“法律合作聯盟”在進城務工人員勞資糾紛解決中的建構

文/佴　澎　王　璐

“法律合作聯盟”在進城務工人員勞資糾紛解決中的建構

文/佴澎王璐

“法律合作聯盟”將平衡處于勞資糾紛中的社會結構，消除案件中眾多的社會差異。

我國勞資糾紛正步入一個由個別化逐步向集體化的轉型期（圖/CFP）

IBM深圳工廠、家電企業格蘭仕、湖南常德沃爾瑪分店等多起勞資糾紛、工廠停工事件引發了社會強烈反響。格蘭仕曾經是叱咤風云的家電行業巨頭，如今卻因低薪而遭自己的員工打砸。有關人士分析認為，該打砸事件可謂是“冰山一角”，其折射出的事實真相是以“價格戰”為綱的小家電行業正遭遇低成本模式帶來的經營困境。

我國法學界常年致力于研究勞資糾紛的學者不勝枚舉，成果亦豐富多彩，一些較為成熟的理論研究成果已運用到實踐指導中去，為進城務工人員依法維權提供了有力武器。本文之所以選擇該類型糾紛“老生常談”，主要是因為關注到此糾紛隨著經濟社會的不斷發展，尤其是處于當前新型城鎮化建設浪潮中，確已“今非昔比”，其所呈現出的新特征及所帶來的新困境，如不及時扼殺在搖籃中，勢必醞釀出更大的社會矛盾，有悖于國家新型城鎮化建設的初衷。首先，現有研究成果已滯后于新的時代背景。大多學者對進城務工人員的關注多聚焦于生存狀況，糾紛解決方法多集中于完善社會保障體系、建立健全社會溝通渠道等社會學、管理學手段，對現下“法治中國”的研究尚不完美。此外，對該新版“勞資糾紛”的分析不夠。多關注于個別勞工與用人單位因侵權引發的利益糾葛，對新糾紛發展變化趨勢的把握不足，對這一特殊群體在獨特的成長背景和現實際遇中形成的“行動邏輯”與“維權策略”缺乏精微、細膩的洞察，對其在“留不下的城市，回不去的家鄉”中產生的新糾紛的組織性、頻發性、破壞性估計不足，尤其是對其在城市法律與社會生態中的“失序狀態”缺乏同情理解和切實可行的突圍路徑設計。再者，現有機制已不能滿足糾紛的妥善處理。“一裁兩審”的解決模式，剛性冗長，整體上缺乏對新糾紛類型化的把握與研究。因此，我們期望通過深入研究新型城鎮化中進城務工人員勞資糾紛的特點，建立依法有序、統籌協調的法律合作聯盟，及時化解進城務工人員勞資糾紛。

一、新型城鎮化中進城務工人員勞資糾紛

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年》所公布的數據顯示：1978－2013年，城鎮常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮化率從17.9％提升到53.7％，年均提高1.02個百分點，其中東部地區常住人口城鎮化率達到62.2％，而中部、西部地區分別只有48.5％、44.8％。城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。

在新型城鎮化的進程中，進城務工人員勞資關系盡管非常復雜，但從整體上看，還是不斷地朝著規范化、法制化的方向發展。特別是《勞動合同法》《勞動爭議調解仲裁法》與《就業促進法》三部法律的頒行實施，為科學地處理勞資糾紛發揮了重要作用。但是，這幾部法律在調整勞動關系時亦暴露出了范圍的局限性，即其主要調整的是勞動者個人與用人單位之間的勞動關系，而對于當下新型城鎮化中進城務工人員這一特殊群體與用人單位之間發生的集體勞動爭議，在糾紛如何解決的法律法規設計上則顯得不太適應。從格蘭仕員工的集體極端維權方式來看，我國勞資糾紛正步入一個由個別化逐步向集體化的轉型期。勞資糾紛集體化主要體現在以下幾個方面：一是勞動關系結構的改變。原來大多勞資糾紛都是發生于個別勞動者與用人單位之間，而現在越來越多的進城務工人員勞資糾紛發生在勞動者集體與用人單位之間；二是勞動者訴求的改變。從前勞動者與用人單位之間的勞資糾紛大多是因為用人單位拖欠工資、不繳納社會保險、不簽訂勞動合同等侵權行為引起，而當前進城務工人員勞資糾紛的爆發不再局限于因侵權行為產生的被動維權，相當程度上是其組織起來形成合力，為的是爭取新的合法權益，如格蘭仕員工要求提高薪金待遇等；三是該新型勞資糾紛在地域上、行業上亦呈現出明顯特征：東部沿海地區市場經濟比較發達，進城務工人員的集中程度、教育水平、知識結構、權利意識等較中西部地區來說高出很多層級。從行業上看，利潤普遍很低、競爭異常激烈、拼命壓縮薪金的傳統制造業是引發集體勞動爭議最多的地方；四是不少地方的城鎮化建設的“異化格局”導致新型勞資糾紛頻發。一些地方在很大程度上已演繹成一種以行政力量為主體，以財政脫貧致富為動機，以“攤大餅”式擴大外延為內容，以巧取豪奪農村生產要素為手段，以單純追求GDP和城鎮化率為標桿的“造城”運動。很多企業兼并、搬遷、關停甚至破產，人事變動范圍往往輻射很廣，涉及的勞動者人數眾多，特別容易引發勞資糾紛；五是勞動者年齡結構的變化。新型城鎮化中進城務工人員愈加年輕化，大多都有在城市長大的生活經驗，接受過國家正規教育，有較高的文化程度和較寬的視野，因此，其通過網絡對法律、政策及相關信息的學習了解，擁有了較強的權利意識。一旦發生矛盾糾紛，其更傾向于團結組織在一起，共同“對抗”用人單位，以實現其利益最大化。而老一輩的進城務工人員則更愿意息事寧人，忍辱負重。

