國企改革走向何處

周曉莊

我國的國資國企在新中國成立以來的幾十年發展中承擔了重要的歷史使命，為中國經濟發展做出了巨大貢獻。隨著改革開放深化，國資國企發展中的問題也不少，在新一輪改革與發展中，需要按照不同功能構建市場化的產融結合的國資控股分類運營主體，從而使國資國企在激烈的國際競爭中真正成為實現中國夢的歷史擔當者。

實現中國夢——國企的歷史擔當

國有經濟，無論是在建國初30年的經濟和社會建設中，還是在改革開放以來的發展中，都毋庸置疑地擔當著國家和地區經濟發展的重要支柱，肩負著基礎建設、重大項目投資、經濟管理體制的形成和推進改革與發展的歷史使命。

我國的改革開放是一項系統工程。其中，作為國家改革與發展戰略的重要棋子和核心部分的國有企業，在市場主體與市場環境培育中承擔起了重要的使命。幾十年來，我國國資國企不僅在國家和地區經濟發展中肩負著經濟發展的重要使命，在國家政治、社會和文化等建設方面，也擔當了重要的社會責任，發揮著導向作用。

國資國企的發展，事實上是兩個問題，一個是國有企業的活力和競爭力問題；另一個是國有資本的掌控力、影響力和帶動力的問題。

其一，國有企業的活力和競爭力問題。即國企是否能夠在市場經濟中具有獨立生存和競爭能力。解決的方式主要是產權實現形式的多樣化和市場化。要達到的目標定位應當是絕大部分國有企業通過參控股、改制上市等，完成商業化運營的轉型，使其成為真正的市場主體。

其二，國有資本的掌控力、影響力和帶動力問題，是有效地掌控國資安全運營，防止其失控和流失；并通過有效的資本運營，促進我國經濟在世界經濟中的影響和競爭力的提升；同時，以國資市場運營為杠桿，帶動其他經濟共同發展，推動政府職能轉變和市場體制完善。國有資本掌控力、影響力和帶動力問題解決的方式是提升國有控股（集團）公司在公平競爭中獨立掌控和運營資本的市場環境和發展能力。目標定位是完善符合我國國情的一整套分層次、按類別獨立運營與制衡的國資監控體制機制。

由問題而引發的深化改革要求

與應當肩負的重要使命相比，國資國企發展中還存在著不少問題。通過梳理國資國企發展中社會反響較為強烈的問題，主要有如下幾方面。

問題一：國有企業與政府的關系究竟如何，國有企業究竟應當發揮什么作用？

政企政資不分，導致了國資國企運營中的行政行為與商業行為界限模糊，監管乏力。

國資國企作為政府實現其經濟社會發展目標的主要載體，各級政府對其發展極為重視，做大做強的意識和要求十分迫切。但這也導致一些政府部門直接干預企業經營，使企業缺乏經營的市場獨立性和競爭性。

同時，某些國企一定程度地存在內部人控制的問題，加之要素市場建設相對滯后，在國有產權運營和交易中的真正客觀市場評估和國有資本運營的第三方獨立監控仍然存在缺位的情況下，出現個別政府部門人員與企業負責人合謀侵吞國有資本，致使國有產權在改制、重組和破產等過程中因不規范交易而流失，嚴重的甚至演變為名義上是國有、公有企業，但實際上成為私人或小集團所有制企業。

一些地方政府長期以來習慣于自詡為經濟發展主體（即擔當運動員），在面對來自國內外各類企業的激烈競爭，當地民眾對生活水平等的強烈訴求以及地區經濟的資金短缺時，多將主要精力投入于賺錢、收利，而放松、甚至放棄對市場的有效監管和市場法規制度建設等重要職責。

政府對國有企業往往提出高預期的經營業績要求，包括高速增長的各類經營指標和考核發展要求。國企的經營性與公益性發展目標和要求并不清晰，相應的發展目標、戰略和考核評價標準模糊。

這一切導致大部分國企的趨利行為，有的企業甚至做出損害百姓和社會的惡劣行徑。國企贏利性與公益性目標及運營模式不分的結果，使百姓的福利得不到真正的保障。

解題路徑：呼喚市場化的資本運營主體

中國市場經濟的發展已經進入到須依靠資本運營的市場主體帶動市場經濟進一步發展的重要歷史階段。

由于我們在此方面的自覺不足，致使創新轉型多年來難以有效地推進。與此相應的，國資國企的改革與發展也確實已到了需要從整體上，按照市場原則重組國有控股企業的重要歷史階段。

在早期我國市場經濟尚不成熟的發展階段，部分地方政府一定程度上擔當了國有資本投資公司的市場主體角色，行使了重組和運營國資以及推動國企上市等重要職能。這是由于原有的計劃體制并不存在資本運營機制，沒有投資公司這一市場經濟發展中產權運營的主角。

當改革開放發展到需要國資流動并帶動整個經濟發展的重要歷史時期，而市場又缺乏相應的中介機構及其運行機制時，具有資源配置權利和能力的政府部門即擔當起了這一重要角色，并確實很好地發揮了國有資產優化重組與流動的不可替代作用。

