縣域義務教育資源配置的主要問題及建議

王陽

義務教育均衡發展指在正常的教育群體之間平等地分配公共教育資源，達到教育需求與教育供給的相對均衡。其內涵主要體現為：一是合理控制教育差距，二是政府配置的教育公共資源和教育機會相對均衡，三是義務教育的普及程度、學校的布局、義務教育的總體質量等大致均衡。當前，縣域義務教育資源配置失衡，制約適齡兒童享有平等受教育的權利。本文以陜西省周至縣為例開展相關調研，以為義務教育公共服務改革提供決策參考。

一、周至縣義務教育資源配置的現狀

周至縣屬西安市遠郊縣。2013年，全縣共有小學158所，其中公辦小學153所;共有初級中學28所，其中公辦初中27所。同年，全縣共有小學生3.8萬人，小學適齡兒童入學率和教育鞏固率皆達100%;共有初中生2.6萬人，初中毛入學率達100%，教育鞏固率達99.7%。

（一）農村義務教育投入的增幅高于城鎮，薄弱地區生均經費投入大

在教育經費安排上，向農村傾斜。2012年以來義務教育生均經費如表1所示，全縣小學由3861.86元增至4291.14元，增幅達11.12%，與同期GDP增長幅度持平。其中，啞柏鎮小學生均教育經費增幅達29.59%，超過全縣平均水平。同期，全縣初中生均教育經費的平均增幅和城關鎮（二曲鎮）的增幅分別為42.13%和36.79%，而啞柏鎮、樓觀鎮的增幅則顯著高于前兩者，城鄉教育經費在小學和初中呈縮小趨勢。

在經費投入力度上，向薄弱地區傾斜。啞柏鎮2012年義務教育生均經費是除城關鎮外最低的，到2013年該鎮義務教育生均經費的增幅遠超其他鎮，特別是初中生均教育經費的增幅高達78.61%，與其他地區教育經費的差距顯著縮小。

（二）區域、城鄉義務教育教師素質差距逐漸縮小

2013年以來，西安市近300名城鎮教師赴百余所邊遠農村學校開展為期1年的支教活動，近600名中小學教師在區域內學校轉任交流，鄉鎮義務教育教師交流輪崗每年按照3%的比例增加。周至縣2012年平均每所公辦小學教師交流人次為0.6人/次，2013年增至0.9人/次，同期平均每所公辦初中教師交流人次從4.1人/次增至4.8人/次。對欠發達地區和農村地區，開展教師交流是提升素質的重點。2012-2013年啞柏鎮和廣濟鎮平均每所小學交流教師人次增長0.4-0.5人/次，分別達到1.5人/次和1.1人/次，增幅明顯超過全縣平均水平。

（三）采取多種措施，改善欠發達地區、薄弱學校辦學條件

針對農村教育設施落后的情況，結合新一輪中小學布局調整和合校并點工作，西安市先后對農村學校的校園、教室、食堂、取暖設施、宿舍等進行了整改，改善了農村學生的食宿條件，更新了破舊的課桌、黑板，配置了多媒體設備，接入了基礎教育專網，還建立了“周至縣遠教服務QQ群”，使農村小學的辦學條件與城市學校的差距進一步縮小。

（四）不斷擴大困難學生資助面，提高資助標準，真正保障弱勢群體接受高質量義務教育的權利

2013年以來，全縣家庭經濟困難的小學寄宿生每人每天補助標準4元，初中貧困寄宿生每人每天補助標準5元，全年以250天計算，小學和初中每生每年分別可享受到1000元和1250元的生活費補助。在及時撥付配套經費的同時，還充分利用社會力量開展幫困助學活動。2013年接受各類社會捐助22起，捐資185萬元，資助家庭經濟困難學生2850人。爭取美國胡氏助學金6萬元，資助學生59人。發放美國唐仲英愛心獎學金44.84萬元，獎勵學生830人。

二、周至縣義務教育資源配置失衡的主要表現

義務教育是普惠性教育，要求義務教育階段的教育資源要均衡配置，包括硬件設施、師資隊伍、管理水平、生源分配等，但目前不論硬件資源，還是軟件資源，周至縣在地區、城鄉之間都存在配置不均的問題。

（一）生均教育經費在地區之間的差距進一步擴大

從生均義務教育經費的鎮際差異看，差距擴大明顯。2012年以來地方負擔的義務教育生均經費如表2所示，2012年地方負擔的初中生均教育經費最高鎮（廣濟鎮，6472.71元）比最低鎮（二曲鎮，1547.22元）多4925.49元，2013年這一差距擴大到5743.32元（樓觀鎮最高，8031.08元;二曲鎮最低，2287.76元）。地方負擔的小學生均教育經費2013年最高鎮（樓觀鎮，3935.69元）比最低鎮（二曲鎮，1096.15元）多2839.54元，而該差距在2012年是2826.28元（廣濟鎮最高，3718.62元;二曲鎮最低，892.34元）。

如果觀察義務教育生均總教育經費的鎮際差距，擴大的趨勢更明顯。初中生均總教育經費2012年最高鎮比最低鎮多5079.79元，到2013年差距擴大為6493.46元。小學生均總教育經費的情況與之類似。