集體化直觀地反映出了進城務工人員勞資糾紛在新型城鎮化中的不斷“升級進化”，更為“法治中國”與“和諧社會”的建設敲響了警鐘。政府部門在協調處理此類新型糾紛時應轉變觀念，調整方法，不能“一棒子打死”，也不能不問青紅皂白就給其“扣”上“刁民”的“帽子”。維權即維穩，關乎國家生死存亡與民生大計，但過度激進、先入為主地完全以維穩的思維模式去處理，未免存在“殺雞焉用牛刀”的嫌疑，處理效果或許適得其反。我們認為，政府完全可以用市場化的方式去解決，只要勞資糾紛不要持續發酵、醞釀成影響公共秩序的群體性事件，便將其視為普通的經濟糾紛。在許多集體勞資糾紛處理過程中，亟需政府部門發揮主導作用，積極搭建可使勞資雙方平等協商的溝通平臺，把握該新型勞資糾紛發生的頂層原因，了解進城務工人員的訴求與行動邏輯，加強與用人單位的溝通協調，充分認識到在市場經濟條件下，發生勞資糾紛是十分普遍正常的現象。另外，應盡快健全完善相關法律法規，引導進城務工人員通過法律途徑規范有序地表達和爭取自己的合法權益。

二、新型城鎮化中進城務工人員勞資糾紛現有解決機制分析

課題組對云南省拖欠工資狀況進行了調查，在接受我們調查的農民工中，被拖欠工資的比重為0.9％，與雇主或單位簽訂了勞動合同的農民工比重為43.1％。反映出用人單位拖欠工資、不簽訂勞動合同等現象仍然存在。在課題組成員的法律實踐中，勞資糾紛的現狀不容樂觀。

課題組成員辦理了一個集體勞動爭議案件的，案情大致如下：A屬于一家初具規模的生產電子設備及配件的企業，后因部分車間設施大修，遂做出排產調整，企業領導開會決定安排該企業車間的11名員工（均系進城務工人員，未簽訂勞動合同且A企業未為其繳納任何保險）放假，并按照國家有關規定，為11名員工發放休假工資588元/月。但是，A企業從2012年2月至2013年底，從未為該11名員工發放過休假工資。為此，該11名員工找到法律援助中心，由該中心專門安排律師提供法律援助。眾代理律師接受委托后，考慮到該案是一起典型的群體性欠薪欠保案件，急當事人之所急，立即展開調查，收集整理證據，于2013年底向昆明市勞動仲裁委提請仲裁，請求A企業為其發放休假工資、因欠付工資引發的賠償金及補繳養老、醫療、失業保險等費用。昆明市勞動仲裁委接到該案后，當即會同相關部門共同協商研究決定，由昆明市勞動監察支隊調查處理。后經勞動監察部門調查督促，A企業承諾于2014年1月底之前為11名進城務工人員支付所欠工資及相關保險費用。原以為本案就此告一段落，“得來全不費工夫”。后A企業繼續我行我素，不按約定履行承諾。2014年4月，11名進城務工人員再次相約來到法律援助中心尋求幫助，情緒憤慨，出言不遜。先前代理的律師們不得不再次向昆明市勞動爭議仲裁委和勞動監察支隊提出申請，要求再次協調解決此事。經過調解，11名進城務工人員與A企業雙方再次就爭議焦點形成調解意見。根據《勞動人事爭議仲裁辦案規則》第四十二條規定：當事人申請仲裁后，可以自行和解。達成和解協議的，可以撤回仲裁協議，也可以請求仲裁庭根據和解協議制作調解書。經11名進城務工人員申請，市勞動仲裁委的工作人員為其制作了四十余份調解書，并及時為雙方當事人送達了調解書。最終，本案共為11名進城務工人員追索工資10余萬元，并為其足額追繳欠繳的養老、醫療、失業保險費。

