云南：引民資“活水”入公共“大田”

文/穆　希

云南：引民資“活水”入公共“大田”

文/穆希

隨著更多 PPP項目的落地，大量社會存量資本將有機會進入公共服務領域，為“穩增長”添活力。

投資34.68億元的洱海環湖截污PPP項目，成功入圍財政部最近公布的第二批政府和社會資本合作示范項目

和全國一樣，在云南，政府資金與社會資本共舞的盛宴也在開啟。今年6月30日，省發改委推出云南省第一批99個PPP示范項目，總投資規模達2812.27億元，涉及能源、供水、污水垃圾處理、金融、文化等方面。

就在本月，省政府辦公廳還發布了《關于鼓勵引導社會資本參與農田水利設施建設運營管理的意見》，鼓勵社會資本通過獨資、合資、聯營、租賃、捐贈等途徑，采取政府和社會資本合作（PPP）、委托運營、債轉股等多種方式，參與農田水利設施建設、運營和管理。

事實上，在社會資本辦醫等領域，云南已經先行先試，走出了一條將充裕的民資“活水”引入公共服務“大田”的新路徑。

而隨著更多 PPP項目的推廣落地，大量社會存量資本將有機會進入云南更廣闊的公共服務領域，形成經濟新增長點，為“穩增長”添活力。

云南多行業向社會資本開放

近年來，云南在鼓勵社會資本辦醫、進入養老服務體系建設、參與基礎設施建設等方面均有不少探索。

試水社會資本辦醫，是云南先于全國且較為成功的范例之一。

2010年，根據省政府《關于鼓勵社會資本進入醫療服務市場加快民營醫院發展的意見》，云南在全國率先建立省級民營醫院發展專項資金，每年安排資金2000萬元，至2013年共計安排資金8000萬元支持推動民營醫院發展。為落實好《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》精神，2014年省級民營醫院發展專項資金增加到4000萬元，翻了一倍。2010至2014年，省級財政安排民營醫院發展扶持資金總量突破1億元大關，達到1.2億元。昆明市作為國家社會辦醫試點城市，2009年起，每年安排資金300萬元對優秀民營醫院給予獎勵。

在學習借鑒國內外政府扶持社會資本辦醫方面的政策措施，認真總結云南省近五年促進民營醫院發展的成績和經驗，深入各地民營醫院聽取投資方、管理和醫護人員及老百姓意見建議的基礎上，2014年，云南又在全國率先出臺了省級層面的民營醫院發展財政扶持資金管理辦法。

2010至2014年，云南省財政共對112所次民營醫院給予扶持和獎勵。其中，云南腎臟病醫院在全國民營醫院臨床重點專科建設項目申報評審中經過激烈角逐，獲得中央補助資金500萬元，省財政補助100萬元。截至2013年底，全省共有民營醫療機構7396所，占全省醫療機構總數的32％。部分縣民營醫院的業務收入、診療人次等均超過了當地縣級公立醫院，推動形成了縣域內醫療服務競爭機制，有效促進了縣級公立醫院綜合改革，為緩解老百姓看病難、看病貴作出了突出的貢獻。

繼醫療之后，市政建設、養老服務、農田水利等領域也先后向社會資本敞開大門。

“總計投資30億元共建設污水管網2184.1千米；對社會資本參與污水處理管網建設和運營的企業，將給予0.2元/噸的管網建設貼息補助”——2014年6月印發實施的《云南省人民政府辦公廳關于加強城鎮污水處理廠配套管網建設和運營管理的指導意見》不僅提出全省配套管網建設的任務目標，也為社會資本參與到這一事業中拋出了橄欖枝。

2014年11月27日，全國第一個規范性引入社會資本解決農田水利“最后一公里”問題的試點項目——曲靖市陸良縣恨虎壩中型灌區創新機制試點項目引入社會資本投資招商比選會圓滿結束。經過一天的緊張比選評分，甘肅大禹節水集團股份有限公司作為第一名中選。

隨著我國老齡化快速推進，老年人口急劇增長，但我國養老服務事業和產業的發展水平相對滯后，難以滿足巨大的市場需求。在這種背景之下，鼓勵社會力量發展養老服務業的呼聲也越來越高。云南亦不例外。2015年年初，云南省民政廳釋發出消息：從2015年起，云南省政府將連續3年按每年安排5000萬元對社會資本投資養老服務機構建設實施補助，動員和引導社會力量投入養老服務體系建設。

據了解，目前省財政廳已從13個涉及養老服務體系建設項目中，經認真對比篩查，初步擬定4個項目作為合作對象。對于甄別出的重點項目，及時予以重點推進，加強業務指導和技術支持，保證操作實施的規范性，努力形成一批可復制、可推廣的項目范例。

