農村流動人口分布差異與人口城鎮化道路選擇
——以吉林省為例

赫曦瀅

（吉林省社會科學院，吉林長春，130033）

農村流動人口分布差異與人口城鎮化道路選擇
——以吉林省為例

赫曦瀅

（吉林省社會科學院，吉林長春，130033）

為深入推進中國人口城鎮化戰略，選擇以吉林省為例，以社會學為視角，選取收入、支出、務工年限、務工類型、平均工作時間、居住條件和社會保障享受情況等因子，比較研究了農村流動人口在吉林省特大城市、大城市、中小城市和小城鎮的分布和從業生活差異，基于數據分析可見推進人口城鎮化的優選之路是發展中小城市和鄉鎮，而非大城市。深層人口城鎮化的政策配置重點是構建多層次的人口城鎮化，建立完善的流動人口成本分擔機制和基本公共服務，大力發展鄉鎮經濟。

農村流動人口；分布差異；道路選擇；吉林省

改革開放以來，城鎮化在拉動經濟持續快速增長的過程中扮演著舉足輕重的角色。但是，以往的城鎮化與傳統的經濟發展方式息息相關，因此規模城鎮化的特點比較突出。以工業化為主導、以做大經濟總量和承載投資為主要目標、以土地批租為重要手段的城鎮化模式在推動經濟增長的同時，也積累了產能過剩、資源浪費等諸多“城市病”。當前，推進城鎮化建設已經成為歷史潮流，聚焦當前中國城市發展的新條件和新需求，就要在適應人的發展需求提升城鎮品質上下大功夫，城市能否適應全社會的需求變化，決定著城鎮化質量的高低。

一、吉林省人口城鎮化的總體情況

吉林省的城鎮人口近年來有較大幅度的增長，且主要增長區域分布于中部地區。當前，吉林省的人口城鎮化表現出不同于以往的特點，為制定人口城鎮化政策提出了新的要求。

（一）吉林省城鎮人口總體規模與分布

吉林省是一個傳統的農業大省，農業人口的基數一直較大。1978年，吉林省的農業人口為1489.8萬人，占全省總人口的70％，非農業人口僅占總人口的30％。隨著人口的不斷增長，吉林省的農業人口實際數量一直較為穩定，沒有出現非常大的波動，到2010年年末仍然保持在1481.7萬人的規模，與改革開放初期相比變化不大。但是，吉林省的城鎮人口則發生了較大變化，成為人口增長的主要區域。從圖1可以看到，吉林省的人口城鎮化率從1980年的32.7％增長到2011年53.4％，從1980年到1995年是吉林省城鎮人口增長最快的時期，1995年以后增長速度有所放緩。1995年到2000年，是城鎮化率提高最快的時期。當前，吉林省的人口城鎮化發展趨于平緩，城鎮化率提升速度轉慢，特別是2007年后，城鎮化率增長均未超過0.5％，2010年與2011年甚至出現停滯現象。人口城鎮化水平在全國的位次由2000年的第7位下降到2010年的第11位，如圖1所示。

圖1　1980年～2011年吉林省城鎮化率和非農人口數量

吉林省城鎮人口分布不均衡。全省56.27％的城鎮人口分布在長春、吉林、遼源和四平四個中部城市，吉林省城鎮人口主要分布在中部城市群。人口密度每平方公里超過200人的有長春市、四平市和遼源市；超過100人的有吉林市、通化市和松原市；其他地區均低于100人。

（二）當前吉林省人口城鎮化的主要特點

1.城鎮人口年均增長率快于農村和全省平均水平，但低于全國平均水平。

從人口的城鄉分布看，2011年在全省常住人口中，居住在城鎮的人口為1468.19萬人，占53.36％；居住在鄉村的人口為1281.22萬人，占46.64％。城鎮人口比2000年的1331.1萬人增長了137.09萬人，增長了10.3％，年均增長率為1％，比上個10年2.76％的增長率有所下滑，而且也低于同期全國總人口4.24％的年均增長速度。這表明吉林省的城鎮人口增長緩慢。城鎮人口比例高于全國平均水平3.68％，在全國31個省、自治區、直轄市中居第11位，比2000年“五普”時下降4位。可見，吉林省近10年以來城鎮化發展速度低于全國，但由于城鎮化的基礎較好，在全國仍位于較高水平。

