。

第二，深入推進科學立法、民主立法，立法質量明顯提高。我們堅持科學立法，立足天津實際，遵循和反映改革發展客觀規律和法制建設內在規律；堅持民主立法，立法為了人民，立法依靠人民，切實維護人民群眾的根本利益，努力使制定的地方性法規立得住、行得通、切實管用。

——堅持黨委領導、人大主導，形成地方立法良好工作格局。我們堅持從實際出發，積極探索地方立法規律，逐步形成黨委領導、人大主導、政府支持、群眾參與的立法工作格局。市委加強對地方立法工作領導，立法計劃、重要立法項目和立法中的重大問題，市委都及時研究、作出決定，保證地方立法的正確政治方向。市人大及其常委會發揮立法主導作用，加強對立法計劃、法規起草、審議修改的統籌協調。市政府及其有關部門全力支持、積極配合，認真完成立法計劃任務，按時提出法規草案。人民群眾積極參與地方立法活動，渠道不斷拓展程度更加廣泛。

——形成符合本市實際、比較科學合理的立法工作機制。實行立法項目立項論證，列入立法計劃的審議項目和預備項目都要經過充分論證。創新起草方式，在多數法規草案由政府部門起草的同時，對重要法規草案實行人大與政府有關部門聯合起草，使起草效率和質量都有明顯提高。強化審議機制，實行常委會立法情況說明會和分組審議，充分發揮專門委員會審議職能，嚴格執行統一審議制度和審次制度，不斷提高審議質量。擴大立法民主，制定和完善公示法規草案聽證、公民旁聽常委會審議等制度常委會審議的法規草案全部上網公開，實行簡易程序聽證會，更新充實立法咨詢專家庫，建立基層立法聯系點，暢通了公眾參與地方立法活動渠道。

——充分保障人大代表、常委會組成人員在立法工作中的主體地位。高度重視人大代表有關立法工作的議案、建議，邀請人大代表參與立法調研、座談和列席常委會會議，認真研究采納代表提出的意見建議。拓寬代表參與立法工作渠道開通人大代表履職服務網絡平臺，推行代表分專題參與地方立法工作，使人大代表能夠更多參與立法工作。為了充分發揮全體代表的立法主體作用，重要法規案由市人大常委會提交市人民代表大會審議通過，更大程度凝聚代表共識，提高法規的權威性。

第三，加強立法宣傳和執法監督，保障法律法規有效實施。為了保障地方性法規的有效實施，我們大力加強立法宣傳和法規實施工作。創新立法宣傳工作機制，選準宣傳時機，增強宣傳實效，把握立法全過程輿論引導主動權。加強立法過程宣傳，通過常委會會議宣傳報道、法規草案公示解讀等方式，加強對地方立法工作宣傳。深化新法規宣傳和實施推動，綜合運用新聞發布會、學習貫徹動員會、貫徹實施座談會、執法人員培訓以及新聞媒體法規解讀等多種形式，深入宣傳法規內容，使廣大群眾了解法規的精神實質，使執法部門掌握法規的主要內容，為法規實施奠定群眾基礎。加強法律法規實施的監督，圍繞安全生產、市容環境、控制吸煙、全民健身等多部地方性法規開展執法檢查，確保法律法規得到有效實施。

總之，過去的幾年，我市科學立法、民主立法深入推進，立法體制機制不斷健全，立法質量顯著提高，法規的可執行性、可操作性明顯增強。這些成績的取得，是市委正確領導的結果，是市人大、市政府和有關方面密切配合、相互支持的結果，是市人大代表、常委會組成人員認真履職的成果，是全市人民群眾熱情參與、大力支持的結果。

在總結我市地方立法工作取得長足進展的同時，也要清醒地看到存在的問題和差距：一是對地方立法的全局性、前瞻性研究不夠；二是有的立法協調和銜接工作還不夠順暢，立法效率還有待進一步提高；三是有的法規針對性、有效性還不強，立法工作中部門傾向仍然存在；四是立法隊伍人員配備不能完全適應新形勢新任務對立法工作的要求，立法隊伍整體素質、能力水平還不相適應。對上述問題，我們一定要高度重視，采取有力措施，認真加以解決。

