推動國防科技工業軍民融合深度發展
——訪國防科工局發展計劃司司長龍紅山

□ 本刊記者　袁 舒

推動國防科技工業軍民融合深度發展
——訪國防科工局發展計劃司司長龍紅山

□ 本刊記者袁 舒

國防科技工業是軍民融合的重要領域和載體，也是軍民融合深度發展的重要標志

推動軍民融合深度發展，是黨的十八屆三中全會提出的明確要求，也是當前和今后一段時期國防科技工業一項重大戰略任務。國防科技工業軍民融合發展現狀如何？存在哪些主要問題？后續將采取哪些措施推動軍民融合深度發展？本刊記者為此專訪了國防科工局發展計劃司司長龍紅山。（本刊記者簡稱“記”，龍紅山簡稱“龍”）

記：從以軍品為主到民品比重節節攀升，占據軍工產值的絕大部分份額，產品結構的變化體現出國防科技工業軍民融合所取得的成績。我們知道，這一路走來并非一帆風順。您能簡單談談改革開放后國防科技工業軍民融合發展的歷程嗎？

龍：改革開放前，我國國防科技工業是比較單一的軍品產業結構。到1978年，民品產值占工業總產值的比重不足13%。改革開放后，從軍民融合的角度看，我國國防科技工業完成了兩次比較大的轉變：

第一次轉變是“軍轉民”。上世紀八、九十年代，國家將工作重點轉移到經濟建設，按照小平同志提出的“軍隊要忍耐”的戰略思路，國防建設的指導思想轉向和平時期的建設軌道，隨之而來的是軍品任務銳減、國防工業能力過剩。面對這一嚴峻形勢，國防科技工業系統按照黨中央提出的“軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍”方針，開始大規模實施“軍轉民”。這一時期的特點是利用軍工富余能力和人員發展民品，由于當時沒有經驗，也缺乏頂層規劃，因此在產品和項目的選擇上是不厭其小、不厭其雜，有搞洗衣機的，有搞收錄機的，有搞電視機、自行車的，可以說是五花八門，逮著什么干什么。從發展結果看，效果明顯，20年后到1998年，軍工系統的民品產值占比提高到70%左右。大部分軍工單位基本上都發展為“能軍能民”。但說實在的，當時發展的民品大多與我們軍工關系不大，技術含量較低，除個別產品生存下來外，絕大多數都失敗了。

第二次轉變是“軍民結合”。90年代末以來，在實施“兩大攻堅戰”的同時，在軍轉民過程中進一步突出了主線，更加注重軍民結合產業發展；在能力規劃和建設過程中，更加注重將軍工能力根植于國民經濟基礎之上。

這一時期軍民融合發展取得了顯著成效，總體來說，國防科技發展對國家科技進步的帶動作用逐漸增強。以載人航天、探月工程、高分專項為代表的國家重大科技專項取得標志性成果，一大批原材料、元器件、一些關鍵工藝技術同步實現了突破，帶動了一大批民用產業的發展，促進了相關領域技術進步，在創新型國家建設過程中發揮了帶動引領作用。

同時，我們的軍工經濟結構也得到了不斷優化。據不完全統計，目前軍工集團的產業經濟結構可以用三個三分之一來概括，即軍品產值占1/3，軍工高技術產業（含四民）產值占1/3，其他民品產值占1/3。據有關專家分析，目前軍工行業的利潤主要來源于前兩個三分之一，除少數單位外，與軍工不相關的民品大部分利潤較低甚至是虧損。

再有就是“民參軍”的深度和廣度也不斷擴大。從準入數量來看，取得武器裝備科研生產許可證單位中，也基本是三個三分之一，即軍工單位占三分之一，民口企業占三分之一，民營企業占三分之一，其中民營企業增長趨勢明顯。從軍品產值來看，2009-2013年，民口單位（含民營）軍品產值占比從11.6%提高到13.4%，增速比軍工集團平均水平高4個百分點。從承擔任務層級看，已從低端配套提高到關鍵分系統及整機層面，部分與現行體系內軍工形成了競爭態勢。

此外，隨著近年來國家政策的逐步放開，軍工集團資產證券化步伐明顯加快，上市的業務已由最初的民品、軍民兩用產品向軍品拓展，涉及的單位已由放開能力單位擴展到保留能力單位，資產層級已從通用設備設施、輔業資產向總裝測試等軍工核心資產深入。截至2013年底，軍工集團公司控股或實際控制的境內上市公司已達82家，資產證券化率達到了37%，其中航空工業和船舶重工集團已達50%左右，社會資本不斷滲透。

