項目建設涉及土地利用總體規劃修改方案合理性評價

梁 園，周 興

（廣西師范學院，廣西 南寧 530001）

土地利用總體規劃是在一定區域和時期內，遵循社會經濟可持續發展要求和土地資源特性，為實現土地資源的可持續利用，保障社會、經濟及生態協調發展，對今后一段時期內的土地資源進行合理分配、利用與保護的一項綜合措施。自1986年6月25日全國人大通過《土地管理法》以來，我國已先后組織開展3 輪全國性土地利用規劃的編制和修訂工作，現行的土地利用總體規劃為2005年修編版，自實施以來，在保障經濟社會可持續發展方面取得良好成效[1]。然而，土地利用總體規劃是對未來較長時間內的土地利用進行導向性的安排，由于人們掌握決策的信息和預見未來事物發展的能力有限，時間越長，對事物未來的判斷就可能越不準確，而且隨著時間的推移，最初規劃決策的背景、目標都可能發生了變化，為了適應經濟社會環境的新形勢、新要求，可能需要對原有的規劃目標、措施進行修改完善[2]。另外，土地利用總體規劃是剛性的，用地指標都是由上而下層層分解，加上地方政府人為地干預，往往導致指標分配不合理，有些經濟發展后勁足的地區，指標捉襟見肘，而有些經濟發展較慢的地區指標還大有富余，這都需要及時進行規劃修改完善。

土地利用總體規劃修改方案（以下簡稱規劃修改方案）是指由于社會經濟發展形勢發生了重大變化，某一項目建設不符合現行的土地利用總體規劃確定的土地利用方向、用地布局等內容，但又滿足建設條件，需要適當改變規劃修改方案。一套合理的土地利用總體規劃體系除了加強編制的科學性和合理性之外，還應在規劃實施過程中針對其局限性進行修改完善，使土地利用方向和用地布局不斷適應社會經濟及國民生產、生活的需要。在行政管理層面，規劃修改方案沒有統一的現行標準，編制要點散見于各項政策和相關技術規程之中；在理論研究層面，國內針對規劃修改方案研究的專著較少，有實證數據支持的研究成果尚屬空白，多數學者對此項研究內容多是發表一些觀點于期刊或在其它成果中稍加提及[3]。相關研究主要集中在規劃修編內涵的闡述、相關政策的分析、規劃修編存在的問題及今后完善的方向等方面。

規劃修改方案的評審作為項目用地預審的重要內容，在落實土地用途管制、建設用地指標調控和土地利用布局優化等方面發揮著重要作用。有針對性地開展規劃修改方案合理性綜合評價研究，可為科學合理地評判規劃是否需要修改及如何修改提供理論依據和方法支撐[4]，也能為缺乏用地標準的建設項目所涉及的規劃修改方案提供審核依據，健全規劃修改方案編制體系，體現土地利用總體規劃的嚴肅性。

1 土地利用總體規劃修改方案的原則和內容

規劃修改方案合理性綜合評價是指根據一定的標準，運用一定的方法，對規劃修改方案進行分析、比較與綜合論證后所做出的一種價值判斷[5]，根據這種判斷去核準該修改方案的科學性和可行性，為用地預審提供決策。

1.1 規劃修改的原則

1.1.1 建設用地總量控制和耕地保護優先原則 項目建設所涉及的規劃修改方案必須以“建設用地總規模不突破、耕地和基本農田保護面積不減少、耕地質量不降低”為前提，確保落實國家下達目標，不能涉及基本農田布局調整。嚴格控制項目占用耕地的比例，盡量少占耕地，尤其是優質耕地，確保規劃建設占用耕地指標不增加。確需占用耕地的，要做到“占補平衡、占優補優、占水田補水田”，并落實到規劃修改方案中。

1.1.2 節約集約用地原則 實行建設用地規模的增減與節約集約用地水平高低相掛鉤。對土地利用粗放的項目，不考慮增加建設用地，對用地節約高效的項目，在條件允許的前提下，適當增加用地規模。

1.1.3 保護生態原則 對限制開發地區、禁止開發地區，要嚴格控制“兩高”和“產能過剩”的工業的用地規模，有關項目不符合國家產業和供地政策的，不能調整規劃；適當增加耕地保護任務和生態、生活空間等預期性指標。

