京津冀協同發展下生態保護與經濟發展的困境

秦靜+等

摘 要：經濟發展與生態保護本質上具有相互制約、相互促進、協調發展的共生性關系，在當前全球生態環境日益惡化的情況下，環境保護與經濟發展始終是難走的“平衡木”，實現生態保護與經濟發展的互利共贏已成為世界各國廣泛關注的重要議題。樹立紅線意識和底線思維，劃定并嚴守生態紅線是我國平衡經濟發展與生態保護矛盾的重要制度創新。在構建京津冀生態環保一體化的大背景下，深刻認識天津經濟增長帶來的生態問題，用“生態紅線”的法制思維謀劃國土空間的開發，以尋求破解經濟發展的資源約束瓶頸，對于增強天津經濟社會可持續發展的生態支撐能力具有重要的現實意義。

關鍵詞： 生態保護；經濟發展；生態紅線；天津

中圖分類號：X22 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）05-0025-06

過去以犧牲環境換取經濟發展的粗放發展模式給自然資源和生態環境帶來了沉重的負擔，隨著經濟的發展和人們生態保護意識的不斷提高，生態環境問題越來越引起人們的關注。從時間上看，其具有長期性和累積性；從空間上看，其具有普遍性和跨區域性；從程度上看，其具有嚴重性和潛在性。在經濟全球化和區域經濟一體化進程加快的大背景下，生態問題已經與政治、經濟、外交、貿易、人權、國家主權和國家安全等問題交織在一起，成為世界問題的復合體。

改革開放三十多年來，我國經濟總量從1978年的全球第十五位升為僅次于美國的全球第二大經濟體，[1]成為當前全球最具活力的經濟體之一。近幾十年的經濟高速增長引人注目，但與此同時，我國面臨的生態環境壓力持續加大，生態脆弱地區已占國土面積的60%以上，[2]人均資源占有量不到世界平均水平的一半，單位GDP能耗、物耗遠高于世界平均水平。為此，黨中央、國務院一直多措并舉致力于加強生態環境保護工作，[3]生態系統退化趨勢得到初步遏制，雖取得了一定成績，但仍遠未達到理想狀態，生態系統尚未實現整體恢復，環境污染問題依然突出，生態環境問題已成為困擾我國經濟社會發展的瓶頸。

一、生態環境問題凸顯京津冀協調的緊迫性

近幾年，霧霾等問題凸顯引發了人們對良好空氣、藍天碧樹、青山綠水等優良的生態環境以及安全、舒適、健康的生態產品的渴望與強烈需求。自從2013年1月份我國大面積空氣重度污染之后，“霧霾”一度成為全社會的熱點詞匯，人們對環境污染的關注程度明顯提升，對環境保護的重視程度不斷加深。自2014年2月20日18時起，中央氣象臺已連續發布12期霾預警，其中包括9期霾黃色預警以及3期橙色預警，京津冀及周邊地區成為本輪霾天氣的重點關注地區。[4]京津冀區域人口占全國的8%，GDP占全國的11%，是目前全國大氣污染、水污染最嚴重，水資源最短缺，資源環境與發展矛盾最為尖銳的地區，生態環境難以承受粗放的經濟發展已成有目共睹的事實，空氣、地下水污染、水資源枯竭等問題已經到了必須解決的地步。生態環境問題也凸顯了京津冀協調的緊迫性，雖然京津冀協同發展的理念提出多年，三地融合的進程早已開始，卻始終難以推動，區域生態格局與功能失衡是三地協同發展的最大阻礙和面臨的最大挑戰。[5]2014 年習近平就京津冀協同發展提出七點要求，指出要以區域基礎設施一體化和大氣污染聯防聯控作為優先領域，著力擴大環境容量生態空間，加強生態環境保護合作。以霧霾天為背景召開的這次會議，體現了新時期國家解決污染問題和經濟增長效率問題的決心，協同發展的國家戰略促使京津冀以前所未有的態度和責任高度重視環境保護工作。

從天津來看，隨著近年來經濟的快速發展和城市規模的日益擴大，其基礎設施、環境等方面的壓力逐步增大，為加快實現城市定位，對接國家戰略，與周邊地區尋求支持、協作的需求也日益迫切。因此，反思天津經濟發展進程中的生態環境問題，總結經驗，探究改善和保護生態環境的理念與途徑，展望其未來，不僅對京津冀三省市的長遠發展合作具有重要意義，而且對全國經濟實現全面協調發展具有十分重要的示范意義。