記：在推動第二次轉變的過程中，政府出臺了哪些措施來支持軍民的有機結合？

龍：為了實現第二次轉變，政府行業主管部門，主要采取了五方面重大舉措。

首先是實施能力結構調整。通過調整，軍工主體進一步精干，一般能力逐步寓于國民經濟發展。

其次，實施改革脫困。通過實施主輔分離、債轉股、退出軍工行業等措施，解決軍工企業的歷史遺留問題。

第三，支持發展軍民結合產業。出臺《國防科工委關于大力發展國防科技工業民用產業的指導意見》，通過資金補助，安排了一大批軍民結合產業項目，對提高軍工經濟運行質量發揮了積極作用。

此外，鼓勵和引導“民參軍”。2007年和2012年，先后兩次出臺針對民間投資參與國防科技工業建設的指導意見，明確了民營企業參與國防科技工業的具體領域。出臺《關于深化國防科技工業投資體制改革的若干意見》、《關于推進軍工企業股份制改造的指導意見》，并制定了配套辦法及指導目錄，推動投資和產權主體多元化，為社會資本參與軍工建設奠定了基礎。

最后，完善準入制度。先后出臺《武器裝備科研生產許可管理條例》及其配套的實施辦法、審查規則和退出規則，面向全社會各類主體實施許可管理，為營造規范有序、適度競爭的軍品市場環境提供了公平的制度保障。

記：改革進入深水區，深入推進軍民融合也處于一個關鍵階段。有這樣的說法，軍民融合還沒有破題。您如何看待國防科技工業領域軍民融合所面臨的困難？

龍：十八屆四中全會提出加強法制建設，其實具體到軍民融合領域，也存在法規制度體系不完善的問題。軍民融合是一個大概念，在國家層面缺乏頂層規范軍民融合發展的法律；在行業層面也沒有系統規范國防科技工業軍民融合行為的法規；在政策層面，主要是投資、稅收、知識產權、資產管理等方面，還需按照軍民融合發展要求進一步細化完善。

國防科技工業軍民融合涉及軍地多個部門，目前主要依靠各部門按職責分工分別推動，各方對軍民融合的思想認識、推進力度不一致，導致軍民融合工作“碎片化”，沒有形成合力，缺乏國家層面的統籌。

從現狀來看，軍民資源共享水平還不高。一是軍民在規劃制定、重大項目安排等方面，多部門分頭負責，缺乏有效銜接；二是軍民現有設施資源相互開放和共享機制尚未建立，雙方不同程度地存在資源閑置或利用不充分情況；三是軍民用標準通用化程度低，沒有充分采用現有的民用標準。

堅持國家主導、市場化運作，擴大軍工開放；著力推動軍轉民、“民參軍”和軍民資源共享；大力推進技術、產品、能力和資本的軍民深度融合

具體講，軍轉民的機制還不健全。軍工技術解密制度不完善，國防知識產權保護和權益分配、激勵機制不健全，軍工技術轉化渠道單一、效率低，股權激勵等機制遠遠落后于市場經濟發展形勢。

另外一個現實問題就是“民參軍”的渠道不夠暢通，這主要表現在，準入和退出制度仍需完善，供需信息傳遞不暢，軍工集團行業壁壘越來越厚，資本層面“民參軍”程度不夠，還存在觀念和制度障礙。

除此之外，軍工集團公司還擔憂，民營企業在武器裝備科研生產中，可能會存在質量管理不到位，保密措施不完善，責任、使命意識淡薄等。這種擔憂一方面成了“民參軍”的制約，另一方面也成了部分軍工企業自我封閉、自我配套的借口。

記：目前軍民融合已經上升到國家層面，習總書記多次就軍民融合作出了指示。國防科工局作為行業主管部門，做了哪些頂層設計，未來有怎樣的工作思路？

龍：按照中央的精神，我們對軍民融合開展了系統研究。基本的共識是，未來一個時期，國防科技工業軍民融合深度發展應該遵循這樣的總體思路，即堅持國家主導、市場化運作，擴大軍工開放；著力推動軍轉民、“民參軍”和軍民資源共享；大力推進技術、產品、能力和資本的軍民深度融合，形成全要素、多層次、多領域、高效益的國防科技工業軍民融合深度發展新格局。