通過辦理此案，我們認為其間最值得思考的問題是法律援助制度的缺位。雖然經過多年努力，我國的法律援助制度的發展已經有了質的飛躍，法律援助工作取得了顯著的成績。但需要正視的是，仍然存在著諸多不足之處。就本案而言，辦案經費的短缺，是制約法援工作開展的一個“致命”因素。參與辦理本案的法援律師，所得報酬與他們的付出相比，與辦理同類其他案件的收入相比，實在是不值一提。經費的制約在很大程度上直接影響了接受法律援助案件委托的律師對所承辦案件的積極性、主動性，甚至導致了責任感的降級，嚴重影響了法律援助服務的質量。

律師本身所具有的社會屬性決定了其不可能長期不計成本地投入大量時間與精力致力于法律援助工作。大多執業律師都是被動地接受法律援助中心的指派，當作一項“政治任務”來完成。而受援的對象大多都是社會弱勢群體，正因為自身不懂法律且無力負擔律師代理費，無奈之下才到法律援助中心尋求幫助。如進城務工人員，幾乎清一色地為了討薪、索賠來到法援中心，但制度的缺陷讓其無奈。由于我國《法律援助條例》第十條所規定的法律援助范圍僅包含了六項，即依法請求國家賠償的；請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的；請求發給撫恤金、救濟金的；請求給付贍養費、撫養費、撫養費的；請求支付勞動報酬的；主張見義勇為行為產生的民事權益的。據此，確認事實勞動關系、追索工傷賠償的案件就被排除在援助范圍外。現行的法律援助制度隨著經濟社會的發展，已難以滿足受援對象的需求，不利于執業律師在法律援助中發揮定分止爭的作用，亦違背了法律援助條例的立法初衷。

三、建構“法律合作聯盟”的初步設想

唐·布萊克曾說過“群體比個人更愛打官司，而且更容易勝訴”。孤立的個人是組織團體狀告的最好靶子，相反則不成立。而且，個人通常不愿意同組織較量。

無論在什么地方，組織在法律行為中的作用都是舉足輕重的。進城務工人員生活在新型城鎮化這一勢不可擋的歷史浪潮中，其個人可以借助什么樣的社會力量從而在發生勞動爭議時享有組織帶來的類似益處？這樣的社會力量，不但將從根本上改變案件的社會結構，還將引導糾紛解決機制的運用效果發生重大改變。我們不妨大膽假設，我國法律援助制度若能轉型成為“法律合作聯盟”式的社團來投入到具體的勞資糾紛運用中，就有可能在全社會范圍內推廣。建構法律合作聯盟的初步構想如下：

一是盡可能地在保全完善法律援助制度的基礎上，使其與法律合作聯盟相互融合。建議通過法律對法律合作聯盟予以確認，無論是其制度建設、適用范圍抑或是啟動程序等，這樣才能保證其與法律援助制度更好地融合與功能的充分發揮。“法律合作聯盟”可采取會員制管理模式，各地司法部門強制性地確定入會名額（包括對各律師所擅長領域、執業年限、服務評價、信用等級等信息的登記入冊）將本地區各律師事務所執業律師作為會員吸收入會，實習律師則作為儲備力量采取自愿入會原則，上述兩類律師均免收會費。聯盟為入會律師制作和管理個人網頁，開放公共平臺以廣做宣傳。此舉為的是擴大法律援助服務主體的范圍，提高執業律師的參與程度。另外，工會干部、各高校法學院師生、各企業內設的調解委員會成員、街道辦事處與居（村）民委員會工作人員等社會資源也應積極動員吸收加入，不斷壯大法援主體力量，以期帶給作為弱勢群體的進城務工人員更多安全感。再者，為適應新型城鎮化中進城務工人員組織化的特點，應在該聯盟內部成立一個獨立機構，專門吸收前來咨詢、求助的進城務工人員入會，可少量繳納會費，生活實在困難者，若提供相應證據證明，即可免收會費。入會的進城務工人員，不僅可享受聯盟提供的免費法律咨詢與法律文書代寫等服務項目，其在與用人單位發生勞動爭議時，還可享受聯盟內部所指派的擅長該領域資深律師“一條龍”式的代理訴訟或調解服務。

