海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估實(shí)施現(xiàn)狀及建議＊——以江蘇省沿海城市為例

孫安英

（淮海工學(xué)院政策規(guī)劃處 連云港 222005）

江蘇省共有土地面積10.26萬(wàn)km2，占全國(guó)土地總面積的1.11%，擁有964km的海岸線，共轄13個(gè)地級(jí)市，其中沿海城市3個(gè)，從北到南依次為連云港市、鹽城市和南通市。這3個(gè)沿海城市內(nèi)轄3個(gè)市區(qū)和18個(gè)縣，土地面積達(dá)30428km2，占江蘇省總面積的25.5%。各類海域面積是：內(nèi)水面積277萬(wàn)hm2、領(lǐng)海面積98萬(wàn)hm2，合計(jì)375萬(wàn)hm2。江蘇省政府抓住《長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》上升為國(guó)家戰(zhàn)略這一重要發(fā)展機(jī)遇，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，取得了可喜的成就：2011年江蘇省海洋生產(chǎn)總值達(dá)到4253.1億元，2012年達(dá)4800億元，而到2013年則達(dá)到了5180億元，比同期增長(zhǎng)了10.2%。2011年江蘇省政府頒布的《江蘇省“十二五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》中更是指出，到2015年江蘇省海洋生產(chǎn)總值將突破6800億元，占全江蘇省地區(qū)生產(chǎn)總值比重的10%以上。

海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為江蘇新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，但同時(shí)也要注意到，江蘇的海洋經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)信息獲取能力還較為薄弱，特別是海洋經(jīng)濟(jì)評(píng)估能力的不足，大大制約了海洋綜合管理水平的提升。而從某種意義上來(lái)說(shuō)，一個(gè)科學(xué)的海域價(jià)值評(píng)估體系，將對(duì)海域使用權(quán)抵押貸款起到積極的支撐，還將對(duì)海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣、轉(zhuǎn)讓、損害補(bǔ)償、收回補(bǔ)償?shù)绕鸬椒e極的促進(jìn)作用。

1 海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估的概念、遵循原則及必要性

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中明確規(guī)定：海洋為國(guó)家所有，國(guó)家是海域所有權(quán)的唯一主體，海域使用權(quán)是在海域國(guó)家所有權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種權(quán)能。我國(guó)海域使用權(quán)的基本特征：一是海域使用權(quán)是國(guó)家海域所有權(quán)的延伸；二是海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須在國(guó)家法律范圍內(nèi)；三是海域使用權(quán)主體享有一定的權(quán)利。綜合上述特征，參考學(xué)者們的觀點(diǎn)得出：海域使用權(quán)是指海域使用主體對(duì)依法獲取的國(guó)家某一特定海域在一定期限內(nèi)所享有的占有、使用和收益的權(quán)利［1］。

2013年11月13日，國(guó)家海洋局發(fā)布《海域評(píng)估技術(shù)指引》，其中明確了海域評(píng)估的概念：海域評(píng)估是指海域評(píng)估專業(yè)人員按照一定的原則、程序和方法，對(duì)特定海域的價(jià)值進(jìn)行評(píng)定的活動(dòng)。按照《指引》規(guī)定，海域評(píng)估要遵循五大原則：預(yù)期收益原則、最有效利用原則、替代原則、市場(chǎng)供需原則和貢獻(xiàn)原則［2］。

開展海域市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估、確定海域價(jià)格，是完善我國(guó)海域資源配置市場(chǎng)化機(jī)制，推進(jìn)我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的客觀要求。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，海域市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的招標(biāo)、拍賣、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租和作價(jià)入股等，都需要借鑒海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估。江蘇省的海域使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，也就是國(guó)家海洋局在對(duì)我國(guó)多個(gè)海域進(jìn)行評(píng)估后，依據(jù)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而制定的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際價(jià)值遠(yuǎn)高于國(guó)家的征收標(biāo)準(zhǔn)。要確保海域使用權(quán)出讓的公平、公正，全面實(shí)施海域有償使用制度，實(shí)現(xiàn)海域資產(chǎn)保值增值，就必須通過(guò)開展科學(xué)的海域評(píng)估，來(lái)為制定海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)提供決策依據(jù)。

2 江蘇省海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估現(xiàn)狀

2.1 海域使用論證方面的建設(shè)現(xiàn)狀

江蘇省目前在海域使用論證方面已具備一定的基礎(chǔ)，也形成了適合江蘇省地域特點(diǎn)的管理體系，如在海域使用論證方面，江蘇省有9家資質(zhì)單位；江蘇省為了更好地進(jìn)行海域評(píng)估專門設(shè)立了省級(jí)評(píng)審專家?guī)欤辉诤Ｓ騽?dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)方面，則分別在各沿海市區(qū)建立了江蘇省海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管中心、連云港市海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管中心、鹽城市海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管中心和南通市海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管中心。同時(shí)，江蘇省還積極參加由國(guó)家海洋局舉行的全國(guó)性海域評(píng)估培訓(xùn)班，參與討論海域評(píng)估理論和方法，交流海域評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，解決海域評(píng)估中的技術(shù)重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