我們推動軍民融合工作，必須要著眼于國防科技工業的戰略屬性，牢牢把握三條基本原則：

一是要堅持國家主導，同時充分發揮市場機制的作用。國防科技工業事關國家安全，軍民融合是確保強軍首責的重要方法和途徑，國防科技工業是軍民融合的重要領域和載體，因此，國防科技工業軍民融合發展必須堅持國家主導，要充分發揮國家在戰略、規劃方面的頂層設計和指導作用。同時，在市場經濟大背景下，必須按照經濟規律辦事，要充分發揮市場機制的作用，凡是市場能夠調節的，政府都要放開，交由市場配置資源。

二是要破除障礙制約，營造良好政策環境。要堅持問題導向，在資源開放共享、信息互通、成果轉化等方面，有針對性地破除制約融合發展的障礙，在準入、投資、采購、稅收等方面，進一步營造全社會共同參與、維護公平競爭的政策環境。

三是是要加強統籌，形成發展合力。加強與軍地有關部門、地方政府和軍工集團公司的溝通銜接，多方并舉，形成宏觀、中觀、微觀共同推進軍民融合深度發展的格局。

記：把這一總體思路落實到具體工作中，我們將從哪些方面重點推進？

龍：主要有四個方面：研究制定軍民融合發展“十三五”規劃、健全軍民融合的國防科技工業能力體系、加強軍民資源共享和技術雙向轉化、優化軍工經濟結構以及培育新的經濟增長點。

編制軍民融合發展“十三五”規劃是我們目前著手做的重點工作之一。馬凱副總理曾經作出指示，要編制國防科技工業軍民融合深度發展“十三五”規劃，而且還明確由國防科工局負責這項工作。根據馬凱副總理的指示精神，目前我們正在會同有關部門開展相關規劃的研究。這個規劃不同于以往的發展規劃和行業規劃，其關鍵在“融合”二字上，而且要深度融合。軍民怎么深度融合，目標是什么，堅持什么原則，著力點和重點在哪里？這些都需要通過規劃研究解決。編制規劃是體現政府主導的重要手段，要堅持戰略導向和問題導向，規劃內容既要解決現實問題，也要謀劃長遠發展。

記：您剛才提到健全軍民融合的國防科技工業能力體系，這必然會突破幾十年形成的軍工能力格局，您能就此具體談一談嗎？

龍：首先我們要建立“小核心、大協作、專業化、開放型”的武器裝備科研生產體系。隨著我國工業基礎和科技實力的增強，國防科技工業根植于國民經濟發展的條件也越發成熟，一些原來核定的保留能力已具備進一步放開的條件，同時一些新興領域和技術不斷涌現。十多年以前設計的軍工能力體系也不適應當前發展的新情況，必須進行重新調整，因此，我們正在抓緊開展新一輪軍調方案的研究。目前在工作層面已達成三方面共識，第一要打破行業壁壘，面向全社會所有涉軍單位，規劃科研生產能力；第二要按照“核心、重要、一般”三個層次對軍工能力進行分類，更加突出“小核心”；第三要注重專業化調整和聚集效應，進一步優化完善能力體系。

同時，加快完善武器裝備科研生產準入退出制度。首先要簡化程序，積極推進許可和承制資格的聯合審查；其次，修訂《武器裝備科研生產許可目錄》，進一步放開市場可以調節的專業和產品；第三，完善退出機制，并抓好許可退出規則落實，同時建立涉軍企事業單位信譽等級評價制度，形成對各類企業參與軍品科研生產一視同仁的制度性約束。地方工辦也要加強對民營企業的指導，使民營企業牢固樹立軍工責任意識和使命感，督促民營企業加強質量、保密等方面的管理，按標準、按規范、按要求完成軍品任務，用靈活的機制、先進的技術、優質的產品、高效的服務做到讓軍方滿意，讓總體單位放心。

第三，鼓勵社會資本參與國防科技工業建設。加快推進社會投資領域指導目錄和軍工企業股份制改造分類指導目錄的修訂工作，放寬準入領域和限制條件，鼓勵民間資本參與軍工企業改組改制和國防科技工業投資建設，鼓勵軍工企業上市，積極發展混合所有制經濟，推進產權主體多元化。