（二）教育儀器設備、圖書、網絡建設、校舍建設等辦學條件在地區之間、城鄉之間、學校之間存在明顯差距

目前，義務教育階段學校的基礎設施縣城優于農村，已經成為教育均衡發展的突出問題。周至縣為國家秦巴山區集中連片地區貧困縣，經濟基礎薄弱，城鄉發展差距明顯，農村學?；A建設相對落后。特別是農村小學缺乏最基本的圖書、儀器設備和電腦，桌凳殘缺不全，現代教育手段很難實現。在網絡設備、網站建設、管理和應用等方面，城鄉、地區、學校之間存在較大差異，“數字鴻溝”正在形成。此外，圖書購置情況在城鄉學校之間的差異更是明顯。經濟發達地區和城鎮的中小學圖書擁有量大大高于農村學校。從調研組考察的樓觀臺九年制學校來看，年均資金缺口達30萬元，經費不足令學校的常規運轉都很艱難，冬季采暖等大型開支還無法解決，更無力購置圖書和配備體育器材。

（三）教師學歷、素質、年齡結構在城鄉之間、地區之間、校際之間落差依然很大

一是教師數量存在結構性失衡。從生師比看，城鄉之間、地區之間基本平衡。 2013年農村小學教育生師比為12：1，大大低于城鎮的26：1，說明教師數量基本均衡。但是從教師的學科分布看，卻存在結構性失衡。短線學科的教師，如專職音體美教師，計算機、英語等學科專任教師，專業生活教師，以及特殊崗位工勤人員在農村尤為緊缺。這種失衡將嚴重影響素質教育和全面教育的質量。

二是優質教師資源分布不均衡。農村教師老齡化現象嚴重，教學手段和教學方法陳舊，教學新理念難以實施?！督處煼ā返?5條明確規定，教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。但現實與之仍有差距。如表3所示，2012年西安市教育行業比公共管理和社會組織行業在崗職工平均工資高12681元，到2013年這一差距降低到11193元;在工資增長幅度方面，教育行業2013年比2012年增加了1608元，增幅是2.95%，而公共管理和社會組織行業同期增加了3096元，增幅高達7.39%。

教師的回報與貢獻之間的差距，造成了農村優秀骨干教師的流失，加大了經濟發達地區與欠發達地區教師素質的差距，同時也對欠發達地區教師隊伍的穩定性構成了不利影響。

三、促進縣域義務教育資源均衡配置的政策建議

（一）理清各級政府在實現義務教育均衡發展中的責任

義務教育投入一般都由中央和地方政府共同承擔，但是由于體制不同，各級政府承擔的份額、方式也并不完全相同。以法國、英國為代表的集權制國家中，義務教育投入主要由中央政府負責，以美國、德國為代表的分權制國家中，義務教育投入主要由地方政府負責。當前，我國財權重心上移，事權下移，這種不對稱局面是造成義務教育發展不均衡的根本原因，其解決途徑在于理清各級政府在義務教育中的責任，明確各級政府在義務教育均等化過程中的投入責任。同時，對各級政府的投入分列制度，避免財政資金“拼盤”使用，夸大本級財政在義務教育中的投入比例，真正做到“三個增長，兩個提高”。

（二）統籌教師資源，保證并提高中小學教師的福利待遇與公務員待遇同步增長，促進城鄉教師的合理流動

現在全省各地都能做到財政統一發放教師的基本工資，但是基本工資以外的其他待遇，與當地財力緊密相關。在經濟發達地區，工資外福利待遇甚至超過工資本身，而經濟欠發達地區，農村地區中小學教師卻只能保證基本工資，各地教師之間的福利待遇差距，是教師流動的一個重要原因，其結果是農村教師流向城市，經濟欠發達地區教師流向發達地區，薄弱學校教師流向優質學校。義務教育均衡發展的真正實現，應以優質師資均衡配置為前提。要保證優秀教師留在農村學校和城鎮薄弱學校，必須使其福利待遇水平得到足夠的提高，并為其提供提升自身素質的機會，比如課程培訓、校本培訓等，保持優秀教師隊伍在薄弱學校、農村地區的穩定性。

（三）資助承擔義務教育責任的民辦學校

《民辦教育促進法》將民辦教育定位為公益性事業，因此包括義務教育階段的民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位。目前，民辦學校的辦學經費均為投資者自行籌措，與公立學校相比成本較高。為此，對于義務教育階段的民辦學校，既要采取“積極鼓勵”態度，也應落實“大力支持”的措施。按照《民辦教育法》的規定，“人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務，應當按照委托協議撥付相應的教育經費?！痹诮逃涃M方面對民辦教育施以扶持政策，是各級政府義務教育職責意識增強的表現，也是促進義務教育均等化的必需，對于降低民辦義務教育的成本費用，對于民辦教育投資人依法“取得合同回報”具有很好的約束作用。因此，各級政府應依法落實對本區域義務教育階段內民辦學校的經費扶持，更好地促進義務教育均衡發展。

（四）落實各項政策，切實保障弱勢群體學生接受義務教育

加大對貧困學生的幫助學工作力度，高度關注貧困家庭子女、進城務工就業農民子女和農村留守兒童的教育問題，給每個受教育者提供同等的受教育機會和權利。健全和完善政府主導、學校聯動、社會參與的扶困助學機制，對義務教育階段經濟困難家庭學生、特殊教育學校學生以及在普通學校隨班就讀的殘疾兒童實行“教育券”、“營養餐”制度，并為享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務教育階段學生提供“教育券”、“營養餐”;對義務教育階段的學生流動情況進行及時科學監測和預測，根據經濟發展情和城鎮化建設的需要，結合人口數量的變化，配置滿足需要的義務教育資源。

（作者單位：國家發展和改革委員會社會發展研究所）

責任編輯：楊再梅