“聘任制公務員”三問：“聘任”能否轉“常任”？

張弦

我國的公務員管理，缺少“綜合管理類”以外的分類體系和發展路徑，不能更有針對性地選拔人才，還導致一部分專業人才為晉升轉入綜合管理崗位。體制內專業人才缺口擴大后，又不得不長期設置聘任制崗位，進而導致聘任制走樣。

近日，北京、貴州等多省市發布聘任制公務員招聘公告，再引關注。事實上，自2007年深圳和上海浦東獲批試水公務員聘任制以來，江蘇、河南、福建等省都推開試點。8年來，“30萬年薪”、“全員聘任”、“零淘汰”等話題既吸引了關注，也拷問著公務員聘任制的效果與出路。筆者結合自身研究及各地做法，提出以下認識。

聘任制應是“個例”還是“泛例”？

對聘任制應成為適用于全體公務員的“泛例”，還是針對少量特殊崗位的“個例”，是當前各種爭議的核心。

實踐中，既有以深圳為代表，對所有2010年之后新增職位（主任科員以下）全員聘任的模式；也有以浦東為代表，將聘任制重點限定在專業性高端人才領域的模式。筆者認為，就現階段而言，后者更有利于以更小成本滿足公務員隊伍的人才需要。

支持全員聘任者認為，深圳對聘任制公務員實行社保與職業年金相結合的養老保險制度，有助于打破養老雙軌制，增強公務員隊伍的活力和流動性。如今，體制內外的養老“雙軌制”已宣告終結，此種情況正得到解決。

還有人認為，實行全員聘任能建立能進能出的淘汰退出機制。然而，聘任制的意義主要在于彈性靈活的選人用人機制，公務員進出則應建立在科學的考核評價制度基礎上，與聘任、委任無必然聯系。《公務員法》規定：年度考核連續兩年不稱職的公務員應予以辭退。現有制度如不能真正落實，無論采取何種用人方式都不會有實質性改變。實踐中，不少全員聘任也逐步流于形式，在考核、待遇、晉升等方面都與委任制無異，鮮有人被辭退。

此外，從行政管理科學性與效能看，流動并不一定總是好事。政府絕大多數行政事務職位實行常任制，有助于維持公務員隊伍的穩定性，確保國家機器的正常運轉。對政府雇員實行全員聘任，有操之過急的傾向。

但與此相對，第三種觀點認為，傳統官僚制形態亟待改革，西方發達國家都已開始改革公務員體制。英國政府約有70%～80%為聘任制人員，新西蘭、澳大利亞等國都對幾乎全部政府雇員實行聘任制。

對這種觀點，應當看到，一方面，無論聘任制公務員占比重大小，都沒有改變各國公務員隊伍總體穩定的態勢；另一方面，中國與西方國家國情有較大差異。中國的行政層級與行政架構更為復雜，行政體系更為龐大，如短期內對各級政府公務員均改為合同管理的聘任制，或易產生較大震蕩，或會流于形式化。

此外，我國《公務員法》第95條規定，可對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。這也是美國等發達國家的經驗。隨著公共服務需求的提高，管理復雜性日益增加，政府內部對專業人才的需求更為明顯。在我國推廣聘任制試點實踐中，絕大多數崗位集中于金融、規劃、信息管理等崗位，這應是現階段我國推廣公務員聘任制的重點范圍。

“聘任”能否轉“常任”？

當前，一些輿論指出，聘任制公務員對前途感到迷茫；有專家明確提出，為強化對聘任制公務員的激勵，應嘗試將聘任制與常任制公務員的“壁壘”打通，逐步實行常任制與聘任制的整合。筆者認為，這種做法，有違聘任制的初衷，亦難確保制度的公平性。

相對于傳統的委任制、考任制，聘任制的核心優勢在于其靈活彈性的選人用人機制。在實踐中，聘任制公務員既可公開招聘，也可視需要直接選聘，而無需像考任制、委任制公務員那樣經歷嚴苛的考試篩選；此外，受聘人員不必擁有政府工作經歷，更無需在政府系統內部逐級晉升。這種特殊性為政府機構吸引來了高端技術人才，也要求對聘任制公務員轉為常任制設立嚴格的限制。

在我國，公務員體系內逐級晉升，是官員獲取政治發展的唯一途徑。因此，更需嚴格控制聘任制公務員轉為常任，避免聘任制成為官員晉升的制度性漏洞，影響公平和公務員隊伍穩定。發達國家多對臨時雇員的最長服務年限有嚴格限制，但當前我國各地公務員聘任試點中，對續聘次數、條件等缺少明確規定，聘任制轉委任制屢見不鮮，違背了改革的初衷。

原則上，由于聘任制公務員職位應是臨時性專業技術崗位，因此，也應在工作完成、合同到期后取消，真正建立人才“從市場中來，回市場中去”的流動機制。如果工作有常設需要時，可采用委任制、考任制的程序進行人才選拔。

暴露出哪些管理問題？

從聘任制的實踐中，也暴露出我國公務員管理制度不完善引發的一系列問題。

首先，我國公務員管理體制中缺少合理分類，不利于公務員體系自身對專業人才的培育。發達國家多對專業技術類公務員設置專門的晉升和工資序列。我國的公務員管理，缺少“綜合管理類”以外的分類體系和發展路徑，不能更有針對性地選拔人才，還導致一部分專業人才為了晉升轉入綜合管理崗位。體制內專業人才缺口擴大后，又不得不長期設置聘任制崗位，進而導致聘任制走樣。

其次，公務員工資薪酬機制不合理，引發對聘任制的不當使用。由于我國現階段公務員薪酬水平與市場相比有較大差距，對專業人才缺乏吸引力，因此不得不通過高薪設置聘任性崗位，滿足對常任性專業崗位的用人需求，客觀上對“聘任”轉“常任”造成壓力，扭曲聘任制初衷；同時也在系統內部造成員工薪酬差距過大的尷尬，一定程度上導致聘任制公務員的孤立感。

再次，公務員體系內部未建立科學有效的考核評價機制，造成只進不出、只上不下的僵化局面，導致公務員體制活力不足、效率不高。

（摘自《廉政瞭望》）