2.跨省流入人口較少，流動人口以省內跨市流動為主，流向主要是省會和中朝邊境地區。

從流動范圍來看，截至2012年年末，吉林省跨省流入人口為13.1萬人，占全部流入人口的29.8％。但跨省流入人口最多的廣東省、浙江省、上海市，流入人口規模已經分別達到2150萬人、1182萬人、898萬人，與之相比我省的跨省流入人口較少，這也反映出我國區域間經濟社會發展水平仍然存在較大差距。流動人口主要以省內跨市流動為主，流向主要為地級以上大中城市，省會長春市就吸納了全部流入人口的近40％。其次，吸納流入人口最多是延邊朝鮮族自治州，占全部流入人口的28.2％。由于延邊朝鮮族自治州是東三省溝通海內外的重要窗口，也是東北亞區域經濟、人口和地理三個重心的交匯點，在聯結亞、歐、美海陸運輸格局中居于重要的樞紐地位，因此提供了較多的就業崗位。

3.吉林省城市吸納人口能力較差。

城市吸納人口的能力決定了人口城鎮化究竟能走多遠。城市吸納人口的能力可以體現在以下三個指標上：一是經濟發展水平；二是產業結構；三是生活消費水平。由表1分析可知，與人口城鎮化發展速度較快的廣東、浙江和上海相比，吉林省的經濟發展水平滯后，第三產業占生產總值的比率有待提高，第三產業吸納人口的能力還有很大的上升空間，城鎮居民的消費水平處于全國的中下游水平。另外，受財政體制的影響，在絕大部分城市，尤其是中小城鎮中，地方財政的投入能力十分有限，用于公共服務的資金嚴重緊缺，導致了城鎮的社會公共服務配套能力較差，城鎮整體功能處于低水平運行狀態。從整體分析，吉林省城市吸納人口的能力相對較差，這是長期以來各種因素綜合作用的結果，面對人口城鎮化發展的大趨勢，吉林省應該根據自身特點和實際情況采取合理措施提高城市的人口吸納能力（見表1）。

表1　2011年各省城市人口吸納能力比較

4.城市農民工“回流”呈上升趨勢，家門口創業提速鄉鎮建設。

受全球金融危機以及新農村政策的影響，近年來吉林省農民工“回流”趨勢明顯，據估算全省約有10％左右的農民工非正常返鄉，這雖然是多重因素決定的，但最主要的還是經濟因素?！吨袊y計年鑒2012》數據顯示，2011年吉林省城鎮居民家庭平均每人全年可支配收入為17796.5元，每人全年現金消費支出為13010.63元，相比之下吉林省農村居民家庭平均每人消費支出為5305.7元，農村的生活成本比城市低很多，尤其是教育、住房、醫療等支出明顯低于城市，生活壓力也小于城市。吉林省2011年農民人均純收入排序前5名的鄉鎮人均收入均突破10000元，排名第一的前郭爾羅斯蒙古族自治縣（簡稱前郭縣）的人均純收入達到了11531元，和城鎮居民的可支配收入差距正不斷縮小。

二、農村流動人口在吉林省的區域分布差異

流動人口融入城市的過程在不同規模和經濟發展水平的城市會存在一定差異，以往的研究大多關注大城市的流動人口，而忽視對中小城市和小城鎮的研究。本文希望通過對不同規模的城市進行分類研究，加深對城鎮化一般規律和中國特色城鎮化道路的認識，進而對引導流動人口向大中小城市和小城鎮漸次轉移提供有益的參考。由于對流動人口統計資料本身的限制，因此需要以實地調研資料為輔助，本研究采取了訪談+實地踏勘+調查問卷的調研模式，對吉林省全部的9個市州進行抽樣調查，補充了公開出版資料的不足。

（一）吉林省農村流動人口的從業情況

對農村流動人口從業情況的調查項目主要包括：外出務工年限，每天的工作時間，以及務工類型等幾個方面。流動人口的就業工作時間情況，可以從兩個角度進行研究，一是外出務工的時間長短，另一個是每天的具體工作時間。從調查結果看，不同規模和經濟發展水平的城市存在不同的特點。如表2所示，在所有的流入地中，特大城市中工作年限在8年以上的占到了近50％，而在其他規模的城市中工作年限在2～5年的最多，工作年限在5年以下的均超過了50％?？梢?，長春市是最早吸引流動人口的城市，隨著經濟的發展，中小城市及小城鎮逐漸成為流動人口的選擇。從每天的工作時間看，如表3所示，長春市的平均工作時間最長，達到了每天8.63個小時，其次是大城市、中等城市，平均工作時間最短的是小城鎮?？梢?，工作時長與城市規模呈正比，城市越大工作越辛苦，城市越小，工作相對輕松。但值得注意的是各城市流動人口的平均工作時間均超過了8小時，處于超負荷工作狀態。

