淺析西部開發之退耕還林

陳國強

西部地區由于受到自然條件的制約，加上長期以來的人為破壞，特別是水資源的嚴重缺乏，生態環境十分脆弱。西部地區是目前我國水土流失、干軍缺水、土地沙化以及各種自然災害比較產重的地區。要把西部地區建設成為經濟繁榮、社會進步、民族團紀、生活安定、山川秀美的新西部，就必須搞好西部生態環境建設和保護。加快西部地區生態環境建設，是黨中央、國務院做出的重大戰略決策，是實施西部大開發的根本和切入點，也是根治長江、黃河流域水旱災害的治本之策。在西部地區率先試點實施退科還林還草，這對西部乃至全國生態環境的改善都有著十分重要的作用和戰略意義。

一、在西部地區實施退耕還林還草對西部地區農戶和政府的影響

1.退耕還林還草將給農戶帶來一定的利益損失。一是退耕地上的產出損失。在我國現行的有關法律法規中規定，農村土地屬農村集體所有，農戶在承包集體所有的土地土進行耕作，在究成了農業稅、農林特產稅和相關定購糧食任務以及交憲農村杜 B 的“提留、統籌”以后，剩余都歸農戶家庭所有。對于國家偏要遇耕還林還草的地區，農民家庭基本上依靠這些承包地維持全家人的生計。所以，農戶退耕之后，首先將遭受在這些退耕地上核食及其他作物的產出損失。二是造林種草的內在利益報失。 《 國務院關于進一步做好退耕還林還草試點的若干意見 》 中規定：“誰退耕·誰還林還草、誰經營、誰受益，。造林種草的任務和責任是明確無誤地落實到退耕農戶的身上的，有關政策進一步對造林類型規定“要堅持營造生態林為主，而且不許自行砍伐”， “生態林一般應在 80 %左右”。也就是說，造林種草的主要目的是生態建設。所以，“誰經營、誰受益”，只能惠及比重較小的經濟林，從。悠體上評價，退耕還林還草主要是一項公益性工程，退耕農戶主要是在從事造福全社會的生態建設。

2.退耕還林還草工程的實施將會因免征農業枕和農林特產祝，導致地方財政收入的減少。由于退耕還林還草的地區主要是農業大縣和貧困縣，農民收入主要依靠農業，而且地方政府的財政收入在一定程度上也依靠農業。加之退耕還林還草工程的實施地區大多數又同是天然林資源保護工程實施區域，天然林資源保護工程的實施已使這些縣的財政收入大為下降，國家雖然加大了轉移支付力度，但未根本扭轉這一局面。退耕還林還草試點工程開展以后，這些地區財政收支失衡的矛盾更加突出。此外，圍繞退耕還林還草而產生的工作經費，使地方財政支出增大。對地方財政來講，“一減一增”，更加重了其財政困難。從上述分析可以看出，實施退耕還林還草工程，主要是保障國家生態安全的需要，是長江、黃河中下游地區經濟社會可持續發展的需要。對工程區的農戶和地方政府，則會帶來不同程度的利益損失。

二、實施退耕還林還草的政策保障

1.糧食和現金補助政策。迫耕還林還草是一項生態建設工程，退耕與還林還草是這項生態建設工程的兩個相對獨立的過程?！巴烁币馕吨r戶原有承包的耕地要從糧食及其他作物的生產中退出。對農戶來說，其經濟利益必然會受到損失?！斑€林還草”，一方面意味著農戶需要投入必要勞力、資金及其他生產要素。另一方面作為生態建設，其直接受益并非單個農戶本身。所以，退耕還林還草過程中對農戶經濟利益受損進行必要補償，是實施退耕還林還草工程的一個非常重要的方面。因為只有把千百萬戶農戶的積極性真正調動起來，才有。可能“退得下，穩得住，不復耕”， 真正實現生態環境建設的政策目標。

《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點的若干意見 》 明確規定：“國家無償向退耕戶提供糧食、現金、種苗的補。助政策”、“每畝退耕地每年補助糧食（原糧）的標準，長江上游地區為 300 斤，黃河中上游地區為 200 斤”、“水土流失嚴重的地區，需要退耕而實際畝產糧食超過補助標準的，應相應提高補助標準”。 為鼓勵農民退耕還林還草，并考慮到農民日常生活需要，國家在一定時期內可給予現金的補助，現金補助標準按退耕面積每年每畝 20元計算”、“對應稅的退耕地，自退耕當年起，對補助枚達到原收益水平的，國家扣除農業稅部分后再將補助發給農民飛停止糧食補助時，不再對退耕地征收農業稅”。

從上述政策來看，有兩點值得注意：第一，政府對退耕戶的補助有統一的政策規定，即長江上游地區每畝每年補助原糧 300 斤，黃河中上游地區每畝每年補助原糧 200 斤；每退耕一畝補助現金 20 元；對應稅的退耕地，自退耕當年起，對補助達到原收益水平的國家扣除農業稅部分再將補助發給農民，停止糧食補助時，不再對退耕地征收農業稅；每年補助糧食統一按 0 . 7 元折算；第二，針對一些特殊地區，實行較為特殊的政策，即水土流失嚴重的地區，需要退耕而實際畝產超過補助標準的，應相應提高補助標準，對超過規定比例多種的經濟林，只補助種苗費，不補助糧食。從而體現出政策有一定的靈活性和生態建設的導向性。

2.種苗補助和“誰退耕、誰還林還草、誰經營、誰受益”政策。眾所周知，還草兼有經濟效益和生態效益。而還林則不同，因為還林有還經濟林和生態林。前者會給投資者帶來直接經濟效益，同時也有一定的生態效益。后者一般不會直接產生經濟效益，只是生態效益?！?國務院關于進一步做好退耕還林還草試。點工作的若干意見 》 規定：“要堅持營造生態林為主，而且不許自行砍伐。各部門、各地區要抓緊進行調查研究，對生態林和經濟林的比例。做出科學的規定，生態林一般應占 8o %左右。退耕戶完成現有退拼地還林還草后，應繼續在荒山荒地造林造草”。所以，“還林還草”就其性質來說，主要是一項公益性工程，但并不排陳農戶及其他經濟組織從中分享一部分經濟利益。因此，“還林還草”的投資主體應多元化，但必須以國家為主。

這里需要明確的是，造林種草及其管護應由誰負貴實施。我們認為，造林種草及其管護應由農戶來實施。這是由造林種草這種生產的內在特殊性決定的。造林種草作為一種特殊形式的農業生產，是自然再生產和經濟再生產交織在一起的生產過程，其生產高度分散且周期較長，最適合農民家庭組織實施，從這個角度評價，“誰退耕，誰還林還草”的政策安排是完全正確的。