社會資本擁抱公共服務

文/易　水

社會資本擁抱公共服務

文/易水

【編者按】

社會資本正以一種新的形式，廣泛參與到政府公共項目的投資建設中。作為我國公共服務供給機制和投入方式的改革創新之舉，推廣運用PPP模式被視為2015年政府工作的一項重要內容。

用制度創新激發民間投資活力，擴大民間投資領域——從中央到地方， PPP模式正達到前所未有的熱度。但與此同時，社會資本在基礎設施建設等領域的生存空間相對狹小、實際簽約率過低等也受到業界關注。

PPP在助力公共建設方面究竟能發揮哪些作用？政府應當如何吸引社會資本參與公共服務？怎樣才能形成政府、社會資本與公共利益的多贏格局？走訪PPP專家，觀察云南在引社會資本“活水”入公共服務“大田”方面的一些實例和做法，對我們解答以上問題或有助益。

政府引導下PPP模式加速推廣（圖/CFP）

今年以來，PPP這個名詞已經成為國務院常務會議上的“熱詞”：

4月15日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，提出在公共領域大力推廣特許經營、PPP等模式，并擴大教育、衛生、文化等領域基本公共服務供給。

5月13日召開的國務院常務會議要求，在交通、環保、醫療、養老等領域，推廣政府和社會資本合作模式。

8月26日，國務院常務會議強調，要進一步破解審批繁瑣、資金缺口大等問題，加快棚改、鐵路、水利等重大工程建設，設立PPP項目引導資金，擴大有效投資需求……

9月23日，國務院召開常務會議，部署加快電動汽車充電基礎設施和城市停車場建設。會議提出，放寬準入，鼓勵民間資本以獨資、PPP等方式參與。

……

有評論認為，如果說2014年是我國PPP模式的探路之年，那么2015年則是政府和社會資本合作的元年。

政策利好加速釋放

PPP（Public—PrivatePartnership）模式，即政府和社會資本合作模式，是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

PPP模式起源于歐美國家中私營投資者所開展的道路維修、城市供水等基礎設施項目。PPP在我國也并非新鮮事物，上世紀80年代，我國已經開始實施以BOT（建設—運營—移交）為主要形式的PPP項目。但是2014年之前一直是小范圍推進，由頂層制度安排空白、相關法律法規不明確、運用經驗缺乏而導致失敗的案例要遠遠多于成功案例。

PPP模式在我國真正受到前所未有的重視，是自去年開始的。

2014年9月，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，鋪開了PPP模式廣泛運用的序幕。該文提供了新一屆政府對地方債務治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用PPP模式。

同年10月，財政部組織了第一批PPP示范項目推介會，19個省份和國家機關事務管理局官員帶著66個項目來爭取示范項目，項目集中在污水處理、水環境治理、供水供熱等領域。最終，15個省份30個項目入圍。

12月4日，國家發改委與財政部分別發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導，標志著PPP模式走上了有章可循之路。

截至去年12月，河北、江蘇、湖南等多省份已紛紛出臺PPP實施意見。

今年以來，頂層設計層面給予PPP模式的利好政策，更是接踵而出。

2015年3月，發改委聯合國開行出臺《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》。4月，發改委聯合財政部、住建部、交通部、水利部、中國人民銀行出臺《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》；同月，財政部出臺了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。5月，國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，對充分激發社會資本活力，打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”，在改善民生中培育經濟增長新動力作出了重要部署。

緊接著，國家發改委公開發布PPP推介項目，首批發布的項目共計1043個，總投資1.97萬億元。

9月21日，作為中英雙方在經濟領域最高級別的政府對話，第七次中英經濟財金對話政府和社會資本圓桌會議在北京釣魚臺國賓館舉行。中國國務院副總理馬凱和英國財政大臣奧斯本共同指出，PPP具有越來越廣闊的全球市場和發展前景，中英雙方政府和企業應繼續加強合作，為兩國PPP事業不斷注入新動力。

除了前文提及的幾次國務院常務會議，10月16日，PPP再次出現在李克強總理主持召開的金融企業座談會上：“為PPP等方式安排合理融資渠道，更有效吸引社會資金參與擴大公共產品和服務供給。”

伴隨著高層的重視和各部委的支持，PPP項目推廣進入加速期。繼去年底財政部公布了首批PPP項目后，2015年9月底財政部再次放大招：公布了《關于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》。相比第一批推出30個示范項目，第二批推行的PPP項目總數為206個，投資額為6589億元，在規模和數量上實現了雙增長。根據通知，第二批PPP示范項目覆蓋28個省(市、自治區)，和寧波、廈門2個計劃單列市。兩次公布PPP示范項目預計直接帶動了近8000億元的項目供給需求。這次PPP項目的巨大投資無疑將為年底前的中國經濟數據添上光輝的一筆。