某些政府通過對國有存量資本進行產權重組，引入外部投資者實現產權多元，創造條件推動國企上市；對增量資本通過構建市場化的經濟實體來實施資源配置及運營，以此順利實現國有經濟的發展戰略，獲得了顯著成績。

隨著深化改革與發展，國資國企迫切需要由獨立于行政部分的市場主體來行使運營權益，成為政資和政企分離的隔離帶，獨立行使對國資國企的運營和掌控，以使國有經濟能夠按照市場法則，在競爭中不斷發展壯大；國資管理機構則按市場方式實施國資整體發展戰略，確定各類國資運營標準，執行經營業績考評和資本運行風險監管等責任。

國有企業完全能夠與其他企業一樣，按照市場法則獨立運營。有著獨立法人財產權利的國有企業必須具有獨立的市場平等經營權利，同時承擔全民委托的資產保值增值及其他社會責任。

在當今民眾給予較高期望的情況下，國有經濟事實上承擔著較重的民生福利責任。為了快速發展并取得好的贏利以回報社會，就不應當退出其經營狀況還不錯的領域。

近年來的一些事實證明，如果要讓經營不錯的國資國企退出，其結果，填補其經營地位的極有可能不是正在成長而不夠強大的民企，而是國外的跨國公司——其經營的巨額收益絕大部分將不可能回饋中國人民。

所以，國資國企進一步改革的關鍵問題是如何加強和完善資本運營的監管制度，而非私有化的“殺雞取卵”。

構建強有力的國資運營公司獨立承擔起市場經濟中資本引擎的發展新使命，是國資國企運營新定位的基本要求，也是實現轉型發展的關鍵步驟，更是推動國企從行政性附屬機構真正成為全球市場主體的重要條件。

在市場經濟中，資本不斷主動地運營和流動，是企業發展的充要條件，是我們的國資國企幾十年來得到的經驗與教訓。改革開放初期，由于長期來國有企業只建不破，國有資本凝固不流動，大量因運營不善而多年積累的負債和壞賬經清產核資而揭露出巨額的虧損。為此，上世紀90年代中期，國家選擇了全國各地的1000家大型國有骨干企業，進行大范圍的改革、改組和改造。

1996年，國家確定的各地大型企業集團試點由57家擴大至100家，并開始試行主辦銀行制度。到了1997年，全國有63家企業被列為第二批大型企業集團試點名單，實行主辦銀行制度的企業由300家擴展到512家。1998年，國家體改委發布《關于企業集團建立母子公司體制的指導意見》，進一步推進國有大型企業集團試點。為確保資本健康運營，中央還對（特）大型企業實行了稽查特派員制度。各地方通過建立資本投資經營公司來實施對國有企業的資產重組，按照市場運營規律，對那些不能救的也確實救不了的企業讓其破產或被兼并。

90年代末，國家成立了信達、東方、長城、華融資產管理公司。啟動了債轉股計劃，即把原銀行與企業間的債權債務關系，變為金融資產管理公司對企業的股權投資關系。結果，至當年底，國有及國有控股工業企業總體扭虧為盈，盈虧相抵后實現利潤967億元。說明這一輪以投資公司手段展開的資本運營確實收到了實效。

現如今，無論是中央還是地方，都存在著一批日益成熟，能夠實施資本運營的控股企業。隨著市場的發展，它們不斷地將那些經營不善的企業資本清退出市場，對預期見好的新興產業投入新的運營資本。

事實說明，在市場經濟發展的過程中，資本引擎的功能是絕對不可缺少的。要改變那種運動式的、一陣風式的臨時處置一下問題資產和企業的僵化的資本運營模式，構建分類持續性的運營國有資本的運營體系。對于那些在市場經濟發展中必定會不斷出現的虧損部分及虧損企業，需要適時跟蹤，對其進行資本運營及整合、兼并甚至讓其破產。

中國經濟發展正需要崛起一批能夠擔當資本引擎功能的國資控股運營企業，這類企業中相當一部分應具有產融結合的特征。產融結合類投資（控股）公司是指兼有產業和金融公司資本運營性質的投資控股類企業。

一般來說，當經濟體的發展達到相當規模時，必然需要產業資本與金融資本實現一定程度的融合，以共同推動進一步的擴張性發展。歐美許多大公司，如洛克菲勒、通用電氣等，在早期就采取了這一發展模式；日本在戰后也逐步發展起了財團法人運營模式。

產融結合類投資（控股）公司是國際跨國特大型企業中最為普遍采取的大公司運營模式。世界上許多大型跨國投資公司通過產融結合的運營模式，以達到產業資本和金融資本相互支撐、補充和共贏發展，極大地規避了單一產業經營的風險，促進企業在更廣泛的領域和地域拓展市場而獲利。

問題：如何有效運營國資國企，如何進一步加強對國資運營監管？

應當看到，當今的中國市場實際上已全然是一個世界市場。國有企業的競爭對手事實上是國際跨國企業。然而，國有企業的規模效應仍較低，某些重要行業的資本集聚程度還不夠，國有資本運營中要素的市場化配置程度仍然不足。經營者選擇及其薪酬確立的方式仍然是政府行為，一些企業無序超常規擴張，致使債務出現危機。