1.1.4 與相關規劃相協調原則 修改方案與行業規劃、城鎮規劃、生態環境規劃等相關規劃協調銜接。

1.2 規劃修改方案的主要內容

1.2.1 建設項目的合理性 說明項目建設涉及的規劃修改是否滿足修改條件、項目建設的重要性、項目選址是否便于開工建設及建設用地調入、調出地塊位置、規模、其占用各類用地數量尤其是耕地數量及其中的基本農田數量[6]。

1.2.2 耕地補充及基本農田劃補方案 說明項目建設占用的耕地面積及質量等級情況，涉及占用基本農田的，要擬定基本農田補充方案，及時落實當地耕地占補平衡，確保耕地數量不減少，質量不降低。

1.2.3 對規劃實施的影響 要求項目建設不能突破研究區域土地利用總體規劃確定的指標，且從項目建設對耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模和新增建設占用耕地面積這幾個約束性指標的影響程度去論證對規劃實施的影響是否合理。

1.2.4 項目建設利用土地的集約節約程度 要制訂建設用地集約利用指標體系，采用定性分析與定量分析相結合[7]，嚴格按照國家和地方有關部門制定的建設項目用地控制指標，論證項目建設利用土地的集約節約度。

2 土地利用總體規劃修改方案合理性綜合評價體系

2.1 評價指標

遵循規劃修改的原則及代表性、指導性、可操作性、因地制宜性、定性與定量相結合等基本原則，建立了項目選址合理度、耕地保護合理度、土地利用集約度和項目建設對規劃指標的影響度4個準則層，并結合河池市A 項目的基本情況，選取了17個指標層構成的評價指標體系，具體指標及其含義如表1 所示。

定量的指標根據隸屬度函數進行測算；有些指標難以定量，主要靠定性描述，定性的指標在請專家進行相應評判時，描述明確，方便專家進行客觀合理的評判，以得到更為精準的指標隸屬度。

2.2 定性指標評價等級標準

根據指標的定性描述，借鑒其他文獻資料，結合相關領域專家的意見和建議，給定性指標建立“差”、“一般”和“良好”3個評語等級，并賦予相應的評語： “不滿足項目開工建設條件”、“基本滿足項目開工建設條件”和“適宜項目隨時進行開工建設”。

2.3 定量指標評價等級標準

根據國家和地方現有的標準值，參考國內外先進地區的現狀值，在符合我國相關政策目標的前提下，結合專家的經驗和意見，給定量指標建立“差”、“一般”、“良好”3個評語等級,評價指標計算結果0～70%為“差”、70%～90%為“一般”90%～100%為“良好”。

2.4 評價方法

采用AHP-模糊綜合評價法對項目涉及的規劃修改方案的合理性進行評價，AHP-模糊綜合評價法是一種將層次分析法和模糊綜合評價法相結合的評價方法，通過層次分析法確定準則層和指標層的權重，用多層次模糊綜合評價法對研究案例進行綜合評價。

3 案例應用

3.1 案列項目概況

A 項目為工業項目，擬選址河池市大任產業園內，總占地面積12.77 hm2，土地現狀為旱地0.92 hm2，林地為9.68 hm2，城鎮建設用地為2.17 hm2，均在允許建設區范圍外。調出地塊總面積12.77 hm2，土地現狀為水田2.88 hm2，旱地8.76 hm2，林地為0.35 hm2，坑塘水面為0.78 hm2。

3.2 數據來源與處理

A 項目的數據來自于項目可行性研究報告、河池市土地利用總體規劃數據及圖文、國家和地方關于建設項目用地的標準及編制規劃修改完善方案的相關準則要求等。

表1 項目建設涉及土地利用總體規劃修改方案合理性評價指標體系

3.3 規劃修改方案評價

3.3.1 確定指標權重 邀請專家對各級評價中各因素的重要程度進行兩兩比較，建立判斷矩陣分布權重，確定通過一致性檢驗的準則層及各個指標層權重，如表2 所示。

表2 A 項目涉及規劃修改方案合理性綜合評價指標權重

3.3.2 模糊綜合評價

（1）定性指標量化先將定性指標分為若干等級，然后組織專家根據各自的專業素養及經驗對這些指標進行評價，收回評價表后，統計出各指標中每個評價等級被評價次數與評價專家數的比率，即為各定性指標相應的量化模糊隸屬度r[8]。例如，邀請10 位專家對“基礎設施完善度”進行等級評價，有2 位專家認為完善度差，有8 位專家認為完善度一般，有0 位專家認為完善度良好，都將其除以專家總數后得到的“差”的隸屬度（r1）為0，“一般”的隸屬度（r2）為0.8，“良好”的隸屬度（r3）為0.2。最終將隸屬度匯總得到模糊綜合評價矩陣（見表3）。