二、充分認識我市立法工作面臨的新形勢

黨的十八大以來，“四個全面”戰略布局協調推進，對立法工作提出了更新更高的要求。我們市人大及其常委會的地方立法工作，同樣面臨新的形勢、新的任務和新的要求。

第一，全面深化改革對立法工作提出新要求。我國正處于全面深化改革的關鍵時期，必須“涉險灘”、“啃硬骨頭”，迫切需要從體制機制上尋找解決問題的辦法，加強相關制度建設，從法律制度層面進行頂層設計。這些都涉及法律法規的制定、修改、廢止以及相關授權、批準、備案等活動。這就要求我們必須緊緊圍繞全面深化改革的戰略部署和確定的目標、任務、要求，來謀劃和推進地方立法工作，堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，善于通過立法來推動和落實改革舉措，努力使立法進程與改革進程相適應。

第二，全面推進依法治國、建設法治天津對立法工作提出新要求?！安灰砸幘?，不能成方圓”。立法是實行依法治國的前提和基礎。全面落實依法治國基本方略、加快建設法治天津，對立法工作提出了新的更高要求。國家法律、行政法規制定和修改的步伐大大加快，按照法制統一原則，與時俱進立、改、廢、釋地方性法規的任務更加緊迫。我們必須以更高的標準、更嚴的要求，加強和改進地方立法工作，完善立法工作機制，增強法規的及時性、系統性、有效性，為全面推進依法治市奠定堅實基礎。

第三，推進科學立法、提高立法質量對立法工作提出新要求。黨的十八大以來，黨中央和全國人大都對推進科學立法、提高立法質量提出明確要求。全社會對立法質量普遍關注、要求越來越高。人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管不管用的問題。著力提高立法質量，是當前和今后一個時期地方立法工作的重中之重。這就要求我們必須進一步推進科學立法、民主立法，把公正、公平、公開原則貫徹立法工作全過程，立良善之法、立管用之法，增強立法的針對性和可操作性。

第四，抓住五大戰略機遇、推動我市改革發展對立法工作提出新要求。當前，天津正處在機遇難得、政策疊加、優勢凸顯的難得歷史機遇期。實現天津高水平較快發展，迫切需要以改革為動力，推進發展模式創新、體制機制創新，迫切需要提高科學執政、民主執政、依法執政的能力和水平，迫切需要最廣泛最充分地調動起全市人民的積極性和創造性。立法工作是凝聚社會共識、鞏固執政地位、引領改革發展的重要方式。以法律規則作為社會認同的最大公約數，形成全社會一體遵行的規則，是預防和減少社會矛盾的最佳途徑。這就要求我們必須適應搶抓五大戰略機遇的要求，把完善地方立法與深化改革、加快發展有機地結合起來，為全市改革發展穩定提供有力的法制保障。

第五，人民對美好生活的向往對立法工作提出了新的要求。習近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。當前，一方面人民群眾對保障和改善民生、不斷提高物質文化生活水平充滿了希望，期待共享發展成果；另一方面人民群眾政治參與的積極性不斷提高，對保障自身權益、維護公平正義的關注和訴求十分迫切。我們必須積極回應社會關切，充分發揮立法在平衡、調整、規范各種利益關系方面的重要作用，使每一項立法都能增進人民福祉、凝聚社會共識、保障社會公平正義。

總之，我們今天從事的地方立法工作，同過去相比，立法任務越來越重，立法要求越來越高，立法難度越來越大，立法節奏越來越快。我們必須深刻認識新形勢下做好人大立法工作的極端重要性，進一步堅定做好地方立法工作的信心和決心，自覺將立法工作放在經濟社會發展的大局中去謀劃，放在建設美麗天津、繁榮天津、安全天津的總布局中去推進，努力開創我市地方立法工作的新局面。

三、進一步加強和改進地方立法工作的意見

習近平總書記指出，形勢在發展，時代在前進，法律體系必須隨著時代和實踐的發展而不斷發展。張德江委員長要求，我們必須充分認識我國立法工作面臨的新形勢，準確把握堅持和發展中國特色社會主義對立法工作提出的新要求，在新的起點上不斷加強和改進立法工作。黃興國同志在聽取人大立法計劃時強調，要及時將改革開放中成功的經驗上升到立法層面，繼續堅持科學立法、民主立法，完善立法體制，使地方立法符合憲法精神，反映人民意愿，得到人民擁護。我們要深刻領會、全面貫徹中央和市委一系列重要指示精神，進一步加強和改進地方立法工作。