此外，今年7月23日起實施的《云南省城市地下空間開發利用管理辦法》也提出，吸引社會資本參與城市地下空間資源開發投資、運營和管理，使用單位繳納費用購買服務。

云南PPP項目典型

云南水務：為PPP模式點了一把火

2015年5月27日，云南水務在港交所掛牌，成為云南省22年來第一家在港交所成功上市的國有控股企業，中國第一個以PPP模式運營的上市水務公司。首日即成功募集超19億港元的資金，“認購率高”、“交投活躍”等光環縈繞。為我國環保行業樹立了標桿和示范，為推廣PPP模式提供了操作參考。

云南水務成立于2011年，成立之初即采用PPP模式，由碧水源出資49％，云南水務產業投資有限公司以股權等非貨幣出資占比51％。發展至今，云南水務在云南省的供排水市場占有率排名第一，并將業務拓展至新疆、山東、江蘇及貴州等省區，在全國擁有92個水務項目。

月牙塘小區停車場：開啟三方共贏模式

2011年3月，昆明市政基本確定了要在三環內建設205個立體停車場的規劃。月牙塘小區停車場在當年就進行了三輪招投標，但卻沒有投資方愿意競標，究其原因還是因為停車費過低，租金不足以償還銀行利息。

在此情況下，經與土地提供方——昆明市機關事務管理局以及廣大業主協商，參照當時的收費標準，將每月租金150元上浮10％ 至165元/月，并把30年的使用權一次性出讓給業主。這樣，每個車位可以回籠資金5.94萬元，大大緩解企業的資金壓力。規劃調整后，整個項目可以提供959個車位，除預留給物管公司180個車位作為土地補償外，尚有779個車位可以一次性出讓給業主，理想情況下可以回籠資金4600余萬元，而整個項目的投資在4700萬元左右，可以做到大致持平。這樣，借助PPP模式，月牙塘小區停車場可以說實現了政府、企業和小區業主三方的共贏。

聲音

推進“短平快”項目或比盲目上量有效

長期關注PPP項目發展的昆明理工大學王松江教授談及云南PPP項目的推進情況，他的一個最直觀感受是：政府沒錢。

“根據財政部印發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，每一年度全部PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過10％，以勐海縣為例，一年的財政收入只有4個億，10％不過4000萬元，這在動輒幾億甚至幾十億元的項目面前顯得杯水車薪。”王松江說。

政府財政無力的同時，社會資本則是逐利的，這種情況怎么辦呢？王松江指出，如果政府沒有非常雄厚的經濟實力，“捆綁”就成為必然的選擇，只有讓社會資本覺得有利可圖，PPP項目才有推進的動力。以農田的開發項目為例，水電路等基礎建設方面可以說是一分錢的收益都沒有，但卻可以帶來土地的增值。政府可以把農田的基礎設施建設捆綁在后期的土地流轉、農業深加工項目中，共同推進項目開發。

“當前社會資本熱情不高的公路建設項目同樣可以通過捆綁的模式加以消化。”在王松江看來，受制于單位造價過高、行駛車輛太偏少、收費較低、運營成本偏高等因素，云南的社會資本之并不熱衷于投資公路建設，在這種情況下，政府部門可以考慮把沿線的廣告牌資源、服務區的功能開發，甚至公路沿線的土地、礦產資源開發連同收費權捆綁在一起來吸引社會資本。

不過，他也指出，這一過程中要注意尺度的平衡和風險的控制。一方面，政府過多的讓利給社會資本，容易造成國有資產的流失，拿出來的資源太少，社會資本積極性又不高；另一方面，在相關法律法規沒有出臺的情況下，政府部門也承擔著政策變動等方面的風險。

撬動更多社會資本“穩增長”

今年以來，云南省經濟社會發展態勢總體良好，同時也面臨著復雜的形勢。為進一步轉變政府職能，激發市場活力，全省推出了一大批PPP項目吸引社會資本參與，PPP模式加速進入公眾視線，社會資本正在成為穩增長、促變革的“催化劑”。

省委、省政府高度重視PPP模式的推廣運用工作，省委書記李紀恒、省長陳豪等領導多次作出重要批示，研究部署PPP工作。

為推動社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，進一步拓寬城鎮化建設融資渠道，提高公共產品的供給質量和效率，今年3月，省政府下發了《云南省推廣運用政府和社會資本合作模式實施方案》，鼓勵縣級以上政府將交通運輸、能源等城市基礎設施建設和公共服務項目，以特許經營的方式實施PPP試點，如果社會效益較好還能獲得一定的補助。

“推動電信、金融、環保等行業和文化、教育、醫療衛生、體育等領域向社會資本開放，逐漸提高民營經濟占比，力爭2015年社會投資比重達到60％以上。” 4月30日，省招商委出臺了《關于加大工作力度推動招商引資穩定增長的意見》，提出在“放開社會投資領域”方面，云南將堅持權利平等、機會平等、規則平等，消除各種隱性壁壘，擴大外來投資領域。根據《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》和《云南省推廣運用政府和社會資本合作模式實施方案》，各州市和省直有關部門制定和落實引導政策，加快推出一批PPP項目試點，鼓勵和吸引社會投資、民間投資。意見提出，通過政府和社會資本合作PPP模式，參與交通運輸、能源、市政、水利、信息、環境保護、保障性安居工程、醫療和養老服務等城市基礎設施建設和公共服務項目等重點領域建設。

