三問(wèn)PPP項(xiàng)目

文/易　水

三問(wèn)PPP項(xiàng)目

文/易水

“雷聲大雨點(diǎn)小”，PPP項(xiàng)目該如何吸引社會(huì)資本？政府如何給社會(huì)資本吃一顆“定心丸”？

PPP項(xiàng)目落地難，價(jià)格機(jī)制改革能否到位是關(guān)鍵

種種跡象表明，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建設(shè)已成為大勢(shì)所趨。面對(duì)PPP這個(gè)大有可為的新舞臺(tái)，社會(huì)資本的態(tài)度總體上趨向積極，各地的PPP訂單也在加速釋放。

然而，從全國(guó)PPP項(xiàng)目簽約率來(lái)看，明顯沒(méi)有跟上政策推動(dòng)的步伐；對(duì)PPP項(xiàng)目，一些社會(huì)資本雖心動(dòng)但遲遲未行動(dòng)，表現(xiàn)出猶豫觀望的態(tài)度。

PPP落地有多難？

今年5月18日，原國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部副部長(zhǎng)龍永圖在一個(gè)論壇上公開(kāi)表示，去年國(guó)家提出的超過(guò)1.6萬(wàn)億的80個(gè)PPP項(xiàng)目單中，還有80％待落實(shí)。

在9月16日國(guó)新辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委副主任連維良也感到不太樂(lè)觀：“我們發(fā)現(xiàn)PPP存在一些落地難的問(wèn)題，主要原因是各地的前期工作做得不夠到位。”

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)共推出PPP項(xiàng)目近2000個(gè)，總投資達(dá)3.4萬(wàn)億元，但很多項(xiàng)目是政府一頭熱，甚少有社會(huì)資本問(wèn)津，局面較為尷尬。

以昆明為例，繼2014年11月向社會(huì)發(fā)布首批80個(gè)PPP項(xiàng)目之后，今年8月，第二批70個(gè)PPP項(xiàng)目的名單再次發(fā)布。總體來(lái)看，150個(gè)PPP項(xiàng)目總投資接近2000億元，于昆明而言并不是一個(gè)小數(shù)字。然而，來(lái)自昆明市發(fā)改委的信息顯示，截至8月底，首批發(fā)布的80個(gè)項(xiàng)目中，只有月牙塘小區(qū)停車(chē)場(chǎng)、飛虎大道、昆明市2013年市級(jí)統(tǒng)建保障性住房銀河片區(qū)項(xiàng)目等8個(gè)項(xiàng)目確定了投資人，另有15個(gè)項(xiàng)目正在與意向投資人接洽，其余57個(gè)項(xiàng)目均無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。第二批70個(gè)項(xiàng)目由于發(fā)布時(shí)間較短，也暫無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。 “遇冷”成為PPP項(xiàng)目無(wú)法回避的事實(shí)。

市級(jí)PPP項(xiàng)目總體遇冷的同時(shí)，納入省級(jí)PPP示項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目進(jìn)展情況同樣不容樂(lè)觀。

以列入云南省第一批項(xiàng)目庫(kù)中的7個(gè)項(xiàng)目為例，截至今年9月，昆明新南站市政配套道路、尋甸縣易隆至白石巖公路2個(gè)項(xiàng)目啟動(dòng)建設(shè)；功山至東川高速公路、云南庚泉老年公寓2個(gè)項(xiàng)目正在與意向投資人接洽；昆明市國(guó)際文化傳媒中心項(xiàng)目一期等3個(gè)項(xiàng)目則無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。指出，當(dāng)前昆明PPP項(xiàng)目存在的困難和問(wèn)題主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：配套制度不健全、試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)不理想、項(xiàng)目業(yè)主積極性不高。

“按照《實(shí)施意見(jiàn)》，國(guó)土、規(guī)劃、交運(yùn)、水務(wù)等市級(jí)行業(yè)主管部門(mén)要制定本行業(yè)實(shí)施細(xì)則，提出具體的合作條件及標(biāo)準(zhǔn)。目前，各行業(yè)相關(guān)配套措施及實(shí)施細(xì)則未出臺(tái)，在一定程度上影響了該項(xiàng)工作的推進(jìn)。”上述負(fù)責(zé)人指出，從項(xiàng)目關(guān)注度看，有經(jīng)營(yíng)收入，且經(jīng)營(yíng)收入能平衡建設(shè)經(jīng)營(yíng)成本的項(xiàng)目，如停車(chē)場(chǎng)、高速公路項(xiàng)目等，社會(huì)投資人關(guān)注度相對(duì)較高；基本無(wú)經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目，如市政設(shè)施、水庫(kù)等項(xiàng)目關(guān)注程度相對(duì)較低。

此外，從首批公布的80項(xiàng)試點(diǎn)項(xiàng)目名單來(lái)看，主要為基本無(wú)經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目，而有收益、有中央和省資金投入的項(xiàng)目，如軌道交通、滇池治理、污水處理廠建設(shè)等項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主推出采取PPP模式建設(shè)的積極性不高，一般都自行建設(shè)，或自己尋找合作方合作建設(shè)。