第一，堅定不移地堅持黨的領導，保證地方立法正確政治方向。

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。立法工作是中國特色社會主義事業的重要組成部分，是國家重要的政治活動，離開黨的領導，就會迷失方向，就會寸步難行。立法工作在任何時期、任何情況下都必須毫不動搖地堅持黨的領導。我們一定要有清醒的認識，要有鮮明的態度。

加強和改進地方立法工作，必須始終堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，全面貫徹習近平總書記系列重要講話精神，在國家統一的法制框架下，從法律制度上保障黨的理論和路線、方針、政策在我市的貫徹實施。必須牢固樹立黨的觀念，堅持重大事項向市委請示報告制度，市人大常委會立法計劃、準備通過的重要法規、有關法規起草中遇到的重大問題等，市人大常委會黨組要報請市委決定或者批準后再進入法定程序。立法工作所涉及的各個部門黨委、黨組及其主要負責同志，都要把立法工作擺上重要議事日程，對法規起草過程中涉及的重大原則問題，及時進行研究，使立法工作始終保持正確的政治方向。

第二，發揮立法的引領推動作用，加強重點領域立法。地方立法發揮引領和推動作用，核心是將立法放在黨和國家工作全局中審視，積極推動中央和市委重大決策部署貫徹落實，使地方立法與改革決策相銜接，保證重大改革措施于法有據。

當前和今后一段時期，我們要按照十八屆五中全會提出的創新、協調、綠色、開放、共享“五大發展理念”，落實市委的決策部署，進一步加強重點領域立法，為全市改革發展穩定提供法律支撐。要加強推動體制改革、規范市場主體、維護市場秩序方面的立法，為全面深化改革、繁榮市場經濟培育良好法制環境。要健全有關行政許可、行政執法和執法監督等方面的立法，妥善處理權利與義務、權力與權利、權力與責任的關系，促進政府職能轉變。要加強安全生產、應急救援、標準化支撐等方面的立法用完善的法律制度筑牢生命防護網。要完善環境保護、資源綜合利用等方面的立法，強化生產者的環境保護責任和污染者治理的法律責任，促進經濟發展方式轉變。要加強保障和改善民生、健全社會組織強化社會管理等方面的立法，促進公共事業發展社會和諧安定。

第三，充分發揮人大在立法工作中的主導作用，完善立法工作機制。新修改的立法法，對發揮人大在立法工作中的主導作用作出了更加明確、詳實的規定。強調發揮人大在立法中的主導作用，我體會，重點是把握好四個環節。

一要科學制定、嚴格執行立法計劃。堅持把統籌制定和實施好立法計劃作為發揮主導作用的首要內容。根據市委確定的全市工作中心和重點，著眼于天津改革發展穩定的大局，制定好年度立法計劃。完善立項論證制度，對列入立法計劃的安排審議項目和預備項目，進行充分論證，深入研究立法必要性、可行性、成熟度。立法條件不成熟的不立，針對性可行性不強的不立合理安排年度立法計劃審議、預備調研三類項目。加強立法計劃實施的協調，落實項目責任，確保立法工作按計劃有序推進。

二要進一步優化法規草案起草機制。市人大專門委員會和常委會工作機構要提前介入和指導調研起草工作，對適宜由專門委員會提出法規案的要積極牽頭組織起草。對重要的法規草案，繼續推行由市領導同志牽頭、人大與政府有關部門共同參加的聯合起草。政府有關部門起草法規草案要自覺增強大局意識，防止和克服部門利益問題。要積極探索其他多元化的法規草案起草方式。推動落實與地方性法規配套的規章、規范性文件限時制定制度，努力做到與法規同步實施。

三要進一步健全地方立法審議機制。充分發揮市人民代表大會審議法規案職能，重要的地方性法規案要提請由市人民代表大會審議通過。改進和完善市人大常委會的法規案審議機制，合理安排審議時間，堅持和完善立法情況說明會、充分審議等制度。要充分發揮專門委員會的審議職能，完善法制委員會的統一審議制度，為市人大及其常委會提高法規案審議質量奠定基礎。