表2　不同流入地的外出務工年限（年，％）

表3　不同流入地的每天平均工作時間對比

流動人口的務工類型反映了流動人口就業穩定程度和社會保障的享受程度，通過表4可以看到，城市規模越小享受到的合同就業比例就越高，各種保障的享受程度也越高，小城鎮的合同就業比例為50％，而特大城市最少，僅為14.3％。無合同就業的比例在各類城市中均超過了30％，可見很多農村流動人口沒有享受到勞動合同的保護，處于“裸體”打工的身份。同時，在兼職式臨時工和無就業兩項中，特大城市超過了50％，而小城鎮僅為6.2％，可見城市越大工作的流動性和不穩定性就越強，城市越小工作越穩定，失業的比例較低。

在收入水平中，如表5所示，收入低于2000元的城市中，特大城市和大城市所占的比例最高，都達到了50％左右，2000～3000的收入水平中，呈現從特大城市到小城鎮比例逐漸增加的趨勢，也就是說收入在2000～3000元之間的人數也是隨著城市規模的增大，逐漸增多。收入多于5000元的人中，特大城市比例最大。可以看出，吉林省的流動人口整體收入水平較低，特大城市和大城市的收入的整體水平反而沒有中小城市和小城鎮高，但是高收入的比例相對較大，說明特大城市農村流動人口收入差距大。

表4　不同流入地農民工的務工類型（人，％）

表5　不同流入地收入水平對比（元，％）

（二）吉林省農村流動人口的生活狀況

生活狀況作為引導農村流動人口流向的基本動因，在很大程度上決定其流動規模和方向。因此，本研究就吉林省農村流動人口的生活狀況設計了專門調查，主要包括居住情況和支出情況。居住情況包括獲得居所的途徑和居住條件兩項，支出情況有物質消費支出、教育支出、醫療支出和其他支出四個項目。調查的結果和理論預期有一定的出入。

表6所示的是各城市的支出情況，通過分別對各城市計算各項消費總和，可以看出在物質支出、教育支出、醫療支出和其他支出四個項目上，特大和大城市位居第一位，綜合所占比例達到40％以上，分項支出所占比例也大都在40％以上，大城市的生活開銷多于中小城市。

表6　不同流入地的支出情況（萬元，％）

如表7和表8所示，特大城市中流動人口租房比例高達76.5％，而集體宿舍只占到0.1％，在租住房屋中大多數為平房，基礎設施和周邊環境都較差，可見在特大城市中居住條件較差、支出較高。在其他城市中，用工方提供集體宿舍的比例有所增大，很多城市已經超過了1/3，由于房價相對便宜，用工方支出成本低于特大城市，所以用工方更愿意提供優越的居住條件以吸引流動人口。在小城鎮中工作的流動人口自己買房的比例在各城市中最高，他們更愿意長期留在小城鎮工作和生活，成為新市民。

表7　不同流入地農民工獲得居所的途徑（人，％）

表8　不同流入地農民工的居住條件（人，％）

（三）吉林省農村流動人口參與社會保險情況

我國的基本社會保險制度由養老保險、失業保險和醫療保險組成；輔助社會保險包括工傷保險、生育保險、社會救濟和社會福利項目。本調查選取了幾個常見的社會險種進行調查，以評估當前農村流動人口享受的社會福利待遇。根據表9所示，當前吉林省農村流動人口各類社會保險的參保率普遍較低，其中參與新農村合作醫療的比例最大，但是新農合與城鎮醫保的總和還沒有達到流動人口全面覆蓋，醫療負擔較重。其次，城鎮養老保險的參保比例中小城市和小城鎮相對較高，特大和大城市較低。再次，生育和失業保險的參保率各城市均低于10％，情況堪憂。