表3 模糊綜合評價矩陣

（2）定量指標量化定量指標可以分為遞增型指標，如當地村民對征地的意愿；遞減型指標，如耕地比重。針對不同的指標類型，應用不同的隸屬度函數計算其隸屬度r，定量指標隸屬度均采用“降半梯形”模糊函數確定，其分布如圖1、圖2 所示，最終將隸屬度匯總得到模糊綜合評價矩陣（見表3）。

圖1 遞增型指標降半梯形模糊分布

評價等級為差，

評價等級為一般，

評價等級為良好，

上式（1～3）為遞增型指標隸屬度函數，分別對應“差”、“一般”、“良好”這三個評語等級，其中ri為指標隸屬度，aj和aj+1 為相鄰兩級評價指標值，且aj+1>aj。

圖2 遞減型指標降半梯形模糊分布圖

評價等級為差,

評價等級為一般,

評價等級為良好,

上式（4～6）為遞減型指標隸屬度函數，分別對應“差”、“一般”、“良好”這三個評語等級，其中ri為指標隸屬度，aj和aj+1 為相鄰兩級評價指標值，且aj+1

（3）判斷矩陣的復合運算：

①計算各準則層的評價結果向量S1、S2、S3和S4：

②計算最終評價結果：

③評價結果分析

根據最終計算結果，河池市A 項目建設所涉及的規劃修改方案合理性隸屬度向量為S=（0.019 6，0.066 5，0.211 0），根據最大隸屬度原則Smax=0.211 0，屬于三級評語級，即A 項目涉及的規劃修改方案的合理性為良好水平。具體結果如圖3 所示。

4 結論與討論

目前，對規劃修改方案合理性的探討比較少，在本研究中也只是探索性地將影響其合理性的因素擴大，雖然在一定程度上彌補了以往規劃修改中簡單地將用地規模、行業準入條件等約束性條件作為評價因素的現象，但忽略了規劃修改的整體性、前瞻性以及公眾參與性等影響因素。研究對今后如何完善規劃修改體系和科學地進行規劃修改方案合理性評價有一定的參考和導向作用，但仍存在需要進一步改進和探討的地方：

圖3 模糊綜合評價結果

（1）采用模糊綜合評價法對修改方案的合理性進行綜合評價，因而權重的確定和評價等級標準的構建顯得尤為重要，要在國家、地方標準的收集、專家的主觀經驗判斷和數據的客觀性上把握好質量關，進一步探討評級等級的確立原則和方向，完善等級標準。

（2）構建的指標體系不全面，很多指標主要是針對工業項目涉及的規劃修改，而且現行的規劃修改中還有很多建設項目沒有國家及地方用地標準，需要進一步研究項目涉及的規劃修改方案合理性評價指標體系的科學構建，形成一套較為成熟完整的評價準則。

（3）體系中還有很多指標，如征地補償的合理度及耕地比重等，對規劃修改方案合理性的影響無法直觀的描述，沒有形成統一且精準的評語等級，很多都是憑借專家的專業知識和主觀經驗去評判，會在一定程度上影響評價結果的客觀性，這也亟需進一步探討。

（4）定量指標的隸屬度是由相應的隸屬度函數確定的，但隸屬度函數的建立在理論上一般都是由邏輯推理得出，沒有普適性。文中采用的“降半梯形”模糊函數也僅適用于所選取的定量指標的隸屬度的計算，因此，如果使用模糊綜合評價法對其他修改方案的合理性進行評價，對定量指標隸屬度函數的確定尤為關鍵，這需要深入研究一套普遍適用于定量指標隸屬度確定的函數，完善規劃修改的評價體系。

[1]夏春云. 土地利用規劃實施評價與實施保障研究[D]. 南京：南京農業大學，2011.

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