二是關于運營經費短缺問題。不能“坐以待斃”，光是依賴國家財政撥款的“救濟”，必須發揮主觀能動性，積極拓寬籌資渠道。可設立“法律合作聯盟基金”，加大宣傳力度，擴大社會影響力。還可從律師協會、等社會組織的經費中提取一部分資金作為法律援助的經費，這同時也是社會組織承擔社會責任的體現。或是借鑒日本的成功經驗，即在法律援助機構批準受援人的申請后，可以由法律援助機構與受援人簽訂援助協議，約定法律援助機構給予受援人的資助金額以及當事人在多長時間內分期還清資助款，在達成合意后，由當地的法律援助機構為受援人指派合適的律師。法律援助機構對訴訟代理、撰寫訴狀的補貼、訴訟過程中產生的必要費用（如交通費、郵費等）以及其他必要費用先行代為墊付，并且在確定法律援助律師后，先向法律援助律師發放“著手費”，等到案件終結后視案件的完成質量再發給律師相應的補貼。同時，工會應在規范進城務工人員組織中發揮積極作用，引導、組織進城務工人員形成自己的維權組織，籌措自己的維權經費。

三是“法律合作聯盟”可以提供近似于保險行業所能提供的援助服務。比如，遇到進城務工人員與用人單位發生勞動爭議集體到訪求助時，可以由聯盟出面代表其成員進行申訴或代理。而且，無論其成員何時何地被起訴，聯盟都將代表該成員應訴。合作過程始終貫穿于訴訟的每一步，入會成員隨時隨地都可以向聯盟尋求幫助。不管勞資糾紛的來由與發展，聯盟在任何時候都可以出面替已入會或非入會的進城務工人員處理各種糾紛。用人單位內設的調解委員會與該單位的進城務工人員是否同在一個聯盟并不重要，因為每個合作聯盟既處理內部矛盾又處理“涉外”糾紛。

四是“法律合作聯盟”盡可能多地以“調解”、“申請先予執行”等方式處理民事糾紛，但不絕對，其強調的是和諧社會的顯著特色。這一點將與現行訴訟及判決程序形成破壞雙方當事人之間聯系的效果相反。聯盟將有能力扮演好調停者的角色，以維持雙方關系為著眼點，幫助雙方平和地解決糾紛。因此，有一點特別需要注意的是，保持聯盟之間較高程度的相似性（同質性），對公正解決沖突這一首要功能是至關重要的。這就要求每一個內部差異性（異質性）很大的法律合作聯盟，需要保持相仿的人數及規模，且由更高級別的機構監督和規范整個系統的運作。另，應考慮到關于一些用人單位的“慣犯”問題，即一再地拖欠工人工資、不簽訂勞動合同、不繳納相應保險、工傷人損不賠償等侵犯他人權利的行為，聯盟應對此類“慣犯”施以嚴懲。可通過利用網絡媒介，公開企業名稱及其“惡行”，拉入“黑名單”等方式使其曝光，借助社會輿論的壓力使其商譽掃地。該聯盟的初步設想確實過于粗放“簡約”，與要求一下子消除用人單位優勢，把單位當作平等的個人來對待的思路不同，聯盟提供的是法律服務，旨在賦予個人與組織相同的優勢。聯盟以法律行動為目的，將個人行動（即進城務工人員的訴求）轉化為組織行動（即代表聯盟參與案件辦理的律師或其他工作人員），與此同時改變了法律案件涉及的社會結構，使用人單位與進城務工人員雙方的“組織力量”相當。以組織的力量抵消組織的力量，從根本上減少勞資糾紛中“組織歧視”現象的發生。

綜上，我們所設想的“法律合作聯盟”的建構，主要是考慮到法律援助制度的缺位，旨在通過聯盟的形式將目前尚處于勞資糾紛極度困擾中的進城務工人員融合到此種社會團體中去，廣泛替代受害者和違法者個體的角色，從基礎上削弱用人單位凌駕于進城務工人員個人的優勢。法律合作聯盟將平衡處于勞資糾紛中的社會結構，促使其均衡地發展，消除案件中眾多的社會差異，減少種種歧視現象的發生，從而使每個進城務工人員應該享有的合法權益更加得到尊重和保護。

政府部門在協調勞資糾紛時應轉變觀念、調整方法