新聞鏈接

價(jià)格機(jī)制改革力挺未來(lái)PPP落地順暢

當(dāng)前，價(jià)格調(diào)整機(jī)制和政府補(bǔ)貼機(jī)制不完善，是社會(huì)資本不敢涉足PPP項(xiàng)目的主要原因之一。

2015年10月15日，重磅級(jí)文件——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》全文公布，26條細(xì)則中有兩條提到政府和社會(huì)資本合作(PPP)，目的都是力挺PPP。

《意見(jiàn)》第9條稱，創(chuàng)新公用事業(yè)和公益性服務(wù)價(jià)格管理。清晰界定政府、企業(yè)和用戶的權(quán)利義務(wù)，區(qū)分基本和非基本需求，建立健全公用事業(yè)和公益性服務(wù)財(cái)政投入與價(jià)格調(diào)整相協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)PPP，滿足多元化需求。

《意見(jiàn)》第21條稱，創(chuàng)新促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的價(jià)格政策。對(duì)具有區(qū)域特征的PPP項(xiàng)目，已具備競(jìng)爭(zhēng)條件的，盡快放開(kāi)價(jià)格管理；仍需要實(shí)行價(jià)格管理的，探索將定價(jià)權(quán)限下放到地方，提高價(jià)格調(diào)整靈活性，調(diào)動(dòng)社會(huì)投資積極性。

PPP資深專家大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，《意見(jiàn)》有利于理順價(jià)格機(jī)制，對(duì)PPP發(fā)展有積極推進(jìn)作用。

PPP為何曲高和寡？

前景美好的PPP為何“雷聲大雨點(diǎn)小”？社會(huì)資本對(duì)PPP模式的擔(dān)憂主要是什么呢？

“PPP項(xiàng)目的投資成本一般都比較高，而且投資周期長(zhǎng)、回報(bào)相對(duì)慢，運(yùn)營(yíng)時(shí)間往往長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至幾十年。”一位民營(yíng)企業(yè)家坦言，讓他最擔(dān)心的是一屆政府只干5年，如果在項(xiàng)目履行過(guò)程中出現(xiàn)“新官不理舊賬”的事，那自己的投資可就全打了水漂。

這位民營(yíng)企業(yè)家的擔(dān)憂不是沒(méi)有道理。

要看到，PPP項(xiàng)目大多分布在基礎(chǔ)設(shè)施和公共領(lǐng)域，不僅投資量巨大，而且回收周期也較長(zhǎng)。像地鐵、資源環(huán)境等項(xiàng)目，都需要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等慢慢地在今后的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中逐步回收；有的項(xiàng)目，則需要通過(guò)政府的信用和契約，按照固定回報(bào)或定期回購(gòu)的方式，很多年以后才能將投資收回。這十分考驗(yàn)社會(huì)資本的耐心，也直接影響到社會(huì)資本的參與積極性。

清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清的研究團(tuán)隊(duì)不久前曾完成對(duì)于上世紀(jì)90年代至今試水PPP模式的16個(gè)典型的失敗案例系統(tǒng)分析后發(fā)現(xiàn)，盡管這些項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中均遇到各種各樣的問(wèn)題，但絕大多數(shù)問(wèn)題均直指“政府信用風(fēng)險(xiǎn)”。在王守清過(guò)去參加的各種有關(guān)PPP項(xiàng)目的論壇會(huì)議上，企業(yè)反映地方政府信用問(wèn)題的聲音不絕于耳。

股權(quán)之爭(zhēng)也是PPP模式推廣的一條“攔路虎”。對(duì)于PPP項(xiàng)目合作，不少地方政府部門(mén)明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對(duì)不能控股，政府一定要保證51％的控股權(quán)。這令很多社會(huì)資本望而卻步。社會(huì)資本缺少?zèng)Q策話語(yǔ)權(quán)，參與PPP的積極性越來(lái)越低。“PPP模式不僅是引入社會(huì)資本，也是引入更多的市場(chǎng)意識(shí)和現(xiàn)代管理理念。社會(huì)資本如果不能控股，項(xiàng)目就不能形成合理的公司架構(gòu)，效率低下，無(wú)法有效運(yùn)作。”一位受訪的企業(yè)家說(shuō)。

不僅如此，不少受訪的企業(yè)家指出，當(dāng)前在PPP合作中，一些地方在PPP項(xiàng)目中將社會(huì)資本視為“附屬”，在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨(dú)攬”，在決策上“獨(dú)斷專行”，使一些社會(huì)資本有“二等公民”的感覺(jué)。

中央政策研究室原副主任、中國(guó)PPP研究院理事長(zhǎng)鄭新立認(rèn)為，在PPP合作中，往往立項(xiàng)、評(píng)估、決策完全由政府說(shuō)了算，企業(yè)參與積極性不高，即使形成合作意向，也無(wú)法形成現(xiàn)代公司治理模式。