需要進一步加強國有資本戰略整合，錘煉使其日益發展強壯是增強國家實力的重要方面。而各級政府職能轉變和完善市場競爭的公平環境則應成為國資國企發展壯大的推動力。

國有經濟必須帶動其他資本共同發展，一般性國有企業的股權多元化，將推動其以更多的市場化、商業化元素替代行政壟斷的資源配置方式，促進其在競爭中真正強大。

隨著市場經濟發展的深化，對國有經濟運營的有效監管，長期以來一直是個十分突出的問題。

從各方面反映的情況來看，許多國有控股企業對其所控股的二、三級企業的經營掌控都存在一些問題。在企業規模越來越大的發展狀況下，監控不力就必然出現越大越弱的局面。

具體表現在：一是國有經濟在行業發展，特別是支柱產業中的技術創新能力不足，相當一部分支柱產業的技術發展主導權在別人手中，企業核心競爭力較弱；二是對國資國企運營的體制內監控系統不健全，又沒有體制外的國資信息公開和透明的制度約束，大型企業集團總部對所屬第二、三級及以下企業的監管和控制力問題仍然較突出。

進一步的改革與發展，必須重視政資政企在制度及其運行程序上的真正分離，同時，強化社會及民眾參與的監督體制機制建設。目前在建立完善市場化的獨立制衡的要素運營評估機制，構建卓有成效的國有資本運營監控制度和公共項目多視角、多層次、多方位的督察機制以及對以往流失國資的追繳制度方面，任務還相當艱巨。

這些問題的實質是國有企業經營的功能定位不明確，在國資運營上存在偏差。從而，新一輪改革需明確國資國企生存與發展的實際定位問題：一是政企關系的定位；二是國資國企經營發展目標的定位；三是不同功能國企要素配置和運營模式的定位；四是國資國企市場運營與承擔社會責任的定位。

解題路徑：需要對不同功能的國企科學分類

中國夢是人民大眾之夢。我們黨和政府提出了實現中國夢的多方面的目標，國資國企作為實現目標的重要載體，需要擔當和實施不同的功能。

基于各類國資國企具有不同的屬性、運營特點和目標，因而，極有必要按照市場經濟規律，積極探索符合不同特點的國有資本市場化經營模式。

這些探索需要在國資運營公司的層面上，以市場主體獨立運營資本的方式進行，即以市場方式探索不同的方案，組織具體實施，嚴格監控和考核評估，并持續地跟蹤運營，不能搞“一刀切”。

歷史教訓和國際經驗均證明，國有資本控股運營主體無法同時兼顧多重目標和功能。為了科學決策、有效監管與考核評價，必須將不同功能的國資國企進行分類，分別授權于擔負著不同發展戰略目標的國資運營主體。為此，要設立不同類別的國資國企運營板塊。我們認為，國資運營主體可以按功能分為以下幾類：

第一類，支柱產業類國資國企。這類企業資本運營的功能定位是通過支柱產業掌控，以提升核心競爭力為發展目標。

第二類，技術創投類國資國企。這類企業資本運營的功能定位是通過持續的支撐創新，以驅動技術產業化為目標。

第三類，城市建設類國資國企。這類企業資本運營的功能定位是通過優化生態環境，改善城鄉民眾居住與出行質量，以實現城鄉建設一體化為目標。

第四類，基金類國資國企。這類企業資本運營的功能定位是強化政府應急儲備，以提供防范市場風險蓄水池為目標。

第五類，民生保障類國資國企。這類企業資本運營的功能定位是通過提供社會公共服務，以保持民眾共受益為目標。

各類國資控股運營主體因功能定位差異，在授權經營目標、股權管理模式、要素配置方式、內部掌控力、出資人監管要點、績效評估與獎勵機制和與其他市場主體關系等方面的要求是有所不同的。需要特別指出的是，按功能劃分的上述各類國資運營公司所參控股的企業中，一般既有贏利性企業，也有非贏利性企業。鑒于不同類型和特性的國有企業經營目標和功能的差異，應當按照盈利性與否采取不同的國企產權類型和分類管理。

這也正是國資國企與私資民企最大的不同之處，體現了國資國企在實現其戰略目標中的經濟性與社會性的統一。事實上，按照贏利與非贏利性來劃分和管理國企的思路早在許多年之前就已提出了，之所以一直難以有效推進，是因為長期以來許多國企無法真正卸除非贏利性的社會性職能。全國至今仍有8700多家企業辦社會的各類機構無法交由社會，實現政企分離。因而需要在國有控股（持股）企業內部，分別因地制宜地做出探索，以市場化的方式，在企業微觀層面妥善處理好國強與民富、政府與企業、公有與非公、發展與環境、資本贏利與社會服務等諸多辯證統一關系，創新管理模式，為中國特色社會主義健康發展提供有益的實踐經驗。

編輯：鄭賓 393758162@qq.com