表9　不同流入地的農民工參與社會保險狀況（人，％）

（四）主要結論

1.農村流動人口整體從業和生活狀況堪憂，呈現“三高”、“四低”的特征。

通過對吉林省農村流動人口從業和生活狀況的調查與分析，可以看到雖然近年來國家和吉林省著力改善流動人口的從業和生活條件，但是由于歷史和社會的原因，大部分農村流動人口仍然生活在城市邊緣，從業和生活存在諸多亟待解決的問題。當前，我國流動人口主要表現出“三高”、“四低”的特征。“三高”包括：第一，收入水平不斷升高。2013年，吉林省農村流動人口人均月收入同比上漲30.1％。低收入群體數量逐漸減少，高收入群體數量不斷上升，但由于醫療、教育、住房等支出攀升，流動人口的收入結余微乎其微。第二，勞動強度普遍高于城鎮勞動者。農村流動人口的勞動時間普遍高于8小時，處于每天加班加點的高勞動強度狀態。第三，“兼業”程度不斷提高。吉林省有近60％的農村流動人口采取“農閑”時務工，“農忙”時種地的“兼業型”打工方式，在城市勞動力市場上始終表現為“兼業型”游擊隊?！八牡汀卑ǎ荷鐣Ｕ细采w率低，各類保險的參保比例均低于城鎮居民；生活質量低，農村流動人口大多居住在設施不完善的各類簡易單位宿舍、工棚，沒有屬于自己的私人空間，外出租房也得不到任何補助，處在為吃住發愁的境地；勞動合同簽訂率低，大多數農村流動人口仍處于無合同保障的“裸體”狀態，如果出現勞動糾紛，利益很難得到保障；文化程度低，農村流動人口以初中文化程度居多，同時未經過勞動技能培訓。

2.特大和大城市生活成本不斷攀升，會進一步加劇勞動力的流失。

農村流動人口變“新市民”帶來的成本不菲，為新市民提供管理和服務所需要的公共財政支出不斷增長，而與此相對的，則是地方政府財政收入減少、銀行借貸困難以及債務到期的幾重難關，尤其是特大和大城市的財政不堪重負，這阻礙了新市民完全享受城市的平等待遇。當前，農村流動人口的住房、醫療、交通、子女教育、治安等問題在短時期內都無法徹底解決，而吸納流動人口的很多產業，多是勞動密集型的低小散型，并沒有真正固化勞動力，使之成為新的市民，也沒有形成有效的消費和需求。所以，從長遠來看，大城市勞動力的流失會進一步加劇，勞動力短缺的問題會日益明顯。

3.中小城市更加宜居，農村流動人口的從業和生活條件普遍優于大城市。

據住房城鄉建設部的調查顯示，中小城市流動人口市民化支出的成本僅為特大城市的1/3，大城市的1/2，農民工市民化的平均成本在10萬元左右。由此可見，在中小城市成為新市民的成本并非高不可攀，同時通過對吉林省的調查也發現，中小城市流動人口的收入水平與大城市接近，而生活成本則到低廉很多，工作條件和居住環境也大多優于大城市。隨著中國城市的發展，公共服務均等化正在不斷推進，大城市與中小城市的差距在不斷縮小，想當然的認為大城市收入高，生活條件好，子女能接受最好教育的想法，其實只是很多人認識的誤區。

4.農村流動人口市民化的最終出路是建設小城鎮，“鄉鎮化”思想應得到重視。

面對大城市高昂的生活成本，最大的壓力莫過于住房，而且是難以逾越的難題。生活成本低廉、居住便利的小城鎮逐漸成為農民轉戶居住的首選。同時，我國農村人口大量向城鎮遷移，導致許多村子成為“空心村”，土地浪費嚴重，基礎設施建設成本高，公共服務水平低，基層財政負擔重。因此，要大力推進“鄉鎮化”，盡快減掉村級行政機構，以鄉鎮為基點，合村建鄉鎮，做大產業，提供更多就業。

三、當前人口城鎮化的道路選擇

農村人口市民化是一個系統工程，必須堅持勞動力轉移的政策不動搖；“以人為本”的原則，維護廣大農村流動人口的合法權益，建立完善的流動人口成本分擔機制，實現基本公共服務均等化；堅持因地制宜的原則，從吉林省省情及各地實際情況出發，建設多層次的城鎮化；堅持統籌兼顧的原則，統籌城鎮與農村協調發展，促進勞動力就地轉移。