郭建新說(shuō)：“PPP合作引入社會(huì)資本的意義，不僅在于補(bǔ)充資本金不足，更多要形成契約精神，使我們的產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)制度更好地適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)，進(jìn)一步打開(kāi)解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的潛在空間。視社會(huì)資本股權(quán)為‘二等股權(quán)’的PPP項(xiàng)目長(zhǎng)久不了。”

當(dāng)前，價(jià)格調(diào)整機(jī)制和政府補(bǔ)貼機(jī)制不完善，也是社會(huì)資本不敢涉足PPP項(xiàng)目的主要原因之一。據(jù)了解，社會(huì)資本介入PPP項(xiàng)目獲得的現(xiàn)金流主要來(lái)自三方面：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)性收入。PPP資深專家大岳咨詢總經(jīng)理金永祥分析，由于政府財(cái)政收入下滑明顯，未來(lái)PPP項(xiàng)目難以依靠政府付費(fèi)，而項(xiàng)目開(kāi)發(fā)性收入也僅限于有條件的項(xiàng)目，因此使用者付費(fèi)成為關(guān)鍵，而使用者付費(fèi)與價(jià)格調(diào)整機(jī)制緊密相連。未來(lái)價(jià)格機(jī)制改革能否到位，也成為PPP能否做下去的關(guān)鍵因素。

怎樣激活“PPP熱情”？

那么，政府如何降低社會(huì)資本的擔(dān)憂，激發(fā)投資活力呢？

對(duì)于PPP模式，中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新有著一個(gè)深入淺出的說(shuō)法：政府與社會(huì)資本雙方將形成一種合作伙伴關(guān)系，不是政府要你做、指揮你做，而是雙方在有共同意向的基礎(chǔ)上商量著怎樣一起做。

這也就是說(shuō)，推廣PPP模式必須建立在政府和社會(huì)資本平等合作的基礎(chǔ)上。要做到這一點(diǎn)，政府部門(mén)的思維轉(zhuǎn)變非常重要。政府必須遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的契約精神，不能“合同一簽，暫放一邊”或是任性毀約，而是應(yīng)嚴(yán)格按合同辦事，建立與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的機(jī)制，從而給社會(huì)資本穩(wěn)定的預(yù)期，使參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本能夠獲得合理回報(bào)。同時(shí)，也要嚴(yán)格界定政府和市場(chǎng)的邊界，該由市場(chǎng)做的完全交給市場(chǎng)，政府決不隨意插手；該由政府管的則當(dāng)仁不讓，下功夫管住管好。

“PPP不是簡(jiǎn)單的融資手段，而是一種全新的管理理念。在運(yùn)用PPP模式時(shí)，不能簡(jiǎn)單地局限在緩解債務(wù)壓力上，把推廣PPP當(dāng)作又一次‘甩包袱’。”財(cái)政部副部長(zhǎng)張少春表示，當(dāng)社會(huì)資本信心不足時(shí)，就需要政府扶一把、推一把，引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。通過(guò)PPP模式提供公共服務(wù)，政府要從“管理者”變?yōu)椤氨O(jiān)督者、合作者”，更加注重“按合同辦事”，更加注重平等協(xié)商、公開(kāi)透明。

專家指出，在強(qiáng)化誠(chéng)信環(huán)境建設(shè)、培育地方政府契約精神的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)PPP的法制化運(yùn)作。因?yàn)橹挥性诜ㄖ苹蚣軆?nèi)，才能從根本上解決政府與社會(huì)資本的平等合作問(wèn)題，從而切實(shí)保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。

此外，社會(huì)資本在投資中必然追求高回報(bào)，但PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)在于提供公共服務(wù)，這就要求政府在對(duì)每一個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和日常監(jiān)管時(shí)，必須要在社會(huì)大眾的公共利益與社會(huì)資本的投資收益之間統(tǒng)籌兼顧，搞好平衡。

“PPP項(xiàng)目最核心的問(wèn)題是定價(jià)合理。如果單純?yōu)榱擞仙鐣?huì)資本的偏好，把項(xiàng)目竣工后的公共產(chǎn)品價(jià)格定得較高，就會(huì)增加百姓的負(fù)擔(dān)。” 財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明認(rèn)為，PPP項(xiàng)目必須實(shí)行陽(yáng)光化運(yùn)作，依法充分披露政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目重要信息。只有建立健全法律法規(guī)，明確哪些事情可以做、由誰(shuí)做、怎么做，才能確保公共服務(wù)“優(yōu)化而不退化”，社會(huì)資本“盈利而不暴利”。

總而言之，在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，事關(guān)人民群眾切身利益。如何兼顧投資利益與公共利益，既讓社會(huì)資本有錢(qián)賺，又讓百姓得實(shí)惠，考驗(yàn)政府的智慧與能力。

舍得讓利，審慎定價(jià)，保證履約，惟其如此，PPP方能實(shí)現(xiàn)各方利益的“最大公約數(shù)”，PPP模式也才能走得穩(wěn)、走得遠(yuǎn)。

PPP背后是政府契約精神