此外，推動軍工集團能力開放，不斷提高外部配套率。目前的軍工集團是按行業縱向配置資源，不適應武器裝備體系化、信息化發展需要。加上受傳統計劃經濟和考核制度的影響，在任務分配時更傾向于自我配套。今后要打破這種行業壁壘，首先，要適應競爭性裝備采購制度的要求，明確細化總承包企業開展分系統和配套產品競爭性采購的要求；其次，要推進軍工集團加強外部協作配套，不斷提高外部配套率；第三，要輔以配套政策，對于社會上有明顯優勢但仍堅持內部配套的涉軍單位，國家不支持其能力建設，減少不合理的重復。

堅持國家主導、市場化運作，擴大軍工開放；著力推動軍轉民、“民參軍”和軍民資源共享；大力推進技術、產品、能力和資本的軍民深度融合

還有，就是要大力推進標準通用化工程。當前，我國有2.6萬多項國家標準、1.1萬多項國家軍用標準。軍用標準沒有充分采用現有的民用標準，特別是在一些高新技術領域，軍用技術與民用技術差別不大，許多產品應該實現軍民標準通用。下步要大力協同軍隊部門、國家標準委等，推進軍工行業標準軍民通用化。

記：我們理解，軍民融合的核心還是要解決資源的優化配置問題。解決這一問題，有哪些已經成型的思路？

龍：解決現在存在的相關問題，首先要充分利用社會資源。鼓勵軍工單位利用增量投入，采取收購、租賃、實物資產入股等多種方式，消化民用行業的過剩產能，探索政府投資形態多樣化。推動現有民用集成電路生產線生產軍品。利用好全社會高校資源，以七所高校、共建高校為主，開展國防特色學科建設，促進為國防科技工業培養高素質人才。

其次，要推進軍民資源共享。制定國防科技重點實驗室與國家重點實驗室，軍工重大試驗設施與國家重大科技基礎設施開放共享管理辦法。對于新建國防科技重點實驗室和新建風洞、跑車場、電子試驗場等軍民通用重大試驗設施，要軍工和民口聯合論證，加強軍工內部統籌和軍民統籌，避免重復。

同時，要促進軍民技術雙向轉化。首先要建立和完善解密制度，鼓勵軍工企業采取技術轉讓、合作開發、二次開發等方式，推進軍用高技術向民用領域轉移；其次，要梳理民口優勢領域和能力，跟蹤具有潛在軍用前景的民用技術發展動態，開展技術成熟度評價，促進民用技術轉軍用。

此外，要促進民族工業發展。在軍工能力建設過程中，立足國家工業，解決關鍵加工制造設備、高端測試儀器、科研生產軟件等依賴進口、受制于人問題，擴大支持采購國產首臺（套）設備政策適應范圍，在支持民族工業發展過程中推進軍工能力的自主化。

最后，還需要破解信息渠道不暢問題。首先要依托地方工辦收集地區民口前沿、先進技術和優質產品資源信息，動態調整，集中向軍工發布。其次，要按行業收集軍工能力和技術需求，面向社會優勢能力單位定向發布，不涉密的公開發布。

記：軍工經濟不僅是國家經濟的重要組成部分，也是促進經濟轉型升級的有力支撐。未來我們將從哪些方面發力，來又好又快地推動軍工經濟的發展？

龍：一方面，我們要大力發展軍工高技術產業。研究國防科技工業軍民融合產業投資基金，加大力度支持先進軍工技術轉化轉移，推動軍工高技術產業化發展，大幅提升軍工高技術產業比重，減少非軍工技術民品的比重，即提高第二個三分之一的比重，降低第三個三分之一的比重，促進軍工經濟結構更加優化，推進軍工產品結構向高端發展，確保軍工經濟持續穩定增長。

另一方面，還要注重推動軍工融入區域經濟，帶動地方發展。根據國務院統一部署，我局在編制“十三五”發展規劃過程中，更加注重與經濟和社會發展相銜接，與國家發展戰略相銜接，與地方經濟發展相銜接，引導軍工企業將軍品配套任務進一步分解擴散到地區具有相對優勢的民口企業特別是民營企業承擔。鼓勵軍工集團公司與地方政府加強戰略合作，落地一批軍民融合重大項目。鼓勵軍工單位參與地方創新科技園和軍民融合產業基地建設，帶動地區經濟發展。

縱觀世界軍工發展歷程，軍民融合是國防科技工業實現持續健康發展的必然趨勢，是當代世界的潮流。在新時期新形勢下，我們要進一步解放思想，開拓創新，積極貫徹習近平總書記的一系列重要指示精神，落細、落小、落實各項工作，把國防科技工業軍民融合發展推進到新水平。