二、天津經濟增長中的生態困境

從近幾年經濟發展狀況來看，天津經濟高速發展的同時，產業結構也在加快調整：現代制造業研發轉化基地的雛形已初步形成，基本完成了產業替代、產業轉移和產業結構的優化調整；同時，戰略性新興產業、港口樞紐、生產性服務業發展十分迅速，[6]這表明天津在產業結構調整上比較注重生態環境的保護。尤其是濱海新區積極培育戰略性新興產業，努力建立高端化高質化高新化產業體系；以化工、汽車、電子、生物醫藥、新能源及環保產業等為重點，搭建了覆蓋全市的多個重點產業的具有較高水平、較大規模、行業特色突出的循環經濟產業鏈，為從源頭防止環境污染和生態破壞打下了堅實的基礎。但必須看到，經濟快速增長、工業化和城市化長期持續推進的過程中，也不可避免地造成了資源短缺、環境污染等生態問題。主要表現為以下幾方面：

（一） 人地矛盾突出

人地關系是一個復雜而開放的系統，涉及到人與環境之間矛盾而統一的關系，城市發展的實質是城市人地關系各組成要素相互影響和作用下城市人地關系的演變過程。近年來，隨著經濟高速增長和城市化進程的提速，天津人地矛盾也日益凸顯，發展空間有限已經成為困擾城市發展的難題。天津市總面積11917平方公里，[7]其中，年末實有常用耕地面積由1995年的42.61萬公頃減少到2013年的39.25萬公頃，年均遞減0.46%；同期，戶籍人口從894.67萬人增加到1003.97萬人，年均遞增0.64%，人口、耕地逆向發展，勢必對潛力有限的耕地資源造成持久的壓力。城市建設用地指標嚴重不足，2005-2020年規劃期內新增的389平方公里的建設用地，[8]僅2005-2010年五年間，就已使用了240平方公里，只剩下150平方公里；未利用土地相對較少，能開發的土地幾乎全部開發利用，后備資源不足。目前天津市常住人口1413萬，每年增加57萬人，隨著外來人口不斷涌入，土地留存空間不足而制約經濟增長的問題正日益凸顯。

（二） 水資源緊張

天津是我國嚴重缺水的城市之一，屬于資源型缺水城市，嚴重缺水已經成為經濟增長的制約因素。2012年天津水資源總量32.92億立方米，水量位居1956年以來天津水資源總量的第一位；然而，人均水資源也只有238.0立方米，僅為全國人均水資源的1/9，遠小于國際上公認的缺水指標極限500立方米；生態用水極其匱乏，僅占總用水量的6.0%。[9]地表水資源匱乏，超量開采地下水，引發了大面積的地表沉降，天津已形成了中心城區、塘沽區、大港區、靜海縣、武清區等幾個主要下降漏斗和沉降中心，沉降區范圍約7300平方千米，占天津市總面積的61.2%。[10]2013年天津水資源總量僅有14.64億立方米，在全國31個省、市、自治區中排名倒數第二，僅次于墊底的寧夏；人均水資源總量101.5立方米，在全國31個省、市、自治區中位居最后。此外，因為污染治理滯后以及入境水量減少，部分河道水質仍然較差，主要河道中其劣ⅴ類水體長度所占比例達76%；河道、堤岸環境仍存在不同程度的臟亂差現象，沿河村鎮分布密集，加上管理缺失等原因，嚴重影響了水生態環境質量，[11]在一定程度上加劇了用水緊張的狀況。目前，天津城市生產生活主要靠引灤調水解決，農業用水緊缺，生態環境用水長期得不到補給，地表水利用率已接近70%，已遠遠超出水資源承載能力，水資源供需矛盾十分突出。南水北調中線工程通水后，雖然年均新增可供水量8億立方米，預測2020年，城市生產生活可供水量將達到15.51億立方米，基本能夠滿足今后一個時期的城市生產生活用水需求，但仍面臨不少困難和挑戰，緩解水資源短缺和恢復良好的水生態環境仍是天津當前和今后相當長的一個時期內急需解決的問題。

（三）能源利用不合理

2013年天津單位GDP能耗0.6噸標準煤/萬元，高于北京的0.38噸標準煤/萬元和上海的0.54噸標準煤/萬元，能源利用率偏低。2012年，天津煤炭消費量占能源總消費量的46.1%，遠高于北京22.6%的水平和上海35.9%的水平；而天然氣消費量僅占能源消費總量的4.2%，遠低于北京13.6%和上海6.5%的水平，[12]以燃煤為主的能源結構造成嚴重的環境污染。另外，生態污染問題集中暴露，工業污染、農業污染和生活污染等問題依然存在，生態環境治理任務艱巨。必須看到：經濟快速發展造成的生態環境欠賬太多，以無節制消耗資源、破壞環境為代價換取經濟發展，導致能源資源、生態環境問題越來越突出。這種情況不改變，能源資源將難以支撐，生態環境將不堪重負。