按照《云南省人民政府關于促進全省經濟平穩健康發展的意見》要求，省財政廳5月20日印發了關于貫徹落實省政府促進全省經濟平穩健康發展的15條具體措施，通過新增財政資金投入，創新財政資金投入方式以撬動更多社會資本投入穩增長行動。

省財政廳廳長陳建國介紹，在今年的穩增長資金投入中，財政廳大力推動PPP模式項目建設，首期籌措資金6.3億元，應用PPP模式支持交通、污水處理等基礎設施建設，以及養老、民營醫院和民辦教育等公益性項目建設。待經省政府批準《云南省政府和社會資本合作（PPP）基金設立方案》后，財政廳將盡快擬定PPP基金建設方案，并根據項目推進情況，適時籌集相應規模基金，支持項目實施。

6月下旬，云南省政府下發了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，提出要進一步創新公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域投融資機制，鼓勵社會資本進行投資，切實發揮好投資對經濟增長的關鍵作用。《意見》中提到的重點領域包括生態環保、農業水利、市政基礎設施、交通、能源設施、信息和民用空間基礎設施、社會事業等領域。特別值得注意的是，《意見》專門強調要建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域積極推廣PPP模式。同時，還要優化政府投資使用方向，改進政府投資使用方式，充分發揮政府投資的引導帶動作用。

為進一步鼓勵和引導社會資本參與云南省重點領域建設，2015年6月30日，省發改委面向社會主要推介368個PPP項目，廣泛吸引社會投資，這些項目涉及水利、交通、市政設施、公共服務、生態環境等多個領域。其中，71個項目納入國家發展改革委對外公布的1043個PPP推介項目清單，總投資為752.58億元。

盡管PPP項目在昆明暫時遇冷，但其發展前景卻依然可期。這一點從今年7月召開的昆明市政府與社會資本合作模式推廣工作動員暨培訓大會可略窺一二。這次會議指出，今年以來，昆明市經濟增長各項指標放緩，要進一步推進政府公共服務，必須大力加強融資，緩解資金瓶頸。今后，昆明市將在交通、能源、市政、環保、保障性安居工程、醫療和養老服務等基礎設施和公用事業建設領域，加大推廣PPP運用模式。

完善配套抓實PPP項目落地

2015年9月29日，財政部公布了第二批政府和社會資本合作示范項目，云南有洱海環湖截污工程等18個項目被列入示范項目，在財政部公布的全國206個示范項目中排名各省（市、自治區）第二位。

云南省這次被財政部列入的18個PPP示范項目，是在各州市和省級相關部門推薦的188個PPP項目中嚴格把關的基礎上篩選出來，從省財政廳報送財政部的36個PPP備選項目中，經專家評審，財政部確定產生的。這18個項目總投資金額為732.31億元，其中，新建項目10個，金額為626.69億元；存量項目8個，金額為105.63億元。項目涉及交通、旅游、文化、醫療、市政、水務等6個領域，分布在昆明、紅河、玉溪、普洱、大理和楚雄等6個州市，都是各地政府主推的涉及民生的重點建設項目。

從目前實際運作效果看，大理洱海環湖截污工程、昆明軌道交通、保障房建設和棚戶區改造、紅河有軌電車等重點項目建設，都按照規范的PPP模式進行了前期籌備，并已取得初步成效。其中，大理洱海環湖截污工程現已完成了項目招投標工作，并于10月11日正式開工建設。

據了解，針對本輪入選財政部示范名錄的18個項目，云南省財政廳經建處正著手研究出臺前期費用支持、項目資金補助、資本金注入等一系列配套支持政策，以建立示范項目進展情況動態跟蹤和溝通協商機制。

10月19日至20日，云南省列入財政部第二批PPP示范項目推進會在紅河州召開。會議要求，全省各級財政部門切實履行好財政職能，會同項目實施單位和有關部門，確保示范項目規范實施，有效推進財政部第二批ppp示范項目落地。要明確工作流程，規范運行示范項目；要做好項目前期工作，推進項目評價；要會同項目主管部門，完善項目示范支持政策；要拓寬融資渠道，做好示范項目運行的金融服務；要建立債務風險監管機制，防范和控制財政風險；要加強宣傳和培訓，提高示范項目建設專業能力，培養一批專業人才，助力項目建設。

我們相信，伴隨著未來PPP模式在全省環境保護、軌道交通、市政公用、綜合交通等領域的試點推廣，規范、透明并且符合云南實際的城市投融資體制將加快建立，全省基礎設施和公用事業建設等重點項目領域投融資渠道將不斷拓寬。

月牙塘小區停車場開啟三方共贏模式