（一）堅持勞動力轉移的政策不變

從吉林省人口城鎮化的角度看，有三個方面可以進行考慮。第一，吉林省農村剩余勞動力轉移。2010年吉林省三次產業從業人員比例為43.8∶20.2∶36，表明吉林省第一產業從業人員比例依然偏高，存在農村剩余勞動力向第二、第三產業轉移的空間。同時，加快農村剩余勞動力轉移還可以實現這一地區現代農業的進一步發展。第二是吉林省西部地區人口的轉移。吉林省西部地區自然環境條件較差，人口壓力較大，通過人口遷移可以進一步實現生態、環境的改善，促進旅游、林業等產業及特殊地區的經濟良性循環。第三是從其他地區引入勞動力資源，這能夠減低國內其他人口相對壓力較大地區的壓力。

（二）建設多層次的城鎮化，堅持不同規模城市協調發展，促進農民工合理有序轉移

根據相關統計，近年來流向大中城市的流動人口已經占到流動人口總數的2/3以上，除了給城市的管理和環境造成巨大壓力以外，大城市給流動人口的發展空間也越來越小。從調查來看，大城市的收入水平并不比中小城市高，但是消費卻遠遠高于中小城市及小城鎮，同時居住條件和社會保障程度也不及中小城市及小城鎮。因此，我們要改變以往將城鎮化理解為發展大城市的片面思想，堅持發展分層次的城鎮化，大中小城市和小城鎮要協調發展。

（三）應該建立完善的流動人口成本分擔機制和基本公共服務市民化

建立市民化成本分擔機制，明確各方主體責任是當前戶籍改革的主要任務。我國流動人口市民化是一筆很大的支出，需要明確中央政府、農民工輸入地（城市）、來源地（鄉村）、用工企業和農民工自身五個責任主體的具體分工，建立合理的成本分擔機制。針對不同種類的城市公共服務產品，要采取有差異的轉移支付與財政分擔系統，逐漸將“以戶籍作為判別享受權益與承擔成本”的觀念去除，而應形成以“誰受益，誰承擔”的觀念來明確主體責任，城市由于享受了更多的人口紅利，理應承擔更大的責任。農民工轉變為市民的關鍵不在于戶籍，而是享受同等待遇，基本公共服務均等化是當前流動人口市民化的重點。因此，要積極探索創新公共服務管理的新體制，重塑公共服務供給機制，同時實現頂層制度整合，促進服務標準城鄉一體化，進一步擴大公共投入。

（四）大力發展鄉鎮企業和縣域經濟，促進農村勞動力就地轉移

從城鎮化的長遠趨勢來看，跨地區勞動力轉移的成本較高，涉及的問題也較多，最合理的轉移模式還是大力發展鄉鎮企業和縣域經濟，使農村勞動力能夠就地轉移。農村勞動力就地轉移的好處顯而易見，首先更容易被農民接受；其次，就業轉移的模式也符合一部分農戶兼業的需要。農民亦工亦農將是中國城鎮化的一個長期趨勢，從發達國家的發展看，即使已經實現工業化，兼業農戶也在農戶總量中占較大比例。因此，要抓好縣鎮企業發展，尤其是二三產業的發展，振興縣域經濟。第一，對縣域產業做合理定位，發展特色經濟，擴大轉移就業。第二，重視發展吸納就業能力強的勞動密集型產業和服務業。要大力發展資源開發、農副產品加工、紡織服裝、玩具鞋帽等勞動密集型產業，合理引導農民進鎮入區，發展餐飲、商貿、旅游、交通運輸等服務業。第三，積極發展農業產品化經營。第四，積極發展小城鎮經濟?？h域經濟的發展離不開小城鎮和村莊集鎮的發展，要逐步形成以縣城和有條件的建制鎮為基礎，有機聯系的一般集鎮和中心村的城鎮體系。適時撤并小鄉鎮，重點扶持和發展中心鎮，使中心鎮成為人口和產業聚集的核心。

［1］吉林省統計局.吉林統計年鑒（1981-2012）［M］.北京：中國統計年鑒出版社，1981-2012.

［2］中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒（2012）［M］.北京：中國統計年鑒出版社，2011.

［3］中華人民共和國國家統計局.中國發展報告（2010）［M］.北京：中國統計出版社，2010.

C922

A

吉林省社科基金“中國城市社會空間的演進與治理研究”（2012BS034）

赫曦瀅（1983-），女，博士，副研究員，研究方向為新型人口城鎮化。