三、天津與國內四大城市經濟與生態指標比較

（一）天津市產業結構不盡合理

與國內四大城市相比，從經濟發展水平來看，在北京、上海、廣州和深圳幾大經濟增長極中，2013年，上海經濟實力較強，GDP為21602億元，占全國的3.8%；[13]天津經濟總量相對較小，GDP 為14370億元，僅占全國GDP 568845億元的2.5%，所占比重較低。另外，北京、上海、廣州和深圳產業結構較為合理，第三產業比重分別為76.9%、62.02%、64.6%和56.6%，已進入“退二進三”階段，第三產業已成為城市經濟的支柱產業；相對而言，天津仍然是第二產業占絕對優勢，第二產業比重達50.6%，第三產業比重占48.1%，服務業發展相對滯后；高新技術產業發展也存在一些問題，主要表現為產業大而不強，航空航天等新型產業占比仍然較低，研發能力和自主創新能力有待進一步增強。

一般來說，第二產業對生態環境的影響比第一、三產業大，且第二產業中的重工業對生態環境的影響又比輕工業大。第三產業因資源占用少、環境污染少、產出效益高、拓展空間大、發展領域廣、社會效益好，其比重已成為衡量一個國家或地區經濟發達程度的一個重要標志。2013年，北京、上海、廣州和深圳第三產業對GDP的貢獻率分別為74.8%、70.3%、64.2%和65.4%，第三產業對GDP的拉動分別為6.5%、5.4%、7.4%和6.4%。而天津第三產業對GDP貢獻率僅為44.7%，對GDP的拉動僅為5.6個百分點。同期，天津第二產業的貢獻率高達54.9%，高于北京的24.9%、上海的29.4%、廣州的35.4%和深圳的34.6%，對GDP的拉動為6.9個百分點，也高于北京的1.6百分點、上海的2.2百分點、廣州的4.1百分點和深圳的4.1個百分點。第二產業仍然是經濟發展的主要拉動力。縱觀發達城市發展歷程，天津當前產業結構和產品需求與生態資源開發利用的矛盾還比較突出，依然存在著結構性的生態破壞問題，如天津重工業占工業產值比重已連續7年超過80%，石油開采、石油化工、化學原料制造、黑色金屬冶煉四個行業占工業產值比重達到37.2%，而全國為20.3%。[14]產業結構偏重，“優二進三”的轉型發展思路還面臨著較大壓力。

（二）天津市生態環境承載力能力將面臨巨大壓力

從生態環境方面來看，與四大城市相比，首先，天津土地面積11917平方公里，僅次于北京16411平方公里；但人口密度最小，僅為1186人/平方公里；對生態環境的壓力相對較小，有利于建設“宜居宜業宜游”的美麗家園。但伴隨天津工業化和城鎮化的快速推進，區域人口對其生態環境的壓力只能增大，不會減小。其次，天津人均水資源116.0立方米，為全國平均水平的1/15，在四大城市之中，僅高于上海，居倒數第二位；雖然引灤入津工程緩解了天津的燃眉之急，但水資源緊缺正成為制約天津經濟發展的瓶頸。再次，在建設用地使用方面，天津建設用地使用效率每平方公里只有3.32億元，比四大城市都低，這種粗放的土地利用方式在一定程度上使資源環境約束趨緊，對于土地資源供求矛盾尖銳的天津而言，無疑是雪上加霜。此外，天津人均公園綠地面積只有10.3平方米，低于其他四大城市，也低于全國城市人均公園綠地面積11.8平方米的平均水平。根據環保部對2012年及2013年一季度全國污染減排壓力形勢分析，天津壓力級別最高，水污染減排壓力居全國首位，大氣居第4位，資源環境承載力不足的問題十分突出。在服務首都生態環境疏解和產業轉移的過程中，借勢進行產業轉型，打破制約京津冀協調發展的生態瓶頸，既是天津面臨的重大機遇，同時，也是天津面臨的前所未有的挑戰。

四、為何要劃定生態紅線

良好的生態環境是社會經濟發展最大的本錢，保護好生態環境就是守住人類可持續發展的“金飯碗”，但全球生態環境日益惡化已成不爭的事實。因此，各界對生態環境保護的呼聲空前高漲；世界視野下，經濟發展引發的生態環境問題亟待破解。