2.2 “數(shù)字海洋”數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)現(xiàn)狀

自國(guó)家部署“數(shù)字海洋”這一重大戰(zhàn)略以來(lái)，江蘇省通過(guò)采集江蘇省海洋基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，調(diào)查“908”專項(xiàng)數(shù)據(jù)，建設(shè)沿?；A(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫(kù)、江蘇海域確權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)、江蘇海洋經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、海洋資源與環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)等4個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建江蘇省級(jí)海洋數(shù)據(jù)中心，結(jié)合四級(jí)網(wǎng)絡(luò)傳輸平臺(tái)體系，采用集中與分布相結(jié)合的模式，實(shí)現(xiàn)了各級(jí)海洋行政主管部門間的信息鏈接與信息交換。省內(nèi)三級(jí)數(shù)據(jù)交換通過(guò)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)網(wǎng)絡(luò)傳輸平臺(tái)，采用集中交換存儲(chǔ)方式，省級(jí)與國(guó)家間數(shù)據(jù)交換采用分布式方式，實(shí)現(xiàn)了海洋信息的互聯(lián)互通［3］。

2.3 海域評(píng)估隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀

目前江蘇省共有3家評(píng)估單位入選國(guó)家海洋局發(fā)布的《海域評(píng)估機(jī)構(gòu)推薦名錄》，分別是連云港市海域使用保護(hù)動(dòng)態(tài)管理中心、南通市海籍調(diào)查測(cè)量中心和南京師范大學(xué)。但從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，江蘇省的海域評(píng)估隊(duì)伍狀況還存在很多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）因?yàn)闆](méi)有全面了解掌控江蘇省海域資源的特點(diǎn)，且缺少統(tǒng)一的海域評(píng)估專業(yè)技術(shù)規(guī)范，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論失去了其應(yīng)有的科學(xué)性、客觀性和公正性，進(jìn)而影響了海域資源科學(xué)、有效地市場(chǎng)化配置。

（2）海域評(píng)估不僅是一項(xiàng)具有較強(qiáng)專業(yè)性和技術(shù)性的工作，同時(shí)它還必須要求評(píng)估人員具有全面的掌控能力，這就要求評(píng)估人員不僅要具有一定的海洋工程和海洋自然科學(xué)等方面的知識(shí)，還要掌握一定的法律、經(jīng)濟(jì)、管理等理論知識(shí)。但從調(diào)查的情況來(lái)看，江蘇省目前的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的海域評(píng)估報(bào)告質(zhì)量差異性很大，主要還在于部分評(píng)估人員沒(méi)有完全把握海域評(píng)估技術(shù)要點(diǎn)，對(duì)海域的特殊性認(rèn)識(shí)不深刻。

（3）部分海域使用論證資質(zhì)單位還存在一定問(wèn)題。每年國(guó)家海洋局都對(duì)取得海域使用論證資質(zhì)的單位進(jìn)行論證工作效率、資質(zhì)等級(jí)條件、論證市場(chǎng)行為等方面進(jìn)行檢查，從歷年檢查的結(jié)果來(lái)看，江蘇省部分資質(zhì)單位存在著專業(yè)人員配置不全、儀器設(shè)備不達(dá)標(biāo)、論證項(xiàng)目檔案資料不齊整、內(nèi)部管理不嚴(yán)、年度檢查材料上報(bào)不符合要求、論證項(xiàng)目合同簽訂不規(guī)范等問(wèn)題。

另外，在海域評(píng)估的實(shí)際操作中，江蘇省各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)未選擇目前的這3家海域評(píng)估機(jī)構(gòu)，原因是大部分銀行認(rèn)為這些評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)于海域使用權(quán)價(jià)值的實(shí)際評(píng)估經(jīng)驗(yàn)不足，其出具的評(píng)估結(jié)果難以得到充分認(rèn)可。因此部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立了內(nèi)部評(píng)估機(jī)制，外部評(píng)估結(jié)果一般只作為參考，內(nèi)外部評(píng)估結(jié)果相差較大時(shí)均以內(nèi)部評(píng)估結(jié)果為準(zhǔn)［4］。

2.4 海域使用金征收現(xiàn)狀

江蘇省的海域使用金逐年增加，從國(guó)家海洋局發(fā)布的2009－2013年《海域使用管理公報(bào)》［5］可了解到：

2009年江蘇省共發(fā)放海域使用權(quán)證書（含變更）192本，宗海面積3.3858萬(wàn)hm2，占全部確權(quán)面積32.6918萬(wàn)hm2的28.59%，征收海域使用金1.5874億元。