四要進一步完善人大代表參加地方立法工作機制。建立健全人大代表議案建議與立法計劃、制定修改法規相銜接制度，落實市人大代表分專題全程參加立法活動工作制度，堅持邀請市人大代表列席市人大常委會和專門委員會會議制度，堅持市人大常委會組成人員聯系人大代表制度，使更多的人大代表能夠參與到立法調研、起草、審議等各個環節工作。要辦好人大代表履職服務網絡平臺，并逐步向區縣、鄉鎮人大代表延伸，方便人大代表參與地方立法活動。與此同時，要建立健全立法事項征詢社會公眾意見、立法協商等制度，完善公民、社會團體、企業事業組織提出立法建議機制，以及社會公眾意見采納情況反饋機制，進一步推進基層立法聯系點工作，提高公民參與立法實效。

第四，加強立法機構建設和人才隊伍培養，努力打造一支高素質的立法干部隊伍。習近平總書記指出：“立法是為國家定規矩、為社會定方圓的神圣工作，立法人員必須具有很高的思想政治素質，具備遵循規律、發揚民主、加強協調、凝聚共識的能力?！弊龊眯聲r期地方立法工作，必須大力加強立法機構建設和人才隊伍培養，這既是當前工作的迫切需要，也是長遠的戰略任務。

要以思想政治建設為核心加強隊伍作風建設。從事立法工作，必須具備堅定的政治立場、崇高的政治追求、過硬的政治品格，做政治上的明白人。加強立法工作隊伍建設，要把思想政治建設擺在首位。要認真學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，加強理想信念教育，自覺踐行“三嚴三實”要求，爭做忠誠干凈擔當的好干部。要堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信，自覺與黨中央保持一致。要堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，恪守以民為本、立法為民理念。要堅守法治精神和底線思維，帶頭遵法學法守法用法，善于以法治思維和法治方式推進人大立法工作發展。

要立足立法工作實際加強隊伍能力建設。黨中央明確要求，要進一步加強立法干部隊伍建設，改革創新人才培養機制，著力培養一批國家級立法工作領軍人才、專家級立法工作骨干人才和素質優良的立法工作專業人才。張德江委員長在第二十一次全國地方立法研討會上就地方立法干部隊伍建設提出了明確要求。我們要積極采取措施，認真貫徹落實，著眼長遠，搞好規劃，有目標、有重點、有步驟開展工作。積極探索創新立法人才培養和任用機制，使立法干部“進得來、用得上、留得住”。通過強化教育、培訓、多崗位交流等措施，提高綜合素質和把握大局的能力，培養和造就一支政治堅定、業務精通、紀律嚴明、作風優良的立法干部隊伍。

近年來，在市委關心支持下，我市立法干部隊伍得到了充實和培養，有效加強了立法工作，但同時也存在一些突出問題?？偟膩砜?，人大、政府和有關部門的立法工作隊伍還是偏弱，人員配備不能適應立法工作新形勢新任務的要求。當前和今后一個時期要大力加強立法工作力量：一是加強常委會工作機構的立法工作隊伍建設，特別是法工委隊伍建設，抓緊健全與立法工作任務相適應的機構，選好配強專業人才，探索建立人大與“一府兩院”干部交流機制，探索從符合條件的律師、法學教師、法學研究人員中招錄立法人才工作機制。二是加強市政府法制部門和有關部門立法工作隊伍建設，各部門要高度重視立法工作人員的培養和選拔，并保持相對穩定，保證有專人研究和承擔立法工作任務。三是加強立法智庫建設，通過建立健全立法研究機構、立法研究會等途徑和方式，加強立法理論研究，為立法工作提供人才儲備和智力支持，多渠道聚集優秀立法人才，確保地方立法事業興旺發達、后繼有人。

做好新形勢下地方立法工作，任務艱巨、使命光榮。我們要更加緊密地團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，緊緊圍繞全市工作大局，統一思想，提高認識，銳意進取，扎實工作，全力推進地方立法工作，為我市經濟社會持續健康發展做出新的貢獻！

（本文為市人大常委會主任肖懷遠同志在天津市人大立法工作會議上的講話）