（一）劃定生態紅線建設美麗中國

2011年，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》和《國家環境保護“十二五”規劃》首次以規范性文件的形式提出“生態紅線”的概念和“劃定生態紅線”的重要戰略任務。2013年，習近平總書記在中共中央政治局第六次集體學習時再次強調，要劃定并嚴守生態紅線，牢固樹立生態紅線的觀念。黨的十八屆三中全會更是把劃定生態保護紅線作為改革生態環境保護管理體制、推進生態文明制度建設最重要、最優先的任務。這體現了國家以強制性手段強化生態保護的堅定決心與政策導向，也表明了生態保護、經濟發展不再是相互矛盾的單項選擇題，而是一道“既要金山銀山、又要綠水青山”，可以齊步走、互促共進實現共贏的雙向選擇題。

今后發展中，地方如何避免重蹈社會經濟發展給生態環境帶來沉重負擔的覆轍，盡可能地減少大城市以往發展歷程中必然出現的一系列“城市病”就需要及早謀劃解決方案，否則無序發展一旦超過城市生態承載力的最大值，必將使城市發展陷入困境，后果難以想象。

（二）保護生態環境建設美麗天津

習近平總書記在天津考察工作時明確要求，要重視生態文明建設，加快打造美麗天津。市委市政府把加快建設美麗天津作為重大任務，擺上重要位置，加強對重大問題的研究和決策，充分發揮總攬全局、協調各方的作用。市委十屆三次全會審議通過了《中共天津市委關于深入貫徹落實習近平總書記在津考察重要講話精神加快建設美麗天津的決定》，并討論了《美麗天津建設綱要》；十屆四次會議指出，環境問題既是重大的發展問題，也是重大的民生問題，要加大生態環境保護力度。

從2006年被國家環保總局授予“國家環保模范城市”和國務院批復《天津市城市總體規劃（2005年-2020年）》以來，天津市委市政府有關部門相繼制定了《天津生態市建設規劃綱要》、《天津市生態市建設“十二五”規劃》、《天津市環境保護“十二五”規劃》以及滾動實施的《天津生態市建設三年行動計劃》，一系列舉措對改善城市生態環境起到了重要作用。在加快建設美麗天津和實現中央對其城市定位的關鍵期，天津更是不斷加大生態環境保護和治理力度，圍繞著國家重大生態工程部署和生態需求，加大環境保護和建設力度，對重點地區的生態環境實施有效保護，積極建設美麗天津。多年來，一直以生態文明村和美麗鄉村建設為載體，積極改善生態環境，保護好青山綠水；2013年實施“美麗天津·一號工程”，開展“四清一綠”行動，嚴格水源、耕地、濕地保護，努力創造天長藍、地常綠、水長青的優美環境，讓市民享受到更多的藍天碧水；2014年天津又以大氣、水污染等6個方面為主攻方向，力爭全力打好環保攻堅戰，生態環境取得了可喜成績。

（三）天津率先以法律形式劃定生態紅線

生態紅線是維護生態安全的“生命線”，也是生態環境保護的“底線”，這條線不可逾越，否則將對生態環境安全造成威脅甚至不可逆轉的危害。如何讓生態紅線成為建設美麗中國的保障線，讓生態紅線成為公眾享受碧水藍天的安全線，使生態紅線從一條眾人關注的政策紅線，真正能夠落地，成為一條可操作的實線？面對這樣一次機遇與挑戰，不少地方政府相繼加快了出臺生態紅線區域保護規劃的步伐。

在京津冀協同發展的重大歷史性機遇下，天津率先劃定生態紅線，在全國首次以法律形式劃定了永久性保護生態區域。2014年1月22日，天津市第十六屆人民代表大會第二次會議通過的《天津市綠化條例》以法規形式作出了劃定永久性保護生態區域的規定。2014年2月15日，天津市第十六屆人民代表大會常務委員會第八次會議審議通過《天津市生態用地保護紅線劃定方案》，對山、河、湖、濕地、公園、林帶等實行永久性保護。黃興國市長在接受記者采訪時強調，劃定永久性保護生態區域，體現了黨的十八屆三中全會精神，是功在當代、利在千秋的大事，是改善生態環境的重要舉措，是實現經濟社會可持續發展的必然要求，是保障民生的迫切需要，對于加快建設美麗天津，實現中央對天津的城市定位，具有非常重要的意義。

五、天津生態紅線如何轉變為生態紅利

劃定生態紅線不是限制發展，而是為了更好地協調好經濟發展與生態環境保護之間的關系。雖然天津率先以法律形式劃定生態紅線，但在今后的發展中，如何進一步確保旅游開發中不影響區域生態功能、不破壞生態環境，確確實實地讓生態紅線轉化為生態紅利，顯然，還有很多后續的政策、管理、規劃等工作值得探討。