2010年江蘇省共發(fā)放海域使用權(quán)證書（含變更）206本，宗海面積3.5657萬(wàn)hm2，征收海域使用金5.1069億元；分別較2009年宗海面積3.3858萬(wàn)hm2增長(zhǎng)5.31%，征收海域使用金1.5874億元，增長(zhǎng)221.71%。其中，2010年確權(quán)數(shù)據(jù)中國(guó)家級(jí)審批1宗用海，江蘇省洋口崗區(qū)臨海工業(yè)圍涂工程 ，宗海面積2162.6757hm2，征收海域使用金0.1427億元。

2011年江蘇省共發(fā)放海域使用權(quán)證書（含變更）282本，宗海面積4.1602萬(wàn)hm2，征收海域使用金8.7427億元；分別較2010年宗海面積3.5657萬(wàn)hm2增長(zhǎng)16.67%，征收海域使用金5.1069億元增長(zhǎng)71.20%。其中，2011年確權(quán)數(shù)據(jù)中國(guó)家級(jí)審批4宗用海，分別是連云港港旗臺(tái)作業(yè)區(qū)防波堤工程 、江蘇大唐呂四港電廠工程（3宗），宗海面積573.7998hm2，征收海域使用金2.1920億元。

2012年江蘇省征收海域使用金為7.7738萬(wàn)元，2013年則達(dá)到8.0428億元（圖1）。

圖1 江蘇省2009－2013年海域使用金征收統(tǒng)計(jì)

由圖1可以看出，江蘇省海域使用金總額近幾年在平穩(wěn)增加。

3 政策建議

3.1 海域使用金標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步細(xì)化

江蘇省的海域使用權(quán)出讓方式主要是通過(guò)行政審批，因此細(xì)化海域使用金標(biāo)準(zhǔn)也就成了推進(jìn)海域使用權(quán)評(píng)估制度的一項(xiàng)非常重要的工作。每一地區(qū)的海域?qū)傩源嬖谳^大的差異性，反應(yīng)到海域使用金標(biāo)準(zhǔn)上也應(yīng)該有所變化，目前江蘇省的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)細(xì)化到了縣級(jí)行政單元，但還需要進(jìn)一步細(xì)化并不定期修訂，只有逐步實(shí)現(xiàn)基于海域使用類型的海域定級(jí)，才能更準(zhǔn)確地反映海域市場(chǎng)價(jià)值。

3.2 構(gòu)建科學(xué)的海域價(jià)值評(píng)估體系

構(gòu)建科學(xué)的海域資源價(jià)值評(píng)估體系具有重要的意義，也關(guān)系到其他海域管理工作的有序進(jìn)行，因此，在構(gòu)建海域價(jià)值評(píng)估體系時(shí)，要充分考慮海域資源的特殊性，考慮各海域的均質(zhì)區(qū)域、自然區(qū)位以及使用類型都存在較大差異，目前我國(guó)在土地、礦藏、水利等資源性資產(chǎn)評(píng)估中已經(jīng)形成了一整套科學(xué)和比較完善的理論與方法，這些都值得海域資源評(píng)估的借鑒。

3.3 成立具有市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的、專業(yè)的海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)

既然大部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)無(wú)法接受研究性評(píng)估機(jī)構(gòu)給出的評(píng)估結(jié)論，那么，各級(jí)海洋政府管理部門就要著力培養(yǎng)具有市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。

3.4 保障國(guó)家對(duì)海域市場(chǎng)的處置權(quán)

在海域市場(chǎng)化管理中，首先要滿足國(guó)家重大海洋建設(shè)工程需要，對(duì)那些經(jīng)營(yíng)不佳的海域要及時(shí)收回，以免資源性資產(chǎn)向私人流失，同時(shí)要嚴(yán)厲打擊和控制海域投機(jī)活動(dòng)。相信隨著國(guó)家《海域評(píng)估技術(shù)指引》的出臺(tái)，將會(huì)對(duì)我國(guó)的海域評(píng)估管理體系的構(gòu)建提供科學(xué)依據(jù)和理論指導(dǎo)，讓我國(guó)的海域評(píng)估工作更具有客觀性和公正性，進(jìn)而促進(jìn)海域使用權(quán)管理市場(chǎng)的健康發(fā)展。

［1］屈茂輝 .用益物權(quán)制度研究［M］.北京：中國(guó)方正出版社，2005：449.

［2］國(guó)家海洋局 .《海域評(píng)估技術(shù)指引》加強(qiáng)規(guī)范海域評(píng)估體系建設(shè)［EB／OL］.（2013－11－19）［2014－02－24.］.http：／／www.coi.gov.cn／news／guonei／201311／t20131119＿29387.html.

［3］顧云娟，張東，陶旭 .江蘇海洋多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的整理與入庫(kù)方法［J］.海洋開發(fā)與管理，2012，29（11）.

［4］劉仁林，倪興明，林瑤 .江蘇海域使用權(quán)抵押貸款實(shí)踐與探索［J］.金融研究，2013（12）.

［5］國(guó)家海洋局.2009－2013年海域使用管理公報(bào)［Z］.2009－2013.