財政部出臺的支持政策包括資金獎勵、稅收優惠等，如每年用財政收入的10％支持鼓勵民營資本、社會資本參與政府PPP項目，保證民營資本和社會資本能有一定的投資收益。

國慶節前夕，財政部再度出招，聯合國內十大金融機構共同發起設立中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金，總規模1800億元。地方政府迎來實際利好。

在國家相關政策頂層設計不斷完善的前提下，地方PPP的腳步也正在加快，在2015年各地兩會的政府工作報告中，包括新疆、重慶、云南等19個省市自治區對PPP項目均有重點強調。

截至9月25日，國家發改委網站發布的PPP項目共計1049個，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域，總投資1.97萬億元。值得一提的是，這1049個PPP項目并未包括全國推介的全部項目。上述項目包括了北京、河北、遼寧、江蘇等25個省份和青島、深圳、新疆建設兵團等3個地方，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的PPP項目。

在1049個項目中，安徽以127個項目居首，江蘇以107個項目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西等地推出項目均超過60個。

新“伙伴”帶來的不僅是資金

環顧域外，政府購買服務是國際上的普遍做法。這是因為，PPP模式有一舉多贏之效：鼓勵社會資本投資公共服務，拓寬了民營企業的發展空間；政府能減輕財政支出壓力，減少對微觀事務的直接干預；加大資金投入彌補 “短板”，百姓可以享受到更好的公共服務。

顯而易見，作為公共服務供給機制的重大創新，PPP模式一舉打破了政府在公共服務改善中唱“獨角戲”的傳統作法，改由政府與社會資本聯手演繹“二重唱”，共同為群眾建設公共服務產品。

當前，我國經濟增速逐漸放緩，最新公布的經濟數據大多表現不佳。另一方面，推進城鎮化的同時，我國還需要大量基礎設施、公共服務建設。以前單純依靠政府主導的供給方式，在地方政府債務陸續到期、經濟下行壓力較大的當前形勢下，似乎財匱力絀。

而經過30多年的改革開放，民營經濟積累起來的社會資本已經非常雄厚，這些資本在經濟新常態和產業升級轉型中，也需要尋找到新的投資渠道。在這樣的背景下，PPP作為化解存量債務以及今后城鎮化基礎設施和市政公用事業建設的重要融資渠道，被各界寄予厚望。

云南大學經濟學院教授郭樹華認為，引進社會資本參與市政基礎設施領域的投資、建設和運營，有利于深化投融資體制改革，促進經濟持續健康發展；有利于拓展社會資本尤其是民間資本投資的渠道和領域，增強投資發展內生動力；有利于形成多元主體和適度競爭的格局，保障公共產品有效供給，不斷提升城市建設管理水平。例如，去年年底昆明市拿出80個項目引進社會投資，也是為了優化股權結構，提高企業競爭力，提高決策科學性，在項目發展中相互制衡，提升投資使用效率。對于老百姓來說，這樣的項目實施后，之前的壟斷會被打破，大家會得到更好、更到位的服務。

事實上，PPP不僅是一種新的投融資模式，更是一種政府管理機制的創新。隨著社會資本這個新“伙伴”的加盟，政府在利用對方資金有效化解公共項目投入不足難題的同時，還能夠最大限度地利用社會資本方的技術、人才和管理經驗等，以此提升公共服務的供給質量和效率。

不僅如此，社會資本的“嗅覺”最敏銳，倘若一個地方沒有良好的發展環境和發展潛力，沒有法治、高效的政府支撐體系，PPP項目必然也無法落地生根。鑒于此，PPP模式實際上也形成了對政府轉變職能、改革創新的有力“倒逼”，有助于政府從過去的深度參與項目中脫出身來，把更多的精力用來營造良好的、公平透明的政策環境，把更多的注意力放到加強監管、確保社會福利最大化上。

中國社會科學院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華分析，國家力推PPP，從短期目標來看，主要是替代地方融資平臺解決基礎設施建設運營和公共事業發展的資金來源問題。同時，“從長期目標來看，PPP模式的優勢在于能夠結合并充分發揮政府部門和社會資本的各自優勢，提高基礎設施建設運營以及公共事業發展的效率。在當下全面深化改革，加快轉變政府職能和行為的大格局下，推進PPP模式具有重要的意義。”

目前，公共服務大量由政府自己立項，自己實施，自己評價。這樣的“三自”項目沒有招標、競爭，沒有社會創造性參與。政府以行政方式分配公共服務項目、壟斷式經營，單邊“配餐”，抑制了服務業發展。

開放公共服務同樣也是一場革命，其意義不亞于簡政放權。不少專家認為，政府購買服務可以節約財政資金、提高資金使用效率，降低行政成本、提高行政效率，同時引入了競爭機制，提高了政府的透明度，將有效抑制腐敗。

作為PPP較為發達的省份，江蘇省指導意見就將PPP模式定位于“促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設、加快轉變政府職能、提升國家治理能力的體制機制變革”，并提出“PPP不僅是一種融資模式，更是一種體制、機制和管理方式的創新”。

社會資本投向公共領域前景廣闊