（一）強化生態紅線的剛性約束

生態環境問題主要是由于人類經濟活動不當造成的，因此，第一，天津應盡快制定和頒布有關旅游環境保護等的法律法規，依法來監督和治理旅游開發中的生態環境問題。第二，要加強對生態紅線區域旅游區的宏觀調控，根據旅游環境承載力和旅游者數量等進行科學調控，建立預防、預警機制，防患于未然。第三，調動政府部門、旅游企業、當地居民、旅游者多方積極性，共同參與旅游環境保護，通過電視、廣播、網絡、報刊雜志等加大環境保護宣傳力度，提高全體公民的旅游環境保護意識。第四，建立生態補償機制，對為保護生態資源而受到限制開發的地區給予補償。具體來說，在生態旅游開發中，建立國家、地方以及產業三級補償主體框架，明確權責范圍，分清受害對象和受益對象，簽訂補償合同，通過間接補償、直接補償和混合式補償等方式統籌兼顧利益分配問題。第五，在旅游開發區做好旅游環境規劃，從維護旅游區環境質量和合理利用生態資源的角度出發，制定科學的旅游環境規劃，達到既促進旅游又保護生態環境的目的。

（二）嚴守生態紅線并加快生態修復

生態紅線重要的是必須“落地”，不僅要劃定，更要守得住，使其真正成為一條可操作的維護生態平衡的安全線。為此，要堅持生態保護與整治修復并重，以落實紅線為核心，加強紅線區內管理和生態系統保護。首先，林業是生態建設和保護的主體，承擔著保護自然生態系統的重大職責，因此，要把林業當成生態環境建設的主戰場，積極探索科學推進造林綠化的新舉措，努力提高造林綠化質量，加快發展植樹造林、生態修復工程、森林培育工程和城鎮生態建設，增加生態資源總量，提升生態系統功能，當好生態文明建設的排頭兵。以造林綠化、防治鹽堿為重點，不斷增加林草植被，從根本上改善城鄉生態環境。其次，在紅線管控范圍內劃定各類海洋保護區及濕地保護區，加強基礎設施建設，開展生物多樣性調查，加強海岸生態防護林建設打造濱海生態走廊；全力推進實施濕地修復和保護工程，根據七里海、大黃堡、團泊洼、北大港濕地自然保護區的各自特點，開出治理藥方，積極防治和應對。再次，根據生態紅線的生態功能保障基線、環境質量安全底線和自然資源利用上線調控區域發展規模，確定區域生態環境建設與保護的整體目標和重點，在生態環境質量目標、生態破壞、污染排放和生態環境風險防范等方面設定最嚴格環境保護措施，盡快找到破解資源環境約束、改善區域環境質量、提升天津整體競爭力的出路。

（三）生態紅線轉化為生態紅利

天津生態紅線的劃定符合全市實際的生態空間布局和社會經濟發展格局，內容既包括自然生態功能的保障，也包括影響老百姓健康的霧霾問題、飲水安全、土壤污染、環境風險等，不僅為進一步提高生態產品供給能力，也為全市生態保護與建設、自然資源有序開發和產業合理分布提供了重要支撐。生態紅線就是生態安全、環境保護的底線，是可持續發展的生命線。嚴守生態紅線，才能建設天藍、地綠、水凈的美麗天津，建成人民幸福社會文明的美麗天津。守住這條生態紅線才能為廣大群眾創造更加舒適宜居的生活環境，才能為子孫后代守護青山綠水，留住藍天白云，才能為子孫后代留下美好未來。因此，守住生態紅線，責無旁貸。

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A Puzzle between Ecological Protection and Economic Development in the Background of Collaborative Development of Beijing， Tianjin and Hebei Province： Consideration Based on the Tianjin Ecological Red Line

Qin Jing Zhou Liqun Jia Fengling

Abstract： Although there is symbiotic relationship of mutual restraint， mutual promotion and coordinated development in nature between economic development and ecological protection， it has always been difficult to achieve balance of environmental protection and economic development in the current status of global ecological environment deteriorating. In the context of the integration of ecological and environmental protection of Beijing-Tianjin-Hebei region， understanding the ecological problems on economic growth of Tianjin and planing land space development with legal thinking of "ecological red line" in order to break the bottleneck between economic development and resource constraints has important practical significance for Tianjin to enhance the ecological supporting capacity of sustainable development.

Keywords： Economic development； Ecological protection； Ecological red line； Tianjin

責任